将养老服务推向高质量发展阶段——“养老服务质量理论与实践论坛”观点综述

张泽滈, 肖 瑶, 雷 佳

(西安交通大学 公共政策与管理学院, 陕西 西安 710049)

为提升养老服务质量,实现理论成果转化,2018年4月21日,在西安交通大学举办了“养老服务质量理论与实践”论坛。本次论坛由中国社会保障学会、西安交通大学、陕西省民政厅主办,陕西省民政事业发展研究基地、西安交通大学公共政策与管理学院社会保障系、陕西省老年学学会、西安交通大学社会保障统计与精算研究中心承办。论坛上,西安交通大学党委书记张迈曾、陕西省民政厅副厅长戈养年、陕西省教育厅副厅长刘建林先后讲话,中国社会保障学会会长、全国人民代表大会常务委员会委员郑功成作了主旨报告。中国社会保障学会副会长、浙江大学教授何文炯,陕西省民政厅副巡视员朱圣根,中国社会保障学会副会长、上海财经大学党委书记、教授丛树海,民政部社会救助司原司长、中民社会救助研究院院长王治坤,中国老年学和老年医学学会常务理事、陕西省老年学会会长米烈汉,中国社会保障学会常务理事、陕西民政事业发展研究基地主任、西安交通大学教授张思锋,中国社会保障学会常务理事、南京大学教授林闽钢,中国社会学会副会长、陕西省社会科学院原副院长石英,中国社会保障学会常务理事、西北大学教授席恒,西安交通大学公共政策与管理学院院长杜海峰,南京财经大学教授曹信邦,西北大学公共管理学院副院长雷晓康,中国社会保障学会医疗保险分会副会长、西安交通大学教授毛瑛,中国社会保障学会青年委员、西安交通大学社会保障统计与精算研究中心副主任、教授封铁英,西安市三桥老年公寓院长曹鹏,西安市阎良区德瑞养老院院长王瑞等发表主题演讲。主要观点综述如下。

一、养老服务需要日益高涨和养老服务发展严重滞后是新时代社会主要矛盾的重要表现

郑功成指出,随着社会主要矛盾的转化,我国已进入国家全面发展,民生诉求全面升级的新时代。人民日益增长的美好生活需要,老年人民生诉求的提升,对养老服务质量提出更高的要求。养老服务需要的日益高涨和发展的严重滞后,成为新时代社会主要矛盾的重要方面。家庭小型化、家庭养老服务功能的弱化、人口老龄化的加快,导致社会养老需要持续增大、日益高涨。近年来我国对养老事业逐渐重视,每个老人都能取得养老金,养老服务也取得了很多成绩,但是养老服务质量整体依然表现出许多问题。何文炯提出,养老服务要以需要为导向,提供的服务项目要根据老年人的需要,基于评估给予个性化服务。丛树海指出,人人都有自己不同的需要,身体状况、经济状况、子女情况不一样,老年人对居家养老服务的需要程度就不一样,服务供给水平也不一样,所以养老服务很复杂。

截至2017年底,我国60周岁及以上人口达到2.41亿,占比达17.3%,65周岁及以上人口15 831万,占比达11.4%,人口老龄化与高龄化持续加速。我国老年人余寿中有三分之二时间处于带病生存状态,呈现部分和完全失能的老年人有3 300万人。毛瑛指出,我国存在明显的失能化与空巢化交织问题。在深度老龄化、高龄化、失能化、空巢化日益攀升的情况下,老年人对养老服务的需要增长迅速,提供有效养老服务成为保障老年人晚年生活质量的重要任务。

