边疆民族地区经济发展：成效·问题·对策——以云南省普洱市为例

曾小力

（中共普洱市委党校　经济学教研室，云南　普洱　665000）

市域经济是在我国市管县体制下，地级及地级以上城市行政管辖内的区域经济，是一个比县域经济更高层次，更大范围的区域经济问题。市域经济和县域经济是我国经济发展的两个轮子，两个轮子一起转，我国的经济才能持续健康发展。［1］市域经济是边疆民族地区脱贫攻坚的物质基础，没有市域经济的大发展，就没有边疆民族地区经济的大跨越。

一、普洱市经济发展的成效和特色

普洱市是镶嵌在祖国西南边陲的一颗绿海明珠，全市辖9县1区，103个乡镇，总人口257万人，国土面积4.5万平方公里，是云南省面积最大的州。2016年，城镇常住居民人均可支配收入为24795元，排名在全省16个州市中位列13，农村常住居民人均可支配收入为8669元，在全省16个州市中位列11，是一个发展相对滞后的边疆民族欠发达地区。

（一）经济实力不断壮大

“十二五”时期，普洱全市生产总值年均增长12.3%，高于全国平均增速4.5个百分点，高于全省平均水平1.2个百分点，人均生产总值年均增长11.8%，高于全省平均水平1.4个百分点，GDP和人均GDP实现翻番。2016年，全市生产总值568亿元，增长10.2%，墨江、镇沅、宁洱、孟连、西盟五个县GDP增速超过全市平均增速，其中，增速最快的为墨江县，达到12.1%。各县（区）经济总量不断提高，除西盟外，其余九县（区）县域经济总量均超20亿，5个县达到50多亿，其中思茅区已突破100亿元，达到131.7亿元，墨江、景东、景谷、澜沧四个县（区）超过50亿元，县域实力在不断增强。

（二）产业特色优势逐步凸显

1.特色农业发展提速。高原特色现代农业成为一张靓丽的名片，普洱市连续两年在北京国际会议中心推介高原特色现代农业，受到一致好评。市级财政拿出2亿元发展资金，加大对八个重点产业76个龙头企业的扶持力度。各县（区）也采取不同方式，加大对特色产业的扶持，原有的茶业、咖啡、生物制药等一些典型的产业得到了有效提升，林下经济经营面积近483万亩；全国咖啡产业知名品牌示范区创建工作稳步推进，思茅区获批创建全国有机产品认证示范区，全市获得有机认证企业达109户，居全省第一位、全国第六位。2016年，全市第一产业增加值增长6.0%，高于全国2.7个百分点，高于全省0.4个百分点。

2.绿色工业健康发展。普洱市全面整合提升特色生物、林产、边贸加工3大工业园区，积极申报国家产城融合示范区，并得到国务院的批准，产业集聚发展步伐加快；云景林纸成为西南地区规模最大的制浆造纸企业，昆钢嘉华镇沅水泥生产线等一批项目建成投产，云南金塬、汇源果汁深加工项目加快建设。2016年，全市完成规模以上工业增加值92.1亿元，比上年增长12.1%。

3.现代服务业快速发展。普洱市积极发展以“互联网+”为核心的新产业、新业态，率先在全省搭建市级电子商务服务平台，有412个地方特色产品上线交易，有120家企业进行实体店展示；建成云南普洱茶交易中心和云南咖啡交易中心。推动文化旅游融合发展，普洱国家公园、西盟勐梭龙潭成功创建为4A级景区。2016年，完成社会消费品零售总额163.04亿元，比上年增长12%。

（三）发展基础不断夯实

1.交通状况不断改善。全市公路通车总里程突破2万公里，乡镇通畅率达99%，建制村通达、通畅率分别达100%和87%。景东至文东高速公路，澜沧至孟连勐阿一级公路加快推进，玉临高速公路普洱段、玉磨铁路普洱段正式开工，思茅机场迁建工作启动。列入省“五网”建设5年大会战的综合交通重点项目总投资达1060亿元，［2］占全省总投资的10.6%，高速公路建设总里程达563公里，占全省的13.9%，均居各州市之首。

