公立中小学校法人治理结构的优化研究

陈 婧, 范国睿

(华东师范大学教育学系，上海 200062)

学校法人治理结构是在学校财产的所有权与占有权、支配权、使用权、收益权等权能相对分离的基础上建立起来的，是这些机构之间相互制衡与合作的权利关系的制度化表现。有研究将学校法人治理结构分为内部治理结构与外部治理结构。[1]外部治理结构主要讨论政府与学校、社会与学校、家庭与学校等主体间的权利关系；内部治理结构即学校作为法人单位的内部组织关系，集中表现在内部组织架构、责权分配以及相关制度安排。本文认为，以教育治理的理念架构法人权利机制则必须重新审视所谓外部与内部的边界。与民办学校不同，公立中小学是由国家举办并管理的，“外部”和“内部”权利主体之间的关系远比民办学校复杂，其法人治理结构应该架构在这种多元权利主体之间的互动过程上，在讨论公立中小学法人治理结构问题时也就难以回避学校与政府、社会和家庭之间的关系。实际上，在现代学校治理建设的实践中，也早已打破了内外边界之分，例如将家长和社会力量吸纳进学校治理结构之中，扩充了学校治理的参与主体。换言之，在教育治理视野下，内部治理结构和外部治理结构并不是截然分离的，要讨论公立中小学法人治理结构则必须超越简单的内外分界，兼而论之。

近年来，我国按照“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”的现代学校制度精神[2]开始了建设学校法人治理结构的多种尝试。2012年发布的《全面推进依法治校实施纲要》对公立中小学校的治理结构进行了较为详细的设计，提出“在学校内形成决策权、执行权与监督权既相互制约又相互协调的内部治理结构”[3]，体现了学校法人治理的核心精神，即权利的明确划分、相互制约与相互协调。这就要求利益相关者基于共同利益、秉持上述原则共同治理学校事务。本文以此框架为依据，检视当前公立中小学法人治理结构建设中的问题，并提出优化路径。

一、学校法人治理结构改革的法理依据

1986年，《中华人民共和国民法通则》(简称民法通则)的颁布确立了我国的法人制度。[4]1995年《教育法》首次在法律上明确了学校的“法人”资格。据《教育法》第三十一条规定：“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。学校及其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。学校及其他教育机构中的国有资产属于国家所有。学校及其他教育机构兴办的校办产业独立承担民事责任。”*注：2009年8月27日修订的教育法(第三十一条)和2015年12月27日修订的教育法(第三十二条)对学校法人身份的规定皆与此相同。[5]凡具备以上四个条件的学校自设立或登记注册后就成为法人，依法享有民事权利，承担民事责任。学校法人制度的建立不仅明确了学校在校产(财产)上的权利与义务，而且在“事权”意义上全面肯定了学校的自主办学权利与义务。[6]

学校法人又有其独特性。首先，学校作为法人的独立性与企业等法人的独立性不同，政府与学校存在着行政法律关系。在行政法律关系中，学校是行政相对法人，学校和政府是不对等的，总是要接受政府的监管。[7]其次，学校属于事业单位法人，是公共事业组织，具有公益性。*所谓“事业单位”，即为国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。[8]2011年3月起，国家按照“政事分开、管办分离和强化事业单位公益性”的原则对事业单位进行分类管理，将公立中小学校归属于一类公益法人，即承担基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的事业单位。[9]综上所述，作为法人的公立中小学校拥有包括政府在内的各种出资者投资形成的全部法人财产权，是独立享有民事权利、承担民事责任的法人实体，是一个独立的以提供各种形态的教育产品为特征的公益组织。[10]

学校法人治理结构以现代企业制度为参考。[11]从法学理论来看，学校这种特殊的法人是在所有权与经营权分离的基础上形成的。这种权利的分离、配置与运行机制的构造也形成了学校法人的治理结构。在此基础上，经济学理论进一步讨论如何在法人财产所有权与经营权分离的前提下，通过有效的治理结构来减少代理成本问题，从而从整体上提高资源的配置效率，实现权利与责任的统一。[12]这两种学科视野共同指出了法人治理结构研究的核心——确权与分权，即在所有权与经营权分离的基础上讨论权利的配置问题。据此研究公立中小学法人治理结构的路径则是从学校具体的法人身份来讨论学校的权利配置问题。如上所述，学校的法人身份决定了学校权利主体的多元性和复杂性，因此学校法人治理结构与传统学校管理结构的区别就在于主体的多元性、责任权力的有限性和结构化。首先，学校法人治理结构以多元主体的共同参与为前提，需保障包括学生、教职工、家长、社区、政府在内的广泛利益主体参与民主治理。其次，以现代企业制度为借鉴，这种治理结构具有决策权、监督权与执行权相互分离、相互制约、相互合作的特点[13]。

