人口老龄化背景下红河州城镇居民养老问题研究

李丽琴　孙桂琴

（中共红河州委党校　州情研究室，云南　蒙自　661199）

人口老龄化是世界性问题，中国是世界上人口老龄化程度较高的国家之一。《2016年社会服务发展统计公报》显示，截至2016年底，我国60岁及以上老年人口23086万人，占总人口的16.7%，其中65岁及以上人口15003万人，占总人口的10.8%。［1］有专家预计，到2020年，60岁以上人口将达到2.48亿；到2025年，60岁以上人口将达到3亿，我国将成为超老年型国家。随着老龄人口规模的逐渐加大，老龄化程度的逐渐加深，养老问题给我国经济社会的发展带来了严峻挑战，已成为不容忽视的社会问题。尤其是城镇居民养老问题，因城镇化、家庭小型化、就业异地化、老人空巢化等因素，养老问题日益凸显，养老模式、养老产业、养老服务等都发生了变化。本文以日趋严重的人口老龄化为背景，重点分析云南省红河州城镇居民养老存在的问题，就此提出解决城镇居民养老的合理化措施。

一、红河州城镇居民养老状况分析

（一）红河州城镇居民老年人口现状

红河州位于云南省东南部，与越南毗邻，国土面积3.29万平方公里，下设4市9县，是全国唯一以哈尼族、彝族为主体民族的自治州。截至2015年末，红河州常住人口465万人，60周岁以上的老年人口达61.47万人，占总人口的13.2%，高于全省老年人口的平均水平。其中，城镇老年人19.23万人，占全州老年人口总数的31.27%；农村老年人42.25万人，占全州老年人口总数的68.73%，预计到2020年末将达到71万人，约占总人数的16%。每千名老人拥有床位数为26张，全省为23张，全国为32张。老龄化问题呈现以下特点：第一，失能、半失能老人，空巢、类空巢老人分别占老年人总数的48.8%、32.5%，呈现逐年上升趋势。第二，多病老年人占老年人总数的79.11%，呈现逐年走高趋势。

（二）红河州城镇居民养老服务发展情况

面对日趋严峻的养老形势，红河州紧紧围绕经济社会发展大局，不断推进养老服务设施建设，增强养老服务功能，拓展养老服务渠道；不断推进制度创新、管理创新，丰富养老服务模式，实现养老服务投资多元化，倾力打造养老产业体系建设中的政策体系、基础体系、发展体系和多元体系元素，养老服务业建设全面提速。具体来说，通过制定政策、典型示范、政策助推、整合资源等措施推进红河州城镇居民养老快速发展。

1.制定政策，搭建城镇居民养老服务平台。红河州委、州政府高度重视养老服务业发展，围绕《云南省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》和《云南省养老服务体系建设“十三五”规划》，先后制定出台了《红河州关于进一步加强城乡居家养老服务中心建设的通知》《红河州关于推进医护型养老机构建设的意见》《红河州建立健全城市社区居家养老服务站（联络站） 的意见》等10多个政策性文件，明确了发展养老服务业的指导思想、基本原则和目标任务，规范养老服务业的体制机制，拓展养老模式，创新经营方式，为养老服务体系建设提供政策支撑。同时，结合红河州实际，研究制定了《红河州老龄事业发展“十三五”规划（2016-2020年）》，将规划纳入红河州经济社会发展的总体规划中，着力推进养老事业快速发展。

2.典型示范，公办养老机构持续发展。第一，积极构建居家为基础、社区为依托、机构为补充和医养相结合的布局合理、规模适度、功能完善的新型养老社会服务体系，新建和改扩建一批环境公园化、设施现代化、服务优质化的办公养老机构，全面提升了红河州社会福利事业的发展水平。目前，红河州共有公办城镇养老机构16所、床位5152张。第二，规范各类养老机构的管理。积极探索和逐步完善内部管理方法和措施，以制度管人、管事，坚持制度上墙，责任到人，制定了《工作目标量化考核办法》《职工守则》《公开服务承诺》等服务规章制度，形成了以岗位责任制为核心，以管理规范、服务质量为内容的运行体系。

3.政策助推，民办养老机构发展势头强劲。民办养老机构发展方兴未艾，发展前景广阔，蕴藏巨大潜力，成为养老服务业发展的新增长点。红河州积极鼓励和支持社会力量兴办养老服务机构，制定了“政府扶持、社会兴办、市场推动”的发展思路，按照“谁投资、谁管理、谁受益”的原则，鼓励不同类型的单位，有效利用医院、疗养院、厂矿等企事业单位的闲置场所、设施兴办养老机构。采取“公建民营”“民办公助”等多元化方式，着力培育和发展一批以社会力量兴办、市场化运作为主的养老服务设施。截至2015年，红河州共有民办养老机构14所，床位2021张，从业人员464人。

