伦理秩序与国家治理现代化

肖 祥

（桂林理工大学 马克思主义学院，广西 桂林 541004）

纵观人类“治理”的历史发展，基本循着“国家统治”（农业社会）——“国家管理”（工业社会）——“国家治理”（现代社会）的图谱演进。在“统治”阶段以“专制思维”为主导，“管理”阶段以“维稳思维”为主导，“治理”阶段以“秩序思维”为主导。党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”、“创新社会治理”、“提高社会治理水平”，“治理”概念取代了“管理”概念、“秩序思维”取代了“维稳思维”。国家治理现代化需要法治秩序和伦理秩序共同支撑与维护，而其中伦理秩序是基础秩序。将国家治理现代化置于伦理秩序建构的视域中，是中国特色社会主义国家治理的“特色之路”。

一、国家治理的挑战应对与“思维转向”

中国国家治理面临着内外的挑战，这些挑战影响着中国全面深化改革和中华民族伟大复兴。

就外部而言，主要是“颜色革命”和西方民主制度的挑战。其一，21世纪初期发生在独联体国家和中东北非地区、以和平和非暴力方式进行的政权变更的“颜色革命”运动，导致了持久的社会对立和动荡，对世界和平稳定造成了破坏性影响。无一例外的是，这些政治运动背后都有西方国家外部势力插手其中。拒绝“颜色革命”，维护政治秩序的稳定、协调推进政治发展与经济、文化、社会和人的全面发展，我国必须保持时时的警惕。其二，对西方民主制度应保持一种理性的警觉。西方民主制度曾被认为是普世的，“政治西方”曾被赋予拯救世界的历史使命。但是事实是，2008年的金融危机使西方政治遭遇重大挫折；同时，曾被认为是最好的、将“有效强大的国家”和“基于法治和民族负责制的约束制度”结合起来的“自由民主制”［1］492的弊端日益显现，因为“在当代自由民主国家，对程序的崇拜高过对实质的崇拜”［1］494导致了西方国家政治衰败已经成为事实。西方民主制度的不可移植性说明，根据中国国情探索一条以国家建构秩序和富有“中国特色”的国家治理现代化之路，正是我们面临的紧迫课题！

就内部而言，主要是发展问题的挑战——包括现存的问题和未来发展的问题。其一，“有增长无发展”怪圈。这是一种只重视物质财富量的增加，而没有社会和人的发展的状态。它包括三种状况：一是“无工作的增长”，即经济增长并没有增加就业机会；二是“无声的增长”，即物质的发展使人失去了人性，人成为物、工具，民众缺乏参与和管理公共事务；三是“无情的增长”，即经济较快增长反而加重了收入分配不平等。其二，“无未来的增长”，即不顾自然资源耗竭和人类居住环境恶化而换来的增长。追求高速增长的生产模式已经累积了巨大的环境负担——尽管党和政府已经认识到这个问题并在十八大将“生态文明建设”列入国家发展的五大战略之一，但是许多城市空气污染严重、PM2.5严重超标，雾霾成为威胁广大民众健康的主要杀手。中国正在步入中等收入国家并努力成为高收入国家，但显然，粗放型经济增长将难以为继。其三，“无根的增长”，即忽视传统文化价值的重要性。中国是一个有着悠久道德文明传统的国家，但当前市场的不规范现象依然严重，广大民众为食品安全得不到保障而担忧，坑蒙拐骗、制假贩假、失信欺诈等现象随处可见；交往的不信任感增强，道德在一次次事件中遭受拷问。其四，“中等收入陷阱”。上世纪七八十年代拉美一些国家经济“起飞”并很快进入中等收入国家行列，但由于没有及时对社会分配关系、产业自主创新、经济运行体制、政府治理结构等方面做出相应改革，使经济发展陷入停滞、民主乱象、贫富分化、腐败多发、过度城市化、社会公共服务短缺、就业困难、社会动荡、信仰缺失、金融体系脆弱等大量问题涌现。这些问题离我们并不遥远，例如，工业经济中的人口红利正在消退；教育体系遭到专家和民众的质疑，教育不公平、教育乱象甚至有恶化趋势等等，需要我们倍加警惕。

中国如何应对严峻挑战，需要从国家治理的高度采取有力、有效的措施。如果说从“统治”到“管理”是传统型国家向现代型国家职能的一次飞跃；那么从“管理”到“治理”的重心转移，则实现了国家职能的又一次飞跃，而“国家治理现代化”的提出则是在建设中国特色社会主义进程中治理思维从“维稳思维”到“秩序思维”的转向与创新。