重现金给付、轻社会服务是我国社会保障的一大缺陷。解决养老问题的关键是服务,林闽钢倡导中国应建成社会服务国家,应更加重视养老服务。张思锋通过对2011—2017年国务院及有关部委先后颁布的70个关于推进社会养老服务体系建设、加强养老服务标准化工作、提升养老服务质量等文件的梳理,认为我国对养老服务的关注程度不断提升,对养老服务的提质增效工作愈发重视。但是,供给结构不合理、服务质量待提高、市场欠活力等问题,急需加快推进养老服务供给侧结构性改革,扩大养老服务有效供给。多名专家指出我国养老机构床位空置问题严重,社区、家庭养老服务发展不足,医养结合实际效果令人担忧,尤其是为高龄、失能、空巢等老年人提供的服务质量较差,养老服务无标准、不专业、欠情感,失能半失能老年人的境况较为凄惨。养老服务质量不高具有普遍性。

郑功成提出新时代的养老服务发展,应该以维护老年人的体面与尊严为根本目标。这与优化养老服务供给,提升养老服务质量密切相关。人人都会老,家家都有老人,要加强认知,更新理念,将维护老年人的体面与尊严作为根本目标并向着目标迈进。为此,应该增加投入、优化结构;尤其要聚焦失能半失能老人,切实提升养老服务质量,维护老年人的生存体面与生命尊严。与会专家对在加快养老服务发展速度的同时,必须适应养老服务需要变化,提升养老服务质量达成共识。

二、提升养老服务质量是老龄社会的呼唤

郑功成提出,人口老龄化对中国的影响全面、深刻、持久。全面是指,老年群体对民生保障、国民经济发展、社会的进步都有重大影响;深刻是指,人口老龄化影响国家老龄事业发展的长远利益;持久是指,人口老龄化对过去和未来都有深远影响。因此,人口老龄化不仅是民生问题,不仅是民政部门或老龄委的责任,更关系到所有人,关系到全社会,关系到国家未来的发展。随着人口老龄化的加剧,传统大家庭数量逐年减少,家庭规模小型化、类型多元化、结构简约化等新特征成为常态。封铁英认为,我国人口老龄化、高龄化、失能化交织,家庭小型化、空巢化并存;重建社会福利制度、完善社会保障体系面临复杂的经济社会背景;短期内大幅度增加的养老服务需要,具有非常规、临界预警状态的特征。

王治坤指出,目前我国经济已由高速增长转向高质量发展阶段;养老服务处于高速增长和高质量发展并重阶段。李克强总理在刚刚结束的全国“两会”上指出,要深化供给侧结构性改革,把提高经济供给质量作为主攻方向;同样,提高养老服务供给质量也是题中之意。戈养年强调,养老服务质量是关系国计民生和国家长治久安的重大社会问题。养老服务提质增效既有利于形成社会化的养老服务体系,满足社会日益增长的养老服务需要,也能够稳增长、促改革、调结构、惠民生,有利于缓解因经济下行带来的社会压力,更是积极应对人口老龄化、主动适应经济发展新常态和全面建成小康社会的紧迫任务。朱圣根谈到,2016年以来习近平总书记先后四次对老龄工作和养老工作做出重要指示,其力度、广度、深度前所未有,养老服务提质增效工作已经上升为国家战略,成为民政工作的重要内容。米烈汉指出,当前无论是政府决策者或是实际工作者,必须把养老服务质量放在养老服务发展的首位,质量不高,数量再多都无法有效满足老年人需要。

张迈曾以西安交通大学退休教职工为例,指出养老服务质量已不是老年人的个别需要,而是整体需要。解决好养老服务质量问题是一个实践性理论性都很强的题目,除了实践工作者的思考之外,还要借助于社会科学工作者们提供的智慧和建议。面对老龄化的严峻形势,提升养老服务质量能够弥补家庭养老服务欠缺。为老年人提供有效服务,保障老年人的晚年生活质量,是新时代发展的必然要求,也是老龄社会的呼唤。

三、养老服务质量及其存在的问题

张思锋认为,质量是供给适应需求的程度和优劣。养老服务质量是“符合老年人需要的养老服务供给水平与优劣程度”,一是适应养老服务需要的养老服务供给结构;二是满足客观技术特征的养老服务设施、人员、环境、管理水平;三是老年人及其亲属,乃至整个社会对老年人获得服务的主观满意度。