教育治理领域引入法人治理结构旨在通过规范治理结构，优化权力配置，激发学校活力、提升教育效率和效益。[14]在当前背景下，学校法人治理结构的建设有利于明确学校作为法人的责、权、利，排除外界对学校直接干预的可能性，为学校自主办学奠定法理基础。同时，完善学校法人治理结构也有益于改善传统学校管理体制的弊端，增强学校治理能力，从而走向教育的善治[15]。

二、探索中的学校法人治理结构改革：改革模式分析

十八届三中全会以来，学校法人治理结构的相关制度逐渐健全。2012年发布的《全面推进依法治校实施纲要》(简称纲要)对公立中小学校治理结构进行了较为详细的设计，成为相关工作的指导性文件。最重要的是，这份文件明确建立起确权与分权的原则，提出“在学校内形成决策权、执行权与监督权既相互制约又相互协调的内部治理结构”[16]。此后多地以纲要为蓝本进行学校法人治理的探索，按照文件规划对学校治理结构进行了调整，不同程度地扩大了确权和分权的力度，形成了许多有益经验。按照相关规定，各地方毫无例外地实行校长负责制，仍由校长全面负责学校工作。由于校长决策程序、师生代表参与学校决策等制度仍在探索中，目前在学校决策权的归属和行使程序方面较为灵活，这一问题也成为法人治理结构的最大争议点。从决策机构即学校的权力机构设置来看，当前出现了“校长办公会”与“理事会”两种主要的改革模式。检视之下，本文发现上述模式均存在不同形式的权利配置不当现象，暴露出制度建设中的种种过渡性问题。

(一) 校长办公会模式：权利的分离与重叠

为顺应决策民主化趋势，部分中小学效仿高等学校治理结构，增设校长办公会(议)。以深圳为例，《深圳市教育局关于印发<深圳市中小学校全面推进现代学校制度建设指导意见>和<深圳市中小学校章程建设指导意见>的通知》对学校的法人治理结构做出如下规划[17]：“(公办中小学)实行校长负责制，校长全面负责学校工作，并充分发挥基层党组织的政治核心作用。校长办公会议是学校的最高决策机构。”市级政策将校长办公会议设计为学校的最高决策机构，而将该机构的人员构成及决策程序的决定权留给学校。从当地学校的“根本大法”——学校章程来看，校长办公会议人员由校长、党支部书记、副校长构成。校长主持校长办公会议，并有权根据需要指定列席人员。决策程序为校长听取会议意见后在其职权范围内作出决定。这种模式具有法人治理结构的雏形，但过渡性较为明显。

1、决策权与执行权仍难实现分离与制衡

首先，从决策机构设置来看，最高决策权从集于校长一人到分解于校长办公会，一定程度上形成了集体决策的架构，扩大了决策主体。但是从人员构成上来看，校长办公会成员皆为学校党政领导，造成了决策机构与执行机构的高度重叠，难以实现决策权与执行权的相互制衡。这种人员设计将教师、学生、家长、社区等利益相关者排除在学校决策机构之外，使其远离决策议题，形成了较强的内部封闭性。其次，从决策程序来看，校长听取意见后斟酌裁定的模式仍延续了传统校长负责制的校长决策机制，其他参会人员的决定权难以发挥。因此，即便进行了一定的改革，但实际上大多数学校的决策权在由学校党政领导和中层干部组成的党政办公会或党政联席会议，校长仍然是主要决策者。[18]

这种矛盾说明校长办公会模式并未摆脱校长负责制下的集权问题。这种带有“一长制”[19]特征的校长负责制或多或少带有“前科学管理”与“前民主管理”的痕迹[20]。从实践来看，虽然校长对学校管理决策的影响可能直接而有效，但是权力的集中形成较强的内部控制，没有给其他利益主体留下足够的运行空间，其它权利的行使也必然受到束缚。