从内容看，“维稳思维”重“管理”，“秩序思维”重“治理”。一是主体发生了变化。管理主体是政府及其相关部门和社会组织；治理的主体具有多元化，政府主导、社会协同、公民个体参与也成为主体。二是主要任务和职能发生了新变化。新中国成立之后，国家政权的管理职能凸显，但国家统治的职能并没有完全消除，因为国家统一和国家安全仍然是重要任务。“三大改造”之后社会主义制度确立，维护社会稳定和发展国家经济成为重要任务，“维稳”成为管理国家与社会的主题；随着市场经济建设和改革开放的深入，利益分化剧烈、不公平现象突出、社会问题矛盾增多，“维稳”成为中国特色社会主义建设过程中的一个“怪异现象”，实质上沦为维护利益集团和现有利益格局的工具。但是，利益认同不能依靠威权统治或“指令式干预”而获得，必须实现治理思维向秩序思维的彻底转变。十八大之后，对“维稳”话语的逐渐摒弃和国家治理现代化的提出，敞开了通过多元治理推进社会全面进步的“治理之路”。

从目标看，“维稳思维”重“稳定”，“秩序思维”重“发展”。管理的目标在于政府或相关部门依据法律、法规、政策等规范体系，对社会领域各方面进行干预、协调、组织、调控，从而实现调整社会关系、规范社会行为、维护社会稳定、提高管理效率的目的。治理的目标从社会角度而言，旨在化解社会矛盾、实现社会公正、注重公共利益、促进社会和谐；从个体角度而言旨在保障权益、促进自由全面发展。“稳定”执着于现状的维持，“发展”则面向未来的进步。

从方式看，“维稳思维”强调单向度管理，“秩序思维”强调双向性互动。“维稳思维”的管理方式是从上到下、依靠政府和强权进行单方面的“管”和“压”的控制，忽视了被管理对象的主体性和能动性。这种方式也许在短时期内是有效、高效的，但是难以实现整个社会的长治久安，有时甚至埋下社会冲突的种子。“秩序思维”的管理强调尊重人的主体性，强调管理者和被管理者之间的反馈、互动，是一种维护、协调、共建的双向活动，从而激发整个社会的生机活力。

从特征看，“维稳思维”的特征是工具性、程序性和技术性；“秩序思维”的特征是价值目的性和伦理导向性。“维稳思维”下的管理，实质上是“人们为了使整个社会机体和它的各个部分向着一定目标运动而进行的计划、组织、控制和引导等活动”［2］759。因此强调程序化、科学化、规范化，技术化。“秩序思维”遵循伦理规范和道德约束规律，追求实现人和社会的发展价值，其目的是实现更好地发展和更好地生活。“秩序思维”重视伦理治理的软调控力量，“它主要是在把握社会发展与社会治理规律的基础上，从治理主体自身形成的‘内在尺度’出发，以‘应然’的视角看待社会治理现实，赋予治理目标、治理主体、治理手段、治理方法、治理方式等社会治理要素以新的精神特质和伦理追求。”［3］38随着全球化发展和国内全面深化改革，中国面临的国际、国内挑战日益严峻，一方面需要一个良性运行、充满活力的国内社会环境，另一方面也需要塑造一个充满竞争力、影响力的国际形象，在国际交往的舞台上拥有话语权。由此，国家治理现代化已然成为“内外兼修”的整体推进，而伦理秩序的重要性在“秩序思维”中的凸显，恰恰说明我们已身处治理现代化之途中。

二、伦理秩序：国家治理现代化的价值逻辑

治理以秩序为目的。秩序是社会存在的规范状态，表征社会发展的良性运行情况。显性外在的法治秩序提供一种“刚性约束”，维系社会结构的基本稳定；“软性力量”的伦理秩序以约束、指导、激励、监督、批评等手段发挥着隐性的内在的动力作用，为国家治理现代化提供伦理结构支撑和深层的价值动力。

伦理秩序构成了国家治理现代化的“基础秩序”，为国家治理现代化提供伦理结构支撑。治理“不仅表现为一种制度的、技术的结构，而且表现为一种伦理的结构。”［4］治理的伦理结构以伦理秩序的构成和作用得以呈现。伦理秩序以“伦理价值秩序”为基础、“伦理制度秩序”为支撑、“伦理心灵秩序”为追求，并组合形成一种结构性力量。伦理价值秩序通过伦理价值的倡导、推行和培育，为国家社会个人的发展提供价值指导，从而在整个社会形成核心价值认同，其核心是“最好怎样”。伦理制度秩序通过社会经济政治等方面伦理制度的建立，为社会确立一套行之有效的道德规范秩序，其核心是“应该怎样”。伦理心灵秩序就是在社会民众中形成公正的利益心理平衡与和谐的心理向往，激发主体自觉性、实现社会心理积极向上的状态，其核心是“我愿怎样”。伦理秩序建设中的制度性道德关怀及其作用是有限度的［5］，需要价值秩序和心灵秩序共同支撑。