2.能源、通讯等基础设施建设不断夯实。2016年，全市实施25项重点水源工程，新增库容6581万立方米，有效灌溉率提高到25.4%。

到2016年底，全市有已建水电站129座，其中，大中型16座（跨州、市6座）、小型113座；风电场2座、太阳能光伏发电站1座，全市电力装机规模918.52万千瓦，其中，水电装机规模907.72万千瓦，占全省水电装机规模的15.15%，在全省排名第2，水电可再生能源发电装机达100%，清洁能源基地建设初见成效。

（四）民生保障水平逐步提高

“十二五”期间，普洱市累计减少贫困人口50.2万人，农村居民人均可支配收入实现翻番，城镇居民人均可支配收入增长69.5%，城镇登记失业率控制在4%以内。［3］2016年，全市民生支出185.2亿元，占一般公共预算支出的75.4%。各项社会保险参保人数达232.4万，农村低保标准提高到年人均2700元以上。［4］城乡居民收入不断提升，城市的棚户区改造、农村危房改造、景谷的地震恢复重建，脱贫攻坚等各项工作都有了进展。

二、普洱市经济发展存在的问题

（一） 经济总量小，发展实力弱，县域发展不平衡

1.标兵多，追兵少。2016年，全市GDP总量为568.04亿元，仅占全省的3.8%，在全省16个州市中排名第10位；人均GDP为21756元，仅为全省（31265元） 的69.6%，在全省16个州市中排名14位，排在后面的昭通和文山都属于自然条件恶劣地区，特别是文山，是国家划定的石漠化地区，还是一个战区，长期饱受战争的摧残。对比来看，普洱市人均GDP，全省倒数第3，可以说是垫底了。从GDP总量分析，条件和普洱市差不多的保山市，超过了普洱市45.4亿元；临沧市只差普洱市15.7亿元，排在普洱市后面的西双版纳州、德宏州，州域面积较小，与普洱市没有可比性，所以，普洱市前面的标兵越来越多，后边的追兵越来越少。

2.县域经济整体实力较弱，发展极不平衡。2016年，全省129个县（市、区）县域经济发展综合排位资料显示，普洱市县域经济综合考评中，成绩最好的思茅区是第32名，其余9个县排名都在下游，景谷76位、宁洱80位、镇沅81位、西盟94位、景东104位、澜沧108位、江城112位、孟连116位、墨江120位，县域之间发展不平衡，差距明显。全市县域经济总量突破50亿元的只有5个，而全省有81个；突破100亿元的县（区） 全省有35个，普洱只有一个思茅区。

（二）经济结构不优，工业发展迟缓，民营经济活力不足

1.三次产业结构失衡。2016年，普洱市三次产业结构为26.8∶34.5∶38.7，一产比重高于全国18.2个百分点，高于全省12个百分点；二产低于全国5.3个百分点，低于全省4.5个百分点；三产比重分别比全国、全省低12.9和7.5个百分点。在全省16个州市中，一产比重居全省第2位，二产比重居全省第11位，三产比重居全省第13位，几乎倒数，产业结构不合理，调整慢、实力弱。一产不优，二产不强，三产不快的问题还比较突出，表明普洱市的市域经济在整体上没有摆脱农业大县、工业弱县的传统特征。

2.县域工业发展滞后。工业是支撑县域经济的主导力量，这是县域经济发展的基本规律。普洱市县域经济的滞后，一定程度上就是二产滞后。2016年，全市规上工业增加值占全省规上工业增加值的比重为2.5%，与全省6.3%的平均占比相差3.7个百分点，至今未跨入全省工业发展重点州市的行列。全省已经向工业化中期迈进，普洱市还处于农业社会向工业化初期迈进阶段，生产经营粗放，工业特别是非电工业发展不足。