2、监督权面临重重障碍

除决策权与执行权高度重叠外，监督权的履行也成为难题。依据《全面推进依法治校实施纲要》，学校的内部监督权广泛散布于教职工代表大会、家长委员会等机构。《学校教职工代表大会规定》规定，教职工代表大会是教职工依法参与学校民主管理和监督的基本形式，在学校党组织领导下对学校事务进行监督。[21]但教职工代表大会不设常务机构，也不进入校长办公会等决策程序，故而其法定职能难以保障[22]。如上所述，学校党委书记作为校长办公会的成员既是决策机构成员又是监督机构领导，同时还可能兼有执行机构的领导身份则难以确保监督的有效性。更有之，部分学校的校长兼任党委书记，实则将决策权、执行权和监督权集于一身，权力缺少制衡。教代会的其他成员作为普通教师被排除在决策机构之外，颇难实现下位对上位的监督。此外，家长委员会的监督权也处于困境之中。其原因首先在于家长委员会制度尚未出台，家长的权利运行机制尚不成熟。其次，校务公开制度的落实力度与家长权力的行使直接相关。家长远离学校决策权力不仅不利于参与决策，甚至不利于实现知情权。在家长与学校之间的信息不对等的情况下，家长的知情权尚难落实，监督权就更难以实现。

可见校长办公会模式仍未摆脱传统校长负责制所造成的高度内控模式。权力的行使缺乏合理有效的监控，个人决策可能替代学校决策，个人意志可能成为学校意志，法人治理结构的科学性和民主性也就无从谈起。因此，要改进校长负责制则必须从学校法人治理结构的视角重新思考校长办公会的定位和工作程序。

(二) 理事会模式：治理边界不明

建立理事会是公立中小学法人治理结构的新尝试。例如四川省成都市天涯石小学逸景分校架构理事会、执行层、监督层分立的法人治理结构。该校将理事会设定为决策与审议机构，由教育行政部门(1名)、学校管理层(2名)、教师代表(2名)、学生家长代表(1名)、社区代表(1名)组成。[23]相较于校长办公会模式，理事会模式的决策机构设计更能代表多元利益主体，决策机构与执行机构的分离也更符合学校法人治理精神。尤其是将家长和社区纳入学校决策机构，强调学校-家长-社区的伙伴关系以及家长和社区对学校管理的实质性参与，一定程度上有利于减少学校的内部控制。

这一模式的政策依据或许是国家对事业单位法人治理结构的设计。2011年3月，《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》提出“面向社会提供公益服务的事业单位，探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构，健全决策、执行和监督机制”。[24]同年，国务院办公厅出台《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》，对包括公立中小学在内的事业单位法人治理基本结构进行了详细的规划，核心是理清决策监督与管理执行两层之间的结构关系。[25]学校理事会模式符合上述文件对理事会和其他执行管理机构的设计，体现了决策权、执行权、监督权相互分离、协作和制衡的倾向。但其中可商榷的问题在于教育行政部门是否应该进入学校决策机构，即学校治理结构的内外边界问题。内外边界不明则造成了以下治理困境：

1、与校长负责制相悖的委托-代理关系

依据上述文件，教育行政部门作为公立中小学的举办者看似理应进入决策机构。但这与校长负责制所隐含的委托-代理关系形成了矛盾。如上所述，法人治理结构是基于所有权与经营权分离而产生的委托-代理关系。从公法意义上讲，政府在国家的委托代理下举办公立学校。民法意义上，学校的产权属于政府，政府和学校之间是以资产权利为核心的委托-代理关系，政府完全享有对学校资产的占有、使用、分配和处分权[26]。然而，由于政府行使公共权力的特殊性质以及学校的专业性，政府难以直接运营和管理学校。为有效发挥公立学校的产权效能，政府在确保对学校财产最终处分权的前提下，通过法律授权或委托校长运营来间接管理学校。故而从新制度经济学的视角看，公立中小学校长实质上就是政府授权或委托经营管理学校的代理人。[27]在合理的校长负责制中，政府与校长之间应该按照权责相符原则形成有效的委托-代理关系，即校长向政府承担与其权力范围相对应的责任，政府也要履行委托承诺依法赋权。因此，校长可视为政府在理事会的代理人，另派教育行政部门代表参与理事会则显冗杂。考虑到事业单位的具体情况，《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》也对法人治理结构的规定留有余地，给予单位较为灵活的自主设计空间。