关于养老服务供给结构问题,封铁英认为,我国养老服务需要将在短期大规模增加,社会养老服务供给压力巨大,供需失衡风险迅速扩张。郑功成认为,养老服务供给不适应养老服务需要主要表现为供给结构失衡,重城市轻农村、重机构轻居家、重政府财政投入轻社会资本投入的现象十分普遍。王治坤指出,我国农村现有的两万多所敬老院,大多数规模小,房设陈旧,基本生活条件差,管理服务落后;即使近些年新建或改扩建的养老服务中心或区域性敬老院,也存在床位闲置、土地资源利用不充分、升级改造及管理运营经费缺乏、工作人员待遇低、护理型床位和专业护理人员严重不足等问题。这些都严重制约着农村敬老院作用的发挥,也与农村日益严峻的养老形势极不适应。杜海峰指出,我国社区、家庭养老服务发展不足。女性、高龄、失能半失能、空巢、独居、贫困等养老服务重点对象增加趋势明显,城市老人女性化和高龄化的特征更明显,社区养老服务水平落后的弱势特征更为明显。资金投入和社会政策,对养老机构的支持多于对社区和家庭的支持。曹信邦认为,养老服务的社会参与度不高,为老服务的社会组织和机构发展比较缓慢。养老床位供需总量失衡、结构失衡、区域失衡、利用率低;政府对养老服务市场的干预失灵,根源是养老服务市场竞争不足,社会力量参与的动力不足。

关于养老服务设施、人员、环境、管理的客观技术标准问题,郑功成认为,养老服务存在无标准、不专业、欠情感,失能半失能老年人的境况较为凄惨,养老服务质量不高具有普遍性。丛树海指出,照顾老人不是一件简单的事情,护理工作强度大,有些老人需要常年护理,24小时护理,要重视护理队伍建设的专业性。何文炯认为,老年人选择养老院主要看服务项目是否合适、服务价格是否合理、服务标准是否科学。没有科学的统一的标准,服务质量就很难得到保障。养老院提供养老服务的过程风险大,社会成本高,因此亟待提出养老服务质量标准。

关于老年人获得服务的主观满意度问题,杜海峰指出,养老服务问题的复杂性,是与整个社会发展相联系的。新时代的国家发展对养老服务质量提出了新要求。何文炯指出,养老服务质量总体满意度不高,应该引起高度重视,特别是要从人民美好幸福生活的愿望来看,养老服务质量亟待提高。张思锋指出,在养老服务快速发展的同时,养老服务质量问题也迅速凸显。养老服务要确保项目内容、服务态度、文化氛围等能够得到老年人普遍认可,具有优良等级的满意度。米烈汉认为,医养结合是提升养老服务质量,提高老年人满意度的有效路径。许多养老服务机构达不到医、养、康、护相结合的要求。医养结合强调医和护,现在的医院护理不仅要打针发药进行治疗,还包括心理与思想的疏导,特别强调对失能老人的关注程度;养老服务机构更应该强调医、养、护、康相结合。

四、养老服务的责任主体与提升养老服务质量的主体责任

张思锋指出,提升养老服务质量的关键在于谁为老年人的养老负责。家庭成员是养老服务的首要责任主体;社区管委会被老人理解为党和政府的化身,是养老服务的重要责任主体;机构经营者既要营利也要负起高度的社会责任,是养老服务的社会责任主体;政府是养老服务的基本责任主体。应该明确界定家庭成员、社区管委会、机构经营者、各级政府在养老服务质量提升中各自的主体责任。

家庭责任主体包括老年人本人、配偶、子女。张思锋的研究发现,在调查样本的一半是入驻养老机构老人的情况下,有77.5%的被调查城乡老年人选择居家养老。意味着入驻机构的老人有一半都想回家。