3.民营经济量少、规模小、档次低。民营经济是县域经济的主体。民营经济成分的多少、发展好坏，直接关系到县域的总体经济实力和发展活力。普洱市的民营经济不仅量少、规模小、档次低，领军的企业更少。2016年，全市的民营经济占GDP比重是42.5%，比全省低4.4个百分点，还没跨过半壁江山。民营投资不是增长，而是大幅下滑，民营经济的投资只占24%，全市10400户工业企业中，民营企业只有147户，占1%。民营企业普遍存在创新能力弱、管理水平低、市场开拓能力差、人才缺乏等问题。

（三）基础设施滞后，县域支撑能力较弱

1.交通瓶颈突出。交通滞后是普洱市发展的最大制约，铁路要5年以后才可能建成通车，高速公路也仅有昆曼高速穿境而过。单位平方公里里程数、乡村公路硬化率远低于全国全省平均水平。全市高速公路、二级公路和三级公路分别仅占全省的6.1%、8.5%和6.7%，难以适应县域经济的发展需要。

2.农业生产设施薄弱。普洱市农田水利等基础十分薄弱，农业水利化程度和机械化程度低，抵御自然灾害能力弱。当前，普洱市中低产农田，易涝易旱面积较大，部分农田水利设施老化、残旧、缺失，有效灌溉率低，水资源丰富与功能性缺水严重的状况仍未改变。农业信息体系不完善，基层农技推广体系条件滞后，难以为高原特色农业产业化发展提供更好的服务。

（四）生产要素供给不足，经济发展后劲不足

1.建设用地指标缺乏。国家现在不断加强土地方面的管理措施，并进一步把未开发的土地也纳入管理范围。这样，县域土地的使用空间不断萎缩。目前，普洱市的一些招商引资项目，由于没有相应的土地供给而导致项目流失。

2.融资平台和手段少。普洱市的企业多是处于原料供应环节或是初级加工方面的小企业，规模小、实力弱，大多不具备四大商业银行的贷款要求，而面向中小企业的村镇银行，在普洱市的只有民生银行一家，融资平台和手段都少。普洱市通过创业板上市融资的企业只有三家，融资环境差、金融业增长不足，资金制约严重。

3.人才和科技支撑不足。第一，人才缺乏。由于普洱市属于边疆民族经济欠发达地区，产业链短，发展层次低，福利待遇等配套措施和人才发展空间等方面，与经济发达地区比有着大的差距，对人才的吸引力不足，尤其是高材生，毕业后就留在就学地或沿海发达地区工作。在全国第六次人口普查中，普洱市人均受教育年限仅为7.1年，分别低于全国和全省人均水平2.4年和1.4年。每10万人口中，具有大学文化程度的仅有4034人，比全国少1744人；具有高中文化程度的仅有6793人，比全国少1583人。科技人才不到总人口的2%，各类专业技术人才仅占全市总人口的1.5%，具有高级技术职称的人才寥寥无几。且人才集中在机关事业单位，农业科技、科研、营销、管理等方面的高素质、高层次人才缺乏。第二，科技支撑不足。2015年，普洱市科技创新的投入只占当年GDP的0.26%，科技创新投入少，转化为产品的更少，产学研联系不够。云南省科技厅网站发布了《2016年度云南省重点新产品目录》，全省116项产品被认定为2016年度云南省重点新产品。其中，普洱市有只有4个产品入选。

（五）城镇化水平低，财政收入少，干部认识有待提高

1.城镇化低于全国全省水平。2016年，普洱市的城镇化率只有40.66%，同期全国是57.35%，全省是45.03%，低于全国16.7个百分点，低于全省4.37个百分点。城镇基础设施投入不足，功能配套滞后，承载能力弱，在全省16个州市中排在第9位，处于中下位置。城镇化水平不高，说明普洱市二、三产业发展慢，产城融合、产业化推动城市化的作用还较小，城镇经济的落后，制约着县域经济的发展。