4.整合资源，养老机构多形式发展。充分依托红河州北回归线穿境而过、气候温和、适宜居住、养老产业发展前景广阔等优势，树立养老服务业在红河州既是民生工程，更是具有巨大发展潜力的朝阳产业的新思维，大力支持和鼓励兴建养老机构。

第一，大力发展城镇社区居家养老。采取“政府主导、市场运作、社会化管理”的模式，立足社区现有资源，按照就近方便、功能齐全的原则，大力开展和提供日间照料、文体活动、上门服务等居家养老服务。目前，已实现居家养老城市社区全覆盖。第二，积极发展医护型养老。充分利用老国有企业改制后闲置的医疗资源，发展医护型养老，既满足了社会的需求，又盘活濒于关门的医疗机构。目前，红河州共有医养结合的养老机构8所，共收住各类老年慢性病患者724余人，分别是综合型医养结合的个旧市老年公寓、以收住老年肿瘤病人为主的开远市温馨家苑养老服务中心及以收住老年精神病人为主的开远市福缘老年公寓等等，走出了一条医养结合的新路子，缓解了家庭压力和社会负担。2017年，云南省卫生计生委、省民政厅共同确定18个省级医养结合试点县市，红河州开远市、弥勒市被确定为首批试点城市。

二、红河州城镇居民养老存在的问题

（一）广大城镇居民积极应对人口老龄化的意识不强

第一，敬老爱老的氛围不浓厚。对敬老爱老的宣传教育不够，全社会还没有形成孝亲敬老、尊老爱老的浓厚氛围，广大城镇居民对接纳、尊重、帮助老年人的关爱意识不够强。第二，养老观念传统、滞后。中国人讲究孝道，有数千年“养儿防老”的传统。通过调研，红河州城镇居民普遍持较传统的养老观念，大多数老年人不愿接受新型养老模式，子女又不能在身边养老，导致空巢老人家庭增多，从而加重了养老问题。另外，城镇居民应对人口老龄化的思想观念强弱与经济社会发展程度高低有直接关联，从红河州来看，开远市、个旧市、弥勒市、建水县等经济发展较快的地方，城镇居民应对人口老龄化的意识相对较为现代。

（二）养老工作的精准性不高

1.老龄工作体制机制和老龄政策不够精准。老龄政策的精准度不够，没有分类分层出台老龄政策，对老国企退休工人、高龄老人、城市“三无”人员的养老政策不够完善，老年人权益保障力度不够。目前，红河州老年人收入普遍不高，大量国企退休职工收入多在2000元/月，高龄老人保健长寿补助还低于全省平均水平，老年人意外伤害保险制度推进力度不够。

2.投入不够精准。红河州城镇居民养老服务设施建设资金缺乏，多数在建或已建成的项目均是负债实施，拖欠工程款较多。部分已建成的项目，也因管理运营资金不足而无法正常使用。此外，因养老服务业投资较大，回收较慢，更多的民间资本尚未投入到养老服务业中。

3.服务不够精准。通过调研，红河州城镇社区提供的养老服务较为有限，大多数服务仅仅限于节假日慰问；服务内容与老年人需求不相匹配，供需不相对应，难以符合老年人的实际需求。目前，只有个旧金湖西路社区、蒙自红竺园等个别社区能为老年人提供助餐等服务。

（三）养老服务体系不够完善

1.家庭养老模式的积极作用发挥得不够充分。随着红河州经济社会的发展、城镇化的推进、家庭小型化、就业异地化等的影响，广大居民的价值观念也在发生广泛而深刻的变化，导致家庭养老的功能不断弱化，传统家庭养老面临挑战。

2.城镇社区养老服务设施建设和服务内容滞后。通过调研，红河州大多数城镇社区在居家养老服务设施建设和运营方面存在资金筹措难，运转不顺畅等问题，社区居家养老服务人员力量薄弱，从业人员不够专业，覆盖人群单一，服务模式基本由政府买单。

3.养老机构建设不足，医养结合存在短板。第一，公办、民办养老机构数量和质量有待提升。2016年，红河州每千名老人拥有的养老床位为26张，与全国平均水平还有较大差距。第二，医养结合发展不平衡、覆盖面窄。除了开远市、个旧市发展较快，做得较好，弥勒市正加快推进以外，其他地区发展相对滞后。另外，现有医养结合机构面临医保结算难、配套保险体系建设滞后、政府扶持不够等问题。