伦理秩序通过主体的塑造、实践的价值规导、公民“创造性自由”的激发，为国家治理现代化提供深层的价值动力。

其一，伦理秩序内蕴着主体的价值诉求，为国家治理现代化提供合价值目的性的主体保障。国家治理现代化对治理主体提出了更高的要求。一是对治理主体的道德素质、公共责任感、服务精神有更高的要求。因为治理主体（尤其是党政领导干部和公职人员）的道德素质不仅直接影响治理的有效展开，也直接影响治理的效果如何。国家治理现代化越来越需要更多的关心他人、维护公共利益、具有责任感和公共精神、乐于奉献的治理主体。二是治理主体参与的多元化变化，弥补了政府单一管理的“理性缺陷”，更好地维护人民权利，推进国家政治民主进步。从一元管理向多元共治的转变，为国家权力、社会权力与公民权利划界，使三者之间保持必要的紧张，这是实现“公共善治”的必然要求，也是政治民主的内在要求。三是治理更加凸显保障民众权益、尊重人民主体性地位的价值目的。“人是目的”，“在任何时候都同样看作是目的，永远不能看作是手段”［6］81，——这一个价值命题自康德以降已然成为价值理论的不容辩驳的公理。在伦理秩序建构过程中，人的工具性价值虽然没有消失，但人的价值性目的却被极大抬升。主体价值诉求如何实现、实现到何种程度、人民的主体性怎样更大地展现，正是国家治理现代化的动力之源。

其二，伦理秩序受实践理性和价值理性的双重支配，为国家治理现代化提供符合真理性原则和价值性原则的持续动力。伦理秩序的建构遵循合规律性与合目的性的双重原则，在由“实然”向“应然”的转换中既遵循当前国家社会的现实和发展规律，又蕴含着“什么是更好”的价值追求和价值理想。伦理秩序对于国家治理现代化之所以必要，就在于推动国家治理遵循真理性原则和价值性原则相统一的方向发展，使之实现“科学之真”与“价值之善”有机结合。国家治理现代化一方面必须尊重当前国家社会现实、符合现代国家发展规律、符合经济社会文化发展规律，遵循真理性原则；另一方面必须强调广大民众的价值需求，强调符合主体需要的“内在尺度”，遵循价值性原则。但是必须强调：价值需求的主体不是“少数人”或当权者和领导者，而是广大人民群众，不能以“少数人”的价值需求凌驾于科学规律之上，让国家治理臣服于少数人的价值目的、受少数人的价值需求所左右，因为任何违背规律的治理方式都有可能带来对国家和人民的损害甚至是灾难。十八大之后开启的国家治理现代化，正是强调价值需求与科学规律相统一，既避免一味强调满足少数人价值需求的专制统治沉疴旧疾的影响，又避免忽视科学规律单向管理模式的弊端，推动国家治理的科学发展，实现中国特色社会主义国家治理现代化。

其三，伦理秩序旨在维护公民政治参与、享有以公正方式分享社会福利的权利，激发社会活力，保障公民“创造性自由”，实现国家、社会、公民的统一。亨廷顿曾言：“人类可以无自由而有秩序，但不能无秩序而有自由。”［7］16“专制秩序”维护专制统治、维护生存和基本生活，政府或部门机构常常对公民个体的私域自由进行限制甚至对公民权益造成伤害，从而限制社会活力，因此专制秩序不是真正的国家治理，是一种“无自由”状态。“法治秩序”保障国家制度及其运行的正义，保障公民的身体、财产、基本权益不受侵犯的“消极自由”，其作用是调节社会政治生活、缓和社会利益矛盾、维护社会基本的“有序稳定”。“法治秩序”固然是国家治理的基本维度，但是仅有“法治秩序”的维系并不能实现真正的“国家治理现代化”。“伦理秩序”的建构则从个人、群体、社会的角度促进和实现“积极自由”和“创造性自由”。从公民个体而言，个体理性能力、积极性、能动性得到空前提高，个体自由度极大拓展；从群体发展而言，公共利益和个人利益逐步协调共进，群己和谐和群己互促成为社会进步常态；从社会整体而言，整个社会形成了对人的生存、尊严、幸福的肯定和颂扬的氛围，使民众实现前所未有的心性和谐、精神自由和心灵安顿。