2.财政自给率低。2015年，普洱市的财政一般预算收入是47.49亿元，9县1区中没有一个县财政收入超过10个亿，最高的思茅区也只是7.53个亿。2014年的财政自给率是20%，2015年是22%；2016年的财政一般预算收入是50个亿，支出是245.7个亿，财政自给率只有20%，80%的财政支出靠的是中央和省的转移支付。即是说，财政收入少，自给率低的状况没有得到根本的改善。

3.干部思想观念有待更新。在对县域经济发展认识方面，普洱市不少干部的思想还禁固在本县行政区域范围内规划、设计、运作，没有走出“县级政府经济圈”的误区，因此，产业雷同等状况一直难以改变。

三、加快普洱市经济发展的对策

（一）突破县域空间限制，优化区域经济布局

普洱市“十三五”规划提出了构建“一核两翼三带”的区域经济发展新格局。“一核”，即以思茅、宁洱两个区域性中心城市为核心的龙头带动区，就是思茅、宁洱一体化；“两翼”，即以景谷、澜沧两个区域性次中心城市为支撑的南北两翼辐射发展区；“三带”，即沿边开放经济带、澜沧江开发开放经济带和哀牢山、无量山两山经济带。构建四个园区，即普洱生物工业园区、普洱林产工业园区、普洱边境贸易加工工业园区和辐射澜沧、孟连、西盟三县的边合区。普洱市的各县区应该依据这个空间发展格局和园区平台的设计，从自身实际出发，找准定位，立足区位，发挥优势，确定自己在这个空间布局里的位置和定位，避免各县区产业雷同、资源浪费和同质竞争的情况发生。

（二）加快基础设施建设

1.建设立体交通网。第一，公路建设。加快推进墨江——镇沅——临沧、景东——文东高速公路建设；加快推进澜沧—孟连（勐阿） 二级公路建设。有序推进沧源——西盟、西盟——孟连芒信二级公路、宁洱——江城龙富三级公路、勐腊经江城至金平沿边公路普洱段建设。第二，铁路建设。加快玉溪至磨憨铁路建设，争取开工建设宁洱至临沧、普洱至蒙自两条铁路。第三，航空建设。优化机场布局，迁建思茅机场，推动建设景东、景谷、墨江、江城通用机场，积极推进思茅口岸机场建设，形成以思茅机场为中心，区域性中心城市和口岸城市机场为骨干，通用机场为补充的基本格局。第四，水运建设。加强澜沧江——湄公河的航道改造建设，提升航道的通航能力，以澜沧江流域、李仙江流域建设主要航运基础设施，构建相互衔接、功能完善、通江达海的跨国水运体系。

2.构建能源保障网。普洱市要抓好清洁能源基地建设，充分利用境内可开发的水资源，建设以水电为主，服务全市经济社会发展的电力产业，以“西电东送”“云电外送”“普电自用”为主线，加快电网基础设施的建设，提高供电可靠性。优化能源结构，规划建设一批以生物质能为重点的新能源项目。加强与周边国家的合作，实现能源互联互通，真正让能源成为带动全市发展的重要支柱。

3.提高用水的供给和保障能力。建立健全水资源供给和保障、防洪减灾、生态环境修复和综合管理等四大体系，加强农田水利、工程性缺水与中小河流治理等薄弱环节建设，统筹协调水资源开发、利用、保护和防治水害的关系，加大糯扎渡水电站库区的管理与保护，推动黄草坝大型水库等一批重点水源工程项目的建设，着力解决工程性缺水。