（四）社会力量投入不足

养老服务是社会福利的重要组成部分。与社会福利多元化相应的，养老服务的提供主体也要多元化，政府、社会组织、民间力量等都应积极参与其中，形成多方联动的效应。然而，红河州城镇居民养老的现实却是养老服务强烈依赖政府，同时，相关的鼓励措施不完善，民间组织、社会机构等介入养老服务的途径不足。另外，养老服务志愿者相对稀缺，义工制度推进难度大，缺乏相关的组织、协调机构等。

（五）养老服务人才队伍建设滞后

第一，养老服务从业人员总体不足，因尚未形成养老服务人才市场，养老服务机构不能及时找到符合需求的服务人员。第二，现有养老服务人才的素质偏低，缺乏高素质专业人才。大多数从事养老服务工作的从业人员，缺乏专业的培训和护理服务的相关知识，只能从事和胜任家政服务和简单护理工作，服务水平难以提高，养老服务满意度大打折扣。

（六）老年人的积极作用发挥不够

调研发现，由于对城镇老年人发挥作用问题关心和重视不够，红河州没能提供更多发挥老年人积极作用的平台和载体，也就没有发挥好老年人在维护稳定、志愿服务、环境保护、社区共建、宣传教育等方面的优势和作用，导致许多老年人难以“老有所为”。

三、红河州解决城镇居民养老问题的措施

（一）切实提高全社会积极应对人口老龄化的认识

1.正确看待老龄化社会。各级政府和部门要认清人口老龄化给社会进步、经济发展、家庭和谐带来的影响，采取有效的措施和管用的办法引导广大居民正确看待老龄化社会，正确看待老年人和老年生活，积极开展老龄化国情、老龄政策法规等教育和宣传，增强爱老敬老意识和老年人自立自强意识，不断营造尊重、爱护老年人的浓厚社会氛围，营造“家有一老，如有一宝”的和谐美满家庭氛围，使全社会认同“老年是人的生命的重要阶段，是仍然可以有作为、有进步、有快乐的重要人生阶段。”［2］

2.大力弘扬“孝道”文化。中华民族自古就有尊崇孝道、敬老孝亲的优良传统，不管时代如何变化，都不能丢掉优良传统。要牢固树立“百善孝为先”“人人都会老，家家有老人”的意识，持续加大弘扬“孝道”文化的力度，创新宣传方式方法与载体，把其与认知和践行社会主义核心价值观的宣传教育紧密结合起来，结合各地实际，继承和弘扬具有鲜明地方特色、民族特色和时代特征的“孝道”文化，促进“孝道”文化实现创新性发展，增强广大老年人的“幸福感”，提升老年人“幸福指数”。

3.转变养老观念。为了积极应对老龄化，更好地实现健康养老、幸福养老，必须转变养老观念。第一，通过社区宣传教育和网络、报刊等媒介，加大对养老新观念和养老新模式的宣传力度，增强广大居民对新型养老模式和养老业态的知晓率。第二，要积极选树典型，发挥典型示范的正面作用，对运营较好、服务较优质、模式较新颖的养老机构进行全方位、多角度宣传，扩大知名度和影响力。第三，提升正面舆论的引导作用，使广大居民转换思维观念，逐渐接受切合老年人自身实际的新型养老模式，增强应对人口老龄化的实际效果。

（二）全力提升养老的精准性

1.政策精准。第一，要不断健全老龄工作体制机制，完善相关老龄政策和制度，从顶层制度设计出发，切实增强养老政策和制度的针对性、操作性、科学性，提高顶层制度设计的引领作用。第二，要提升政策的精准度，分层分类出台相关政策，对老国企退休人员、高龄老人、城市“三无”、失能半失能老人、失独老人等对象出台差异化的养老政策，给予更多政策倾斜和关爱服务，完善相应补贴制度，提高相应补助标准，建立与当地经济发展相协调相适应的老年人补贴增长机制。第三，完善老年人意外伤害保险制度。由政府为城市“三无”、重点优抚对象购买老年人意外伤害保险，让广大老年人共享经济社会改革发展成果。

2.投入精准。第一，加大养老服务和设施的财政投入力度，提升投入的精准度。要建立社会养老服务体系建设专项资金，实施项目化运作，提升资金投入的精细化水平；增强资金投入的连续性，逐步推进公办、民办养老机构建设，采取政府购买服务等方式，着力解决公办养老机构的维护资金、工作人员薪酬和日常工作经费。第二，制定建设、运营补贴和收费减免等优惠政策，引导和支持社会力量投资养老服务设施建设和运营，切实解决养老机构建设难、运营难等问题。