社区是居家老人的主要活动范围。社区管委会在养老方面实施的任一惠及老年人的举措,都会被认为是党和政府的关怀,反之亦然。

健康老人更多地选择居家养老。半失能老人、失能失智老人,需要更为专业的生活照料、医疗照护等养老服务。因此,养老机构应该是养老服务体系中最具专业水平、最有示范效应、最有社会影响的养老服务主体。资本的趋利性,决定了社会资本投资的养老服务机构以利润为目标;养老服务企业的社会性、行业性,决定了养老服务机构的公益性。何文炯认为,机构养老应该主要接受失能老人,有自理能力的老年人应该居家养老,这是全社会资源优化配置的基本原则。

政府为养老提供基本公共服务的职能和市场监管职能。老年人的心智随着年龄增长而逐渐衰退,且趋于幼稚;婴儿、少儿、青年人的心智随着年龄增长而日益成长,趋向成熟。二者呈反方向变化。人的社会性决定了老年人将余生托付给家庭成员、社区管委会、机构经营者和各级政府,不仅是为了吃一口饱饭,不仅是有一个落脚之处,而是寄托着生理、心理、心灵的期望与依靠。丛树海认为政府与社会的责任边界以及政府与市场的边界需要进一步厘清。

五、提升养老服务质量的举措

(一)改革供给体系,加强政府保障

完善养老服务政策体系。戈养年指出,要继续完善老年人社会救助、社会福利、社会优待、社会参与等政策,制定老年人长期照护、居家养老支持、农村留守老人关爱服务等政策,研究各类政策的制度衔接,按重服务、建机制的要求,全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会养老保障体系。

打造社区公共服务体系。朱圣根指出,要打造片区化社区公共服务体系,不断完善养老服务基础设施,推进养老服务供需平衡、全面建立经济困难高龄、失能老年人护理补贴制度等。封铁英指出,要增加社会养老服务供给总量,保障老年人基本养老服务需要,强化社区的枢纽地位,构建以社区为集成中心的社会养老服务体系。

加快发展市场化专业养老机构。张思锋提出,养老机构是养老服务体系中最具专业水平、示范效应、社会影响的养老服务主体。何文炯指出,提高机构养老院服务水平,重点是改革。不能仅仅依靠社区供给,要大力发展民办养老机构,做好公办养老机构改制,加快发展市场化养老机构,提供专业养老服务。林闽钢通过分析国际经验,提出打造养老机构服务质量的品牌,在全国范围内进行推广,大幅度提升养老服务质量。

(二)健全养老服务行业标准,实现养老服务规范发展

行业的健康发展离不开统一的行业准则,养老服务行业提升质量的重中之重就是完善养老服务标准体系。科学的准入标准、合理的价格标准、严格的服务标准都是提升养老服务质量道路上的基石。

健全养老服务业准入制度。朱圣根指出,建立健全公开、平等、规范的养老服务业准入制度,努力形成政府主导、社会参与的多元化养老服务格局。充分发挥市场作用,吸引社会各界进入养老行业,促进形成养老行业多元发展的繁荣格局,为老年人提供多种类、多层次、多选择的社会养老服务。

杜海峰指出,在厘清权责的基础上,鼓励多元参与是提高养老服务质量的重要途径。戈养年指出,应该充分调动社会各方面积极性,为不同需要的老年人提供个性化、多样化的养老服务,着力培育和发展为老服务的社会组织。林闽钢提出,鼓励社会组织参与养老服务,建设高质量、可连锁的养老服务机构。

完善养老服务标准体系。戈养年认为,养老服务标准体系应该包括养老服务规范标准、居家养老服务标准、社区养老服务标准、老年产品标准等,养老服务业标准化、规范化发展离不开这些标准的构建与完善。

石英认为,养老服务标准既要体现客观技术特征,又要符合老人的主观满意度。林闽钢提出,标准的制定一要政府引导,有一套完整的参照体系;二要鼓励养老机构自律,自我制定服务标准;三要推行第三方评估。杜海峰认为,要制定养老服务的评价体系。王治坤强调养老服务的价格标准,指出要让利于企业,让利于社会,让市场配置养老服务资源。何文炯提出,强调服务质量必须要有合理的价格标准,要遵循价值规律,遵守市场规则,让从事养老服务的人有发展空间。