4.切实推进共享高效的互联网建设。目前，“互联网+”成为各地都在培养的新兴产业。面对信息产业时代的到来，普洱市必须加强信息基础设施建设。要优化城乡基础信息网络建设，推动宽带网络绿色发展，提高网络覆盖率，加快“两化”和“三网”的融合步伐，推进移动互联网、云计算、物联网等建设和推广应用，建立以普洱市中心城区为核心，辐射重点区域、重点行业和重点企业的技术服务、信息服务、商务服务、物流服务信息平台，为推进“互联网+”行动计划提供支撑。同时，要落实信息安全保护制度，完善电子政务公共基础设施，建立政府与社会的公开信息开放式数据交换平台，搭建与公众沟通和为民服务的渠道。

（三）补齐产业发展短板

1.因地制宜发展高原特色农业。第一，实施品牌战略。要充分发挥普洱市优越的自然禀赋，按照市场需求，突出高原农业“丰富多样、生态环保、优质安全、四季飘香”的特点，培植茶叶、咖啡、烟草、生物药、蚕桑、橡胶、畜牧、淡水渔业、蔬菜等特色生物产业，构建普洱市高原特色农业产业体系，打造高原农业特色品牌。

第二，培育龙头企业，提高农民的组织化程度。进一步完善信贷、土地、能源、税收、进出口等扶持政策体系，设立农业产业化专项贷款，加大信贷扶持力度，扶持一批起点高、规模大、带动力强、成长潜力大的重点龙头企业。发展一批管理规范、运作有序的农民专业合作社和专业协会，支持农民发展各种新型专业合作经济组织，参与和推进高原农业产业化经营。

第三，把发展庄园经济作为推动农业现代化、发展高原特色农业的重要载体，作为促进普洱市一产向二产、三产转型的根本途径。以庄园经济为突破口，带动全市农业农村组织方式和生活方式的变革，推动传统农业向产业化、集约化和高效化农业转变。

第四，创新营销方式。普洱市建立了云南普洱茶交易中心、云南咖啡交易中心，取得了一定成效，但还不够，要借助淘宝、京东等平台，不断拓展高原绿色农产品营销平台，积极发展农村电子商务。同时，要大力发展农超对接、个性化定制等农产品营销模式。

2.加快发展绿色工业。第一，加快园区的发展。把工业园区作为工业聚集发展的主战场，打造提升特色生物、林产业、边贸加工园区，加快建设云南精品咖啡园区。［5］解决好园区的人权、财权、事权，创新发展业态，加快承接发达地区产业转移，探索“共建园区”、发展“飞地经济”，积极引进先进的技术和管理经验，着力吸引一批专门人才到园区就业创业，全面提升园区发展水平。第二，突出绿色工业的主导地位。以绿色经济试验示范区的建设为契机，把绿色工业发展作为增强市域经济的重要抓手，围绕清洁能源、林纸林化、绿色矿山、特色农产品加工、生物制药等优势产业，抓龙头、抓创新；围绕核心产品，大力发展配套产业，突出加工环节，把真正赚钱的环节抓在手里，把财税留在当地。第三，加大绿色工业投资。加大招商引资力度，精减审批手续，突出政策优惠，引导资金重点流向绿色工业领域；结合农产品加工，园区建设要按照“大企业做强、小企业做大、微企业做多”的思路，引导各类企业梯度发展、协调发展。

3.努力提升现代服务业。第一，全域化发展休闲度假旅游大健康产业。随着滇西南南北大通道高速公路以及铁路开通，普洱市将迅速连上滇西、滇西南环线，既有利于普洱市区位优势的发挥，也有助于普洱市旅游产业的发展。今后，普洱市将会成为云南旅游的一个中心点，为此，要抓住机遇，完善全市全域旅游的规划，发展旅游大健康产业，努力把休闲度假养生产业培育成新的增长点。第二，突出抓好生产性服务业。既要依托重大项目建设，挖掘消费潜力，扩大燃油、建材、机械装备等生产性消费，又要建立规范的多层次的人力资源市场，以及会计、法律、评估、检验等中介服务业，为工农业发展提供低成本、高效率的服务。第三，大力发展金融业。要进一步深化银政企合作，吸引有意向的银行落户普洱市，积极争取市外银行贷款，特别要争取国家开发银行等政策性银行提供长期大额优惠利率贷款。