3.服务精准。20世纪40年代的美国心理科学、行为科学家马斯洛提出需要层次理论，把人类需要由低级向高级归结为五类：一是生理需要，二是安全需要，三是归属及爱的需要，四是尊重的需要，五是自我实现的需要。按照需要层次理论，城镇居民养老服务属于第二层次的需要。这就要求所提供的养老服务，要结合老年人的实际需求，处理好服务需求与服务供给之间的关系，力求使养老服务需求和供给达到平衡协调发展。因此，第一，通过调研，摸清老年人的养老服务需求，深入分析老年人养老服务需求的影响因素，为拓宽养老服务市场和培育新型养老业态提供参考和依据，从而为老年人提供更精准、更精细、更多样化的养老服务。第二，结合市场变化和养老观念的转变，丰富和充实养老服务内容，延伸养老服务范围，努力使养老服务需求与供给互相平衡，提升老年人对养老需求的满足程度和满意程度，促进养老服务精准化发展。

（三）完善养老服务体系建设

1.发挥居家养老的基础性作用。“孝道”文化一直是家庭养老方式的思想基础与文化依托。受中华民族传统的“孝道”文化影响，无论时代如何变化，家庭养老依然发挥基础性的作用，其积极作用是无法忽略的。为此，要着力营造“百善孝为先，养儿为防老”的家庭养老氛围，大力倡导子女切实承担孝亲敬老、生活照料、精神慰藉的家庭养老责任和义务，充分发挥家庭的养老功能，让老年人在子女孝顺中安享晚年，让老年人在温馨家庭氛围中实现“老有所养”和“老有所乐”，度过人生中最美“夕阳红”。

2.提升社区居家养老的服务水平。在日趋严重的老龄化形势下，社区居家养老是老年人，特别是城镇老年人选择较多的方式，既有家庭养老的优点，又比机构养老具有更强的操作性，一定程度上能弥补其他养老方式的不足，关键是对于老年人更加方便快捷。因此，要充分依托社区，发展养老服务。第一，要加强社区养老服务设施建设。在制定城市总体规划时，按照一定标准，分区分级规划设置养老服务设施。在新建小区，配套建设养老服务设施，与住宅同步规划、同步建设，保证养老服务设施的用地用房、硬件等建设；在老旧小区，通过购置、置换、租赁的方式，加强和完善养老服务设施建设。第二，要提升社区居家养老服务水平，根据需求，提供多元化的养老服务，用活用足社区养老设施和资源，为老年人提供包括助餐、助洁、助行、助浴、助医在内的服务，以及法律援助、聊天解闷、服务热线、心理疏导等服务，提高老年人养老服务满意度，增强老年人的“获得感”。

3.加大养老机构建设力度。养老机构在养老服务体系中发挥补充作用。第一，要充分认识养老机构在养老服务中的重要意义，通过政策保障和资金投入等措施，加强公办养老机构建设，保障养老机构的规格和建设标准，重点为城市“三无”老人、失能半失能老人提供无偿或低收费的供养、护理服务。第二，引导和鼓励民间投资建设民办养老机构，采取公建民营、政府补贴、民间融资等方式，开拓市场化运作路子，切实提升养老机构的数量和质量，提高每千名老人拥有的平均床位数。

4.大力推进医养结合。随着我国老龄人口形势的日趋严峻，“医养结合”已成为我国积极应对人口老龄化的长久之计。有研究表明，我国老年人在60岁以后的余寿中，60%-80%的时间是带病生存。［3］因此，要积极支持养老机构开展养老医疗服务，逐步增强养老机构的护理功能，增加护理床位数，使养老机构能为入住老年人提供不同形式的医疗卫生服务。第一，鼓励养老机构按照规定申请开办老年病医院、康复医院、护理院、中医医院、临终关怀机构等，或者内设以老年病和慢性病防治为主的中医诊室、医务室或护理站，为入住老年人提供基本医疗和保健服务。第二，鼓励医疗卫生机构发展养老服务，支持医疗卫生机构尤其是医疗资源富集的公立医院开展康复、老年护理等养老服务。

（四）积极引导社会力量投入养老

1.全面放开养老服务市场。第一，加快推动养老服务市场全面放开力度，放宽养老机构准入条件和降低准入门槛，简化申请、审批等程序，推动价格形成机制，激发养老市场活力释放和良性竞争，积极为提高养老服务质量提供政策支持和市场条件。第二，积极发挥财政资金的撬动功能，创新养老基础设施投融资体制，通过股份制、股份合作制、PPP模式、承包、“一院两制”和“互联网＋”等模式，带动社会资本建设养老服务设施，运营养老服务机构，提供养老服务产品，促进养老服务业优质高效发展。［4］