治理现代化的国家，不仅要有法治秩序的制度规范保障，还要有伦理秩序给予社会、群体、公民以伦理关怀。“没有伦理秩序，国家治理的现代化就缺乏民众力量和精神动力的支撑和参与，就难以实现其持久进步的现代化目标。”“现代化的国家治理一定依赖于良善伦理秩序的支撑和补充。”［8］缺乏价值导向、伦理规范和心理和谐的国家治理，不可能实现社会主义国家的“和而不同”、蒸蒸日上。

三、国家治理现代化的伦理秩序建构

正是因为伦理价值秩序、伦理制度秩序、伦理心灵秩序组合成了伦理秩序的结构性存在，国家治理现代化伦理秩序的建构路径就应该围绕这三个目标，从国家顶层“建构”、治理行为“规范”和日常生活“生成”等三个方面予以拓展。

（一）国家顶层“建构”：建构国家治理的伦理价值秩序

国家治理的价值秩序建构是国家治理现代化导向性和基础性的工程。国家治理最基本的动因是为了维护政治秩序，国家顶层的“建构”起着导向性和决定性的作用［1］19。世界各国的政治发展已经证明：缺乏“国家建构”，就会导致“政治衰败”，如非洲的利比亚、埃及等国家陷入内外困境，再如前苏联的解体、希腊和意大利的债务危机、英国的政治危机等。这给予我们反思和借鉴：解决中国面临的种种问题，需要从国家的高度采取有力有效的治理措施。当前，培育和践行基于国家顶层设计的社会主义核心价值观、并保障整个社会能够有效地进行价值分配，正是实现“国家治理现代化”和彰显“中国道路”价值自信的必由之途。

坚持社会主义核心价值观的指导，是建构国家治理价值秩序的价值方法论原则。党的十八大对社会主义核心价值观的概括提炼，适应了国家治理现代化的要求，从顶层设计的高度为建构国家治理的价值秩序作出了规划。国家层面“富强、民主、文明、和谐”的价值观，无疑也正是国家治理现代化的价值理想追求；社会层面“自由、平等、公正、法治”的价值观正是国家治理现代化实现社会善治的目标追求；公民层面“爱国、敬业、诚信、友善”的价值观正是国家治理现代化对公民主体的道德规范要求。有效实施国家顶层建构、培育和践行社会主义核心价值观，这是锻造国家治理的政治伦理价值，推进中国特色社会主义国家治理价值秩序建构的基本理路。

社会主义核心价值观何以可能成为国家治理现代化的价值指导和价值动力？这是基于社会主义政治生活中事实与价值相契合的基本判断。事实性与价值性的统一构成中国特色社会主义政治生活的基本特征。“现实性在其展开的过程中表明为必然性”［9］211。基于国家和社会现实的审视，中国特色社会主义的现实性中含蕴着国家治理现代化的政治伦理价值目标。从公民角度而言，其目标是消除“物的依赖性”造成的人的种种异化，恢复人的本质、追求自由全面发展。从社会角度而言，其目标是逐步消除社会的不公正现象、建立正义的制度以保障人的平等、尊严和权利。从国家角度而言，其目标是消除专制主义流弊、建立协调人民和国家之间关系的社会主义民主集中制，“承认公民一律平等，承认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权利。”［10］257从当前的重点任务而言，加强执政党伦理建设以提高党对社会治理的领导能力；打造服务型政府以提升政府社会治理的实践能力；强化公职人员伦理道德素质建设以优化其治理行为。这些领域对于建构国家治理的伦理价值秩序具有极强的示范性和带动性。以社会主义核心价值观为“公共价值”凝聚社会共识和社会力量，建构中国特色社会主义政治伦理价值秩序，已经成为推进国家治理体系和治理能力现代化首当其冲的任务。

（二）治理行为“规范”：建构国家治理的伦理制度秩序

国家治理的制度秩序是国家治理现代化的主体性工程。完善政治伦理制度，建构国家治理制度秩序，其主要目的就是规范治理行为。此判断包蕴着两个不可分割的方面：

一是制度伦理化。党和国家历来十分重视制度建设。毛泽东指出：“解决制度问题比解决思想问题更重要，更带有根本性质。”［11］472邓小平也认为制度问题带有“根本性、全局性、稳定性和长期性”，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。”［12］333“制度好”与“不好”，其实就是制度是否符合伦理化标准，是否具有积极的伦理价值。好的制度是符合伦理评判标准、充分体现社会伦理要求的制度。当前，倡导公平正义的伦理价值、推进广大民众正义美德的建立，即实现“制度的正义”和“美德的正义”的有机统一，是建构国家治理的伦理制度秩序的首要任务。因此，一方面要强调“正义是社会制度的首要价值”［13］1，在制度设计和制度安排时为公民的权利与义务、利益与责任划界，充分体现正义的原则。另一方面要强化公民主体对正义心理认同和道德确认，因为“正义的规则只有对那些具备正义美德的人来说才是有意义的。作为人格美德的正义乃是制度正义的前提。”［14］80因此，塑造公民主体性、拓展其社会性，形成整个社会对正义的价值共识意义重大。

