习近平关于粮食安全重要论述研究

徐田华

（农业农村部党校〔农业农村部管理干部学院〕，北京 昌平 102208）

粮食安全始终是国民经济发展和社会安定的头等大事，正如列宁所说：“粮食问题是一切问题的基础。”［1］348新中国成立以来，我们党十分重视粮食工作，并在领导粮食工作的实践中逐渐形成党的粮食安全思想。十八大以来，习近平在继承党的粮食安全思想的基础上，准确把握国内资源环境条件、粮食供求格局和国际贸易环境变化，高瞻远瞩地提出新形势下的国家粮食安全战略，在继承党的粮食安全思想基础上，创新完善了党的粮食安全思想体系。

一、习近平粮食重要论述的形成背景及主要内容

（一）习近平粮食安全重要论述的现实背景

进入新世纪以来，中国粮食生产实现了“十二连增”，粮食生产自2013年以来连续5年稳定在1.2万亿斤以上。粮食生产保障能力有了较大提升，粮食安全状况得到了很大改善。但是随着世界贸易格局和粮食市场供求的变化以及国内粮食生产的刚性制约，粮食安全面临着新的挑战。

习近平粮食安全重要论述的国际背景。一方面，中国粮食进口的形势比较严峻。世界粮食出口国比较集中，随着发达国家粮食用途的拓宽和新兴经济体粮食需求的增加，粮食竞争更加激烈，少数几个国家操控粮食贸易的可能性不断增大，中国粮食进口的难度加大，面临诸多不确定性。另一方面，随着中国粮食进口规模不断扩大，中国粮食市场与国际粮食市场的联系程度逐渐加深，国际粮食市场的价格、结构和供求对中国粮食的生产、供求以及调控手段、政策效果等都有较大影响，这些都增加了国内粮食市场和价格保持稳定的难度加大［2］2-8。

习近平粮食安全重要论述的国内背景。一方面，随着城乡居民消费水平的提高以及城乡结构、消费结构的变化，饲料用粮与工业用粮增长较快，国内粮食需求总量不断增加。另一方面，随着粮食主产区北移以及华北地区地下水位过度下降，东北黑土地有机质含量过快减少，部分地区土壤污染较重，耕地数量减少、质量下降，农业资源的可持续性利用受到挑战，中国粮食生产面临的资源要素制约加剧，保持粮食生产持续稳定发展的难度进一步加大。

（二）习近平粮食安全重要论述的主要内容

习近平对粮食问题始终保持清醒和警惕，在洞察国内外经济政治形势，综合考虑国内资源环境条件、粮食供求格局和国际贸易环境变化的前提下，于2013年12月召开的中央经济工作会议明确提出了“实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略”。

习近平指出：“保障粮食安全对中国来说是永恒的课题，任何时候都不能放松。”［3］并强调，“要牢记历史，在吃饭问题上不能得健忘症，不能好了伤疤忘了疼”［4］106。因此，他提出“把饭碗牢牢端在自己手上，是治国理政必须长期坚持的基本方针”，他认为任何时候国内粮食生产都不能放松，“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上，我们的饭碗应该主要装中国粮，一个国家只有立足粮食基本自给，才能掌握粮食安全主动权，进而才能掌控经济社会发展这个大局。”［5］《国家粮食安全中长期规划纲要（2008—2020）》提出，中国粮食自给率需稳定在95%以上，其中稻谷、小麦要保持自给，玉米要保持基本自给。

在确保“谷物基本自给、口粮绝对安全”的情况下，要严守耕地红线，推动藏粮于地、藏粮于技战略加快落地，保护和提高粮食综合生产能力。“严守18亿亩耕地红线是推进农村土地制度改革的底线、是试点的大前提，决不能逾越。”［6］他认为保护耕地要像保护大熊猫一样，“要实行最严格的耕地保护制度，依法依规做好耕地占补平衡”，坚决防止占补平衡中补充数量不到位、质量不到位问题，以及“占多补少、占优补劣、占水田补旱地的现象”，“不能让一些人以改革之名行占用耕地之实”。［7］

落实藏粮于地、藏粮于技战略，探索实行耕地轮作休耕制度试点，“既有利于耕地休养生息和农业可持续发展，又有利于平衡粮食供求矛盾、稳定农民收入、减轻财政压力”［8］，确保急用之时粮食能够产得出、供得上，“把资金和政策重点用在保护和提高农业综合生产能力以及农产品质量、效益上”［9］。习近平指出，“农业出路在现代化，农业现代化关键在科技进步。我们必须比以往任何时候都更加重视和依靠农业科技进步，走内涵式发展道路。”［10］“要给农业插上科技的翅膀，按照增产增效并重、良种良法配套、农机农艺结合、生产生态协调的原则，促进农业技术集成化、劳动过程机械化、生产经营信息化、安全环保法治化，加快构建适应高产、优质、高效、生态、安全农业发展要求的技术体系。”［10］