（四） 做强民营经济

1.着力破除发展障碍。第一，普洱市各级干部要在思想上扫除对民营经济的偏见，确立民营经济在地方经济发展中的重要地位。第二，把解决融资难问题作为做强民营经济的关键环节，着力在加大信贷支持、改善金融服务、拓宽融资渠道、完善担保体系等方面，拿出行之有效的办法举措。在制定实施土地利用总体规划和年度土地利用计划时，要统筹安排民营经济投资项目用地，建设工业园区、产业园区、边境经济合作区时，要为民营企业发展预留用地。

2.加大扶持力度。第一，深入落实中央、省、市支持民营经济发展的各项政策措施，牢固树立“民资准入无障碍”的理念，进一步降低准入门槛。坚持政府引导、财政支持、扶优扶强、定向培育的原则，扶持民营企业发展壮大。第二，坚持法无禁止即可入的原则，为民营经济的发展营造公平、宽松环境。在技术上促一把，努力为中小企业提供技术信息、技术服务；在人才上帮一把，为民营经济的发展培养适用人才。第三，加强与驻普、驻省各大商会的沟通，充分发挥侨乡联系的优势，广泛吸引各类人才在普洱市投资建厂，共同促进民营经济的繁荣发展。

3.提供优质服务。要重引导而不越位，善管理而不错位，抓服务而不缺位，进一步深化行政审批制度改革，建立重大项目绿色通道，简化审批流程，压缩办理时限，构建联合审批平台，改变对民营企业管理政出多门、权责不清的状况，为企业提供“一站式”“一条龙”审批服务。要变企业找政府部门审批为政府部门主动上门为企业服务，切实为民营企业松绑减负、解决实际困难。

（五）加速推进城镇化

1.突出规划的引领作用。要维护规划的严肃性，守住绿色生态、地方风貌特色、民族文化传承的底线，按照“一核两翼三带”的区域发展空间规划，做好城乡色彩、生态廊道、建筑立面、景观照明专项规划，扎实推进多规合一。坚持开放做规划，发动群众参与宣传规划、参与监督规划。

2.提升城镇建设的管理水平。第一，以国家产城融合示范区的建设为契机，做活特色产业，以产业的发展带动城市化进程。推动思宁一体化区域性中心城市建设，加快澜沧、景谷两个次级中心城市的建设，不断增强城市的承载力和辐射力，带动周边区域同城化发展。第二，加快特色小镇的建设。加快推进文化旅游、特色产业、边境口岸、商贸物流、生态园林等特色小镇的建设，突出抓好乡镇这个节点。重点抓好城乡结合部、交通沿线、边境口岸等小城镇建设，统筹推动资源整合、基础设施、产业项目、生态环境、民生事业和地域文化建设，充分发挥其承接县城、带动农村的桥梁纽带作用。

3.加强美丽乡村建设。突出抓好村组这个末端，突出地域和民族特色，高标准打造一批美丽乡村，增强引领带动的效应。第一，加快改善农村人居环境，开展好以污水、垃圾处理为重点的农村环境综合治理，促进农村环境的绿化美化。第二，做好传统村落的保护与发展，积极申报国家级、省级传统村落。第三，结合实施农村危房改造和抗震安居工程，打造一批“新房新村、生态文化、宜居宜业”的新型村庄、特色村寨和边境村寨。

参考文献：

［1］赵国如.县域经济与市域经济：中国现代化的两个轮子［J］.湖南财经高等专科学校学报，2010（03）.

［2］［3］梁荔.立足绿色优势 推动绿色崛起［N］.普洱日报，2016-11-08.

［4］［5］2017 年普洱市政府工作报告［EB/OL］.礼拜五秘书网，2017-04-01.