二是治理手段和方式的伦理化。一方面，“伦理的制度”驱使公共行政主体以“公共道德理性”战胜“个体经济理性”，从而对公共行政中诸如贪污受贿、以权谋私等腐败行为进行有效约束。另一方面，“伦理的制度”促使公共行政主体在运用治理手段和方式时既要考虑效率性，更要考虑正当性、伦理性，并积极倡导富有伦理精神的治理行为、充满伦理关怀的治理机制，推进实现国家的和谐善治。通过对治理实践中“异化”行为的规范和“正当”行为的倡导，伦理制度秩序实现了向伦理行为秩序的转化。从此意义而言，任何一种价值中立和伦理缺失的制度都将丧失存在的合法性。

（三）日常生活“生成”：建构国家治理的伦理心灵秩序

国家治理的心灵秩序建构是国家治理现代化的“固本强基”工程。“秩序并非一种从外部强加给社会的压力，而是一种从内部建立起来的平衡。”［15］183因此，优化政治伦理心理，建构国家治理的伦理心灵秩序尤显重要。但是政治伦理心理与其说是“建构”，不如更准确地说是“生成”。

调节社会利益矛盾冲突，实现利益认同是建构国家治理伦理心灵秩序的基础。基于对当前利益分化问题的认识，我们提出将“共享公平正义”作为全面深化改革的重要价值目标。当前，惩治腐败、防范既得利益集团、加大对弱势群体的利益关怀力度、进一步优化利益格局、缩小利益差距，实现最大限度的公平正义、让广大民众共享改革成果、分享更多的改革红利、满足更多的利益需求，这是实现利益认同的根本途径。如果国家治理不以民众利益为重、不以“化解利益矛盾冲突”为紧迫任务，就不可能得到广大民众的拥护，就不可能实现国家稳定与社会和谐；而一个无法达成利益认同的国家，就不可能增强社会凝聚力，国家治理“现代化”就无从谈起。

优化民众政治心理，实现政治认同是构建国家治理伦理心灵秩序的关键。政治心理是公民对政治现象、政治生活、政治过程的心理态度和心理反应，它表明公民的政治兴趣、公共责任感、主流意识形态认同度、政治参与积极性等状况。政治心理以政治认同和政治参与为主要表现形式。在中国革命、建设的历程中，广大民众的政治心理发生着伟大的变化并在这种变化中获得了心灵的安顿，政治认同和政治参与也呈现出积极的状态。新中国成立使得全国人民翻身解放成了国家和社会的主人，获得了前所未有的主人翁的“地位优越感”和“心理满足感”，全国人民团结一心、凝心聚气建设新中国；社会主义制度的建立使得全国人民实现了对政治民主的初步期待，对建设好社会主义充满向往和激情；改革开放以来，全国人民共享经济、政治、文化、社会发展的成果，物质生活的满意度和心理的幸福感得到极大提升；十八大之后，中国特色社会主义建设迈向了新阶段，“全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党”的战略实施，点燃了全国人民对中华民族伟大复兴的热切向往，民众的安全感、信任感和责任感被再度激发。我们要避免某些领域尚存在的法制淡漠、官僚主义、贪污腐败等政治无道德的现象，因为这些现象会导致民众一定程度怒怼政治生活以及政治参与的疏离感和不信任感——而这也正成为我们不断反思、努力实现和谐善治要直面的问题。历史和实践已经证明，中国特色社会主义建设不仅要构建安定、团结、有序的制度秩序，也要建构积极、和谐、幸福的心灵秩序。

推进国家治理现代化是一项系统工程。法治和制度固然是国家治理现代化的“最强动力”，但是我们也不能忽视其存在粗疏之处所导致的“法律失效”或“制度失败”现象的存在，究其根本，乃是因为作为基础秩序的伦理秩序的缺失或“问题”。我们有理由相信：一个基于伦理价值秩序、伦理制度秩序、伦理心灵秩序优化的伦理秩序，必将成为推进国家治理现代化的“最好动力”！