在粮食对外贸易问题上，习近平展现出了更加自信与开放的姿态，在国家粮食安全战略中明确提出要“适度进口”，并将积极稳妥利用国际农产品市场和国外农业资源作为一项长期战略布局［11］15。“善于用好两个市场、两种资源，适当增加进口和加快农业走出去步伐，把握好进口规模和节奏。”［12］

二、习近平继承了党的粮食安全思想

建国以来，中国共产党在领导粮食工作中，逐渐形成了党的粮食安全思想，主要有三个方面：一是高度重视粮食安全，将粮食安全作为治国理政的头等大事；二是重视粮食生产，实行多种经营；三是立足自给，适当进口。

（一）将粮食安全作为治国理政的头等大事

虽然党在领导粮食工作初期，没有提出“粮食安全”的概念，但是从新中国成立起，党始终将粮食安全作为治国理政的头等大事来抓。

“粮食定，天下定。”毛泽东认为农业关系国计民生极大，全党一定要重视农业，并一再强调：“要注意，不抓粮食很危险。不抓粮食，总有一天要天下大乱。”［13］199周恩来认为粮食是人的第一生活需要，“衣服可以穿破的，可以少穿一件，而粮食每天要吃。［14］163陈云认为粮食是稳定市场最重要的物资，并明确提出了“粮食定，天下定”的思想。1959年，他在《给中央财经小组各同志的信》中指出：“我国粮食问题还没有过关。粮食定，天下定；粮食紧，市场紧。”［15］116

邓小平虽未明确提出过粮食安全的概念，但其农业发展思想中始终包含着粮食安全的思想。他指出，“不管天下发生什么事，只要人民吃饱肚子，一切就好办了。”［16］406他认为，农业主要是粮食问题，如果解决不好将会影响经济发展，并一再告诫，“农业是根本，不要忘掉”［17］23。邓小平清醒地认识到，中国作为人口大国，粮食问题不能受制于人，他指出，要避免出现大量进口粮食的局面，“如果那样，将会影响我们经济发展的速度。”［17］159

江泽民强调农业问题、粮食问题始终是国计民生第一位的大问题，［18］120把农业放在发展国民经济的首位，不是短期的、局部的方针，而是必须长期坚持的、全局性的方针［19］79。没有粮食的连年丰收和丰富的农副产品作物质保证，就不会有全国人民生活水平的提高和国民经济持续稳定的发展，因此“在任何情况下加强农业这个基础的决心不能动摇”。［20］

胡锦涛首次提出了“粮食安全”的概念。他强调粮食安全的警钟要始终长鸣，巩固农业基础的弦要始终绷紧，他指出：“粮食问题，是中央高度关注的问题。农业是国民经济的基础，粮食是基础的基础。……在粮食这个问题上任何时候也不能有丝毫松懈。”［21］28对于我们这个拥有十几亿人口的大国来说，吃饭问题始终是不能掉以轻心的头等大事。“如果吃饭没有保障，一切发展都无从谈起。”［22］1038

（二）重视粮食生产，实行多种经营

农业是国民经济的基础，农业问题首先是粮食问题。我们党在抓粮食安全时，不是单纯地抓粮食生产，而是比较注意农业生产的综合平衡，在重视粮食生产的同时，实行多种经营。

早在粮食问题还直接关系到江山能否坐稳，天下是否安定的时候，中国共产党就提出了“以粮为纲，全面发展”的思想。1958年，毛泽东提出了“以粮为纲，全面发展”［23］723的想法。1960年，在中央转发农业部党组《关于全国农业工作会议的报告》中，“以粮为纲，全面发展”被正式写入中央文件。毛泽东提出的“以粮为纲，全面发展”，意在农业生产的综合平衡，但实际上并没有得到很好的贯彻执行，而是变成了单纯的粮食生产。尤其是在“大跃进”、“文革”的狂热氛围中，农村家庭副业、多种经营都被当成资本主义尾巴割掉，很多地方甚至变成了“以粮为纲，其余扫光”［24］51。尽管如此，“以粮为纲”的方针至少保障了国家在“文革”动乱岁月中粮食生产的基本稳定。