养老服务队伍建设是完善行业标准、提高养老服务质量亟需解决的关键问题。朱圣根提出,要优化人才队伍,把养老护理员培训纳入就业和再就业培训计划。鼓励养老机构委托专业培训机构对养老护理员开展技能培训,通过定向引进、公开招聘、工作培训等形式,打造一支专业化的康复指导师、心理咨询师、营养调配师和养老护理员队伍。

探索“医养结合”服务模式。郑功成认为,要增加投入、优化结构、认真应对,聚焦失能半失能老年人。建立满足高龄、失能、失智老人多元化多样性需要的医、养、护、康相融合的养老服务体系。

米烈汉指出,医养结合一是抢救急病患者;二是治疗慢性病患者;三是照护康复术后老人。封铁英提出,加快医疗资源与养老资源的整合,提高医疗护理服务产品供给水平与公平性。毛瑛认为,医疗护理是所有养老服务模式中需要最为强烈的养老服务内容。加快发展中国“医养结合”,一是完善的养老服务体系,二是健全的配套服务设施,三是建立监管体系。

(三)营造尊老、爱老、助老的社会氛围

树立积极养老新理念,塑造有追求、有梦想的新时代老人。刘建林指出,孝敬老人是中华传统文化的基本元素。早在周朝,考察人的品质就讲究“三德”:至德(道)、敏德(行)、孝德。绵延至今。“百善孝为先”,是老百姓朴素的道德观。党的十九大要求,“构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境”;养老服务,已成为关系社会安宁、国家康泰、民族幸福的大事情。石英从养老文化视角,强化老年人独立意识,形成躯体可老,精神不衰的养老文化,培育积极健康的养老氛围。

张思锋指出,从事养老产业的投资者、管理者、从业者,应该具有热爱老龄事业,尊老爱老敬老助老的传统文化美德和现代服务精神,这是提高养老服务质量的必要条件。可以想象,如果某一日我们的养老机构,能够想老人之所想,急老人子女之所急,在养老服务中引入工匠精神,如同对待婴儿一样无微不至地关爱关怀呵护老人,我国的养老服务业就会在应对老龄社会的挑战中做出世界性历史性的贡献。石英提出,要淡化把老年人作为社会负担的意识,更不能将养老产业等同于一般的营利性行业,将养老服务、老年产品作为赚钱的工具。养老服务作为产业是新兴的,作为事业是古老的,孝敬老人是中华传统文化的基本元素。应该像对待孩子一样对待老人,只有对老人充满感情,养老服务的质量才能真正得到提升。

六、提升养老服务质量是学术界必须担当的责任

习近平说,“问题是时代的声音”。张迈曾指出,对于社科工作者来说,问题是研究的福地。养老服务质量问题是应对人口老龄化的时代难题,是实践性很强的课题,为社科工作者施展才干提供了机会,期待着社会保障领域的专家们提供更多的智慧和建议。

李克强总理在全国“两会”上提出,要把提高供给体系质量作为主攻方向。老龄化是多年的话题,是全社会的话题,也是全世界的话题。郑功成指出,社会保障也应该关注高质量发展问题。

刘建林指出,养老服务是一个社会实践问题,其人才培养是跨学科、跨专业、跨行业的。怎样促进养老服务业与教育的融合,怎样科学制定培养方案,怎样提高学生素质,怎样构建学生能力的教学模块,怎样聚集教师与课程资源,怎样利用好相关学科优势等是高校亟需关注与解决的重要问题。王治坤认为,论坛围绕提高养老服务质量和服务水平的交流和研讨非常及时;研究养老服务质量,探索提升养老服务质量规律,必将是今后一段时间理论界的热门话题。席恒把关注养老服务质量问题作为研究老龄问题学者的情怀与责任。

与会专家一致认为,人民日益增长的美好生活需要,对养老服务质量提出了更高的要求;在建设质量强国的“质量时代”,不仅要将经济提质增效作为根本要求,也要把保障和改善民生,提升人民获得感、幸福感作为实现高质量发展的重要内容,将养老服务推向高质量发展阶段。