2.加大社会养老力量培育力度。要应对老龄化形势，满足老年人多层次需求，平衡养老服务供给和需求，就需要养老服务走市场化运作路子，而社会力量就是养老市场中较为有活力和有益的部分。第一，要持续加大社会力量参与养老的培育力度，重点培育一批促进养老服务业发展的社会组织和民间力量，着力促进养老服务供给主体和供给方式多样化多元化多模式发展。第二，切实畅通社会力量参与养老服务的渠道，拓宽参与方式，搭建社会力量参与养老服务平台，丰富养老服务供给内容，推进养老服务模式多元发展，建设优质养老服务供给体系，不断促进养老服务提质增效。

（五）加快养老服务人才队伍建设

1.加强专业化建设。第一，制定养老服务人才培养规划，建立健全老年护理专业教育机制，加大人才支持力度，在有条件的高校、职业院校开设老年人服务与护理专业，培养老年人服务与管理专业人才，提升专业化水平。第二，注重加强养老服务人员职业培训，制定规范的服务教程，开展系统的业务培训，不断提高养老从业人员的业务素质和工作能力。第三，逐步完善养老护理人员职业标准，建立养老服务从业人员行业入职补贴、在职培训补贴等制度，切实提高养老服务从业人员工资待遇，改善养老服务从业人员在职称评定、继续教育、晋升渠道、技能培训等方面的政策和条件。

2.引入专业社工，建立志愿服务制度。第一，建立政府购买社会工作服务机制，设置社会工作者岗位，搭建社会工作者发挥作用的平台，吸引专业社会工作者从事养老服务工作，真正发挥“三社联动”在养老服务中的重要作用。第二，大力加强社会养老服务志愿者队伍建设，贯彻落实好志愿者注册制度，充分发挥社会团体、慈善组织和广大市民的积极作用，鼓励、支持、引导他们从事和提供养老公益性服务，积极推进志愿者服务的常态化、制度化。

（六）着力发挥老年人的积极作用

1.积极建设老龄组织网络。鼓励和支持老年协会、老年大学、老年志愿者队伍等组织的建设和发展，形成老龄组织网络，改善老年活动中心硬件设施建设，充分发挥其组织协调作用，为老年人提供平台。宣传老年人的典型事迹，充分调动老年人的积极性，真正体现老年人“老有所为”。像习近平总书记2016年5月在中共中央政治局第三十二次集体学习时强调的那样，“引导老年人保持老骥伏枥、老当益壮的健康心态和进取精神，发挥正能量，作出新贡献。”［5］

2.注重发挥低龄老人的作用。为应对我国不断加速的人口老龄化问题，要从人口发展战略和社会治理创新的战略高度，深入研究、完善相关政策，挖掘低龄老人资源，引导低龄老人积极主动参与社区治理，真正实现“老有所为”。因为城市低龄老人大都是新中国成立前后出生，经历和参与了建设新中国、改革开放和现代化建设，有艰苦奋斗、开拓进取的精神，积累了丰富的知识、技能、阅历和经验。［6］第一，要积极创造条件，拓宽渠道，充分发挥低龄老人的资源优势，让老年人参与社会发展进程，服务经济社会发展，为经济社会发展献计出力。第二，让老年人参与社会治理，在城市交通管理、市容市貌整治、拆违等领域以及老人赡养、家庭婚姻、邻里关系、以老助老等社区事务中，充分发挥他们有威信、亲和力强的优势以及善于调解纠纷的作用。第三，让老年人助力精神文明建设。以社区为单位，以老年活动中心为阵地，组织老人开展各种文化活动，娱乐身心；积极发动老教师、老法官、老干部等，采取群众喜闻乐见的形式，宣讲党和国家的路线、方针、政策，配合社区开展禁赌禁毒、移风易俗、文明创建、人居环境提升等宣传。

参考文献：

［1］民政部：截至2016年底全国60岁及以上老人23086万人［EB/OL］.中国经济网，2017-08-03.

［2］［5］习近平.推动老龄事业全面协调可持续发展［EB/OL］.人民网，2016-05-28.

［3］孟颖颖.“医养结合”的现状与未来［N］.大众日报，2016-10-14.

［4］红河州养老服务体系建设十三五规划.红政办发（2017）4号［EB/OL］.红河政府网，2017-02-15.

［6］苏永忠.引导低龄老人参与社区治理［N］.学习时报，2015-06-22.