文革时期对“以粮为纲”的过分强调，使其含有某种特殊的政治意味，国家进入改革开放新时期以后，中央虽然继续坚持重视发展粮食生产的方针政策，但是也不再提“以粮为纲”了。［24］52邓小平针对到处大种粮食，忽视农副产品的情况，提出“农业实行多种经营，因地制宜，该种粮食的地方种粮食，该种经济作物的地方种经济作物，不仅粮食大幅度增长，经济作物也大幅度增长”［17］238，以此来纠正这一“左”倾错误思想。中央制定的搞活政策不仅使粮食大量增产，也使农副产品大幅增加，满足了城乡人民的生活需要的同时，也为我国获取了大量外汇。［25］65

江泽民、胡锦涛在重视增加粮食产量的同时，也很重视农副产品等的生产。1995—2011年期间，水产品、蔬菜、水果和茶叶等，成为我国出口量最大的农产品，农业一度承担着出口创汇的重要角色。［26］63

（三）立足自给，适当进口

从毛泽东时期“迫不得已进口粮食”开始，虽然我们一直都有进口粮食，但是始终坚持立足于自给，甚至还自给有余。

1958年以后，由于农业生产遭到严重破坏，加上连续的自然灾害，以及中央的高估产、高征购，使得粮食极度匮乏，面临严重粮荒。尽管当时吃进口粮是个禁区，但在迫不得已的情况下，陈云果断向中央提议进口粮食，以缓解严重的粮食危机。［27］28分管粮食工作的国务院副总理李先念同意并正式建议进口粮食，1960年12月毛泽东同意，并批示：“能进口20亿斤，更好。”［28］33从1961年到1965年，国家每年进口粮食500万吨左右，尽管进口的数量并不大，但是作为国家掌握的大宗粮源，对解决人民吃饭问题、保证市场稳定起了十分重要的作用。［27］29

邓小平时期，坚持因地制宜、多种经营的指导方针使粮食与农副产品产量迅速增加，农产品出口成为我国获取外汇的主要渠道之一。1978年到1984年粮食超常规增长，1984年出现了新中国历史上第一次“卖粮难”［29］25，并于1985、1986连续两年出现了粮食净出口现象。1980年到1990年，我国农副产品及其加工品年平均出口增长率为8.64%。［30］9

20世纪90年代，东欧剧变、苏联解体后，西方国家将中国看成最危险的潜在敌人，并炮制出“中国粮食威胁论”，指责中国在国际市场上大量进口粮食，引起国际粮食市场恐慌。对此，江泽民指出我们进出口一些粮食的主要目的是调剂品种，［19］77“我们完全有能力、有办法解决中国人民的吃饭问题。”［31］210江泽民深刻阐述了中国粮食自给问题：“我们这样一个拥有12亿多人口的大国，粮食必须立足于自给”［32］，“而且还要自给有余”［18］120。1996年，国务院发布《中国的粮食安全问题》白皮书，提出立足国内资源、实现粮食基本自给的方针，成为中国至今未变的粮食战略总纲。

三、习近平粮食安全重要论述的创新

（一）牢牢把握粮食安全主动权，提出新战略

中国共产党始终将农业作为国民经济的基础并放在重要位置，但是由于大部分时间里我国粮食产量不足、不稳定，以及国际形势等因素变化影响，我们的粮食安全，尤其是粮食产量这根弦一直绷得很紧。新世纪以来，随着我国粮食生产能力的提升和粮食产量的增加，尤其是近几年粮食库存持续高位运行的现状，使许多人放松了粮食安全意识。有些人提出我国粮食生产的太多了，库存满了，装不下了；有些人认为农业补贴太多了，应该减少或取消；还有些人认为国外粮食既便宜又好，自己生产不如进口划算。

习近平洞察粮食安全的本质，深刻认识到粮食安全既是经济问题，也是政治问题。正如美国前国务卿基辛格所说的，如果你控制了石油，你就控制了所有的国家；如果你控制了粮食，你就控制了所有的人。针对社会上对于粮食安全的麻痹大意和种粮补贴的非议，习近平清醒认识到，决不能放松粮食安全这根弦，“我国有13亿人口，如果哪天粮食出了问题，谁也救不了我们”［33］，“世界上真正强大的国家、没有软肋的国家，都有能力解决自己的吃饭问题”［12］，在粮食问题上不能侥幸、不能折腾，一旦出了大问题，多少年都会被动。［4］106因此，他在深刻把握国情、洞悉世界形势的情况下，高屋建瓴地提出了新时期国家粮食安全战略，并提出了“饭碗论”、“两藏论”、“底线论”等一系列粮食安全理论创新，坚持立足国内保障自给，牢牢把握粮食安全的主动权。

（二）深刻把握国内外新形势，提出新举措

习近平深刻把握国内外新形势，提出了新时期国家粮食安全战略，引领粮食安全实践的创新。2013年以来，国家出台了一系列新举措，由全面发展转向保障重点，由确保产量转向确保产能，由被动进口转向主动开放，牢牢地把握了粮食安全的主动权，不仅为确保粮食安全底线提供了理论支撑，而且有助于国内资源环境的优化配置。

1.全面发展转向保障重点

建国以后，党的粮食安全工作总基调是全面发展保障所有品种的粮食需求。毛泽东时期，确保国家粮食安全的指导方针是“以粮为纲，‘粮、棉、油、菜、糖、果、烟、茶、丝、麻、药、杂’12个字统一安排，全面发展多种经营”［24］49。尽管当时因为种种原因，全面发展没有得到有效执行，但是粮食安全要全面发展的思想却被传承了下来，从邓小平到江泽民，再到胡锦涛，无论党的粮食安全指导方针如何变化，都是立足于国内资源，保障所有品种的粮食需求。

在资源环境压力不断加大的情况下，习近平虽然仍立足于粮食基本自给，但是保障粮食安全不再是保障全部粮食种类，而是有所取舍，先保最基本和最重要的。他明确了保障的重点，对必须立足国内生产的粮食品种进行了战略抉择，即确保谷物基本自给、口粮绝对安全。通过主动的战略选择，一方面保证了饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上，另一方面减轻了粮食生产和资源环境恶化的压力，牢牢把握住粮食安全主动权和经济社会发展主动权。

2.确保产量转向确保产能

新中国自成立始，就面临着粮食紧缺的考验，党将粮食产量作为天下安定的基石来抓，粮食安全工作取得了较大成效，粮食产量不断提高，到1998年达到1.02万亿斤。后由于放松了对粮食生产的警惕，结果导致1999年开始的大幅减产，为此我们党从2004年开始出台了一系列措施，直到2013年粮食产量达到1.2万亿斤，并从2017年起连续五年保持在1.2万亿斤的水平上。

在十八大以前，党的粮食工作的重心就是千方百计增加粮食产量。实践证明我国的粮食工作是成功的，粮食产量稳步提高，满足了人们的需要。但是这个过程中也付出了很多环境代价，比如地下水超采、土壤退化、水源污染加重、生态被破坏等。习近平充分认识到我国粮食安全问题存在的隐患，如果不及时修复、保护耕地与环境，粮食产量的可持续性将受到严峻挑战。因此，他在粮食安全战略中明确提出了“确保产能”，并提出了“藏粮于地、藏粮于技”战略来保障落实。当前，由于国内粮食库存多、补贴负担重，而国际粮价走低，国内外市场粮价倒挂明显，我们党把握了国内外市场粮食供给较为宽裕的时机来进行耕地轮作休耕制度试点探索，推动党的粮食安全工作从保产量转向保产能，为粮食安全可持续发展夯实基础。

3.被动进口转向主动开放

建国以来，我们党走过了一条依靠国内生产基本满足粮食需求的道路。从毛泽东时期迫不得已进口粮食，到邓小平时期“避免过几年又出现大量进口粮食的局面”，再到江泽民时期“粮食必须立足于自给，而且还要自给有余”，国家对于粮食进口一直保持谨慎与警惕的态度，这既有利于政府对农产品的调控，又避免了给西方国家留下“中国粮食威胁论”的把柄。

对中国这样一个13亿人口的发展中大国，保障粮食自给意义重大，但是在生态环境刚性约束越来越突出、粮食全球供给相对宽松的环境下，充分利用好两个市场、两种资源，通过“适度进口”弥补国内部分品种供求缺口是一种适时的战略选择。习近平首次提出了积极利用国际粮食市场适度进口的思想。尽管适度进口会带来抑制国内粮价、减少农民种粮收益、削弱政府调控力度等弊端，但是从全球视野来看，在保证饭碗牢牢端在自己手上的条件下，充分挖掘国际市场和国际资源的潜力，弥补农产品供给缺口，无疑是更加经济、更加稳妥的方式。适度进口缓解了部分粮食的供给压力，满足了人民群众多样化的食物消费需求，同时有效缓解了粮食生产的资源环境压力，为农业可持续发展和农业现代化发展奠定了保障基础。