2、外控式管理与学校自主办学的矛盾

政府进入决策机构则是政府权力进入了办学的微观领域，使得学校处于“外控管理模式”[28]之中，不利于落实政府简政放权与学校自主办学。自1985 年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出“坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权”以来[29]，我国就把理顺政府和学校之间的权责关系提上了教育管理体制改革的日程。2013 年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构”。[30]2015 年，《教育部关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》正式提出“解决政府越权越位问题”，“减少对学校办学行为的行政干预”、“更加注重以法治方式保障学校办学自主权”。[31]至此，我国政策规划已基本划清了政府与学校的权责边界，即在管办评分离的原则下，政府发挥“掌舵者”的作用，不再直接管理学校办学。据此，教育行政部门应退出学校决策机构，减少对学校微观办学活动的直接管理，转而通过“综合运用法律、政策、规划、财政拨款、标准、信息服务和必要的行政措施，引导和督促学校规范办学”[32]。

三、学校法人治理结构改革的实践路径

学校法人治理结构是在财产的所有权与占有权、支配权、使用权、收益权等权能相对分离的基础上建立起来的，是这些机构之间相互制衡与合作的权责关系的制度化表现。因此，优化学校法人治理结构的关键在于明确权力的合理配置，有效落实决策、执行和监督三种权力的相互制衡与协调。据此审视现行公立中小学法人治理结构的两种模式可以发现：如若将校长办公会作为学校的决策机构则仍然延续了传统校长负责制的决策模式，容易造成较强的内部控制。相较之下，倘若进一步理清内外边界则有可能以理事会为突破口改进学校治理结构。

(一) 加强学校党组织建设，充分发挥政治核心作用

2016年《关于加强中小学校党的建设工作的意见》明确中小学校党组织是党在学校中全部工作和战斗力的基础，发挥政治核心作用。[33]据此，优化学校治理结构须进一步完善学校领导班子的配备方式，推行党组织成员与行政领导成员双向进入、交叉任职，保证党组织在学校重大事项决策中的地位，保证学校全面贯彻执行党的理论和路线方针政策，贯彻执行党的教育方针，引导监督学校遵守国家法律法规，依法治校、规范管理，确保正确的办学方向。

(二) 完善学校理事会建设，优化校长负责制

改进校长负责制需要学校(而不是校长个人)从政府手中接过权力，并将校长部分权力依法分散。[34]首先应将学校最高决策权由个人享有上升为相关利益者共同行使。因此，以现代企业制度的董事会为参考，学校应建立代表投资人和利益相关人的理事会，以落实相关利益群体的实质性参与，实现教育效率与效益的最大化。理事会作为学校决策机构是学校的最高权力机构，对内接受教职工代表大会、家长委员会等监督，对外接受政府和社会监督。学校理事会的核心职权包括对学校发展规划、年度工作计划、重大改革项目、重要管理规章等重大事项进行审议并作出决定；听取学校执行层的年度/学期报告，并借助第三方专业评价对学校办学行为、教师教学行为和学校管理水平进行监督，提高学校规范管理水平等。

理事会的参与度是影响学校治理成效的重要维度。参与教育治理的主体范围越广，各类利益相关者的代表性和话语权越充分，对于管理实务的参与程度越深，就越能体现民意民情，多元利益就越能得到充分表达，治理的民主性就越高，最后善治的程度也就越高。[35]因而理事会应由学校举办者——政府(由校长代表)、经营者——学校党务和行政领导以及各利益相关者——教师、学生家长(中学可适当吸纳学生参与)、社区等各方代表参加。

学校党组织书记作为学校政治核心的领导、校长作为学校的法定代理人，直接获得参与决策层的权力，成为自然理事。校长在其中具有双重角色：一方面，依据委托-代理关系，校长是政府的代理人；另一方面，校长作为执行层领导也是行政管理人员的代表。

教师代表和学生家长代表分别由教职工代表大会和家长委员会选举产生。教师代表参与决策与教职工代表大会制度有机衔接，有利于保障职工参与民主决策和管理权力，也有利于落实教职工代表大会的监督权力。家长代表了学校的直接服务对象——学生的权力。由于大部分中小学学生不具有完全民事行为能力，因此需由家长代为行使决策权。同时，家长代表参与决策能够落实家长的知情权，从而有利于全面实现家长的其他合法权力。

社区是学校的服务对象和支持资源，也是学校治理的利益相关者。20世纪以来，学校与社区的一体化发展已经成为世界的重要趋势。一方面，学校资源对社区的开放，促进了社区文化的发展，将学校的服务对象扩展到全体社区成员；另一方面，社区资源的注入也扩展了学校教育的范畴。[36]学校和社区相互服务与支持的关系已出现在我国教育实践之中[37]，并逐渐成为社会共识。从学校教育的角度看，将社区以制度形式纳入学校治理体系中，也更有益于改进学校的治理生态。

(三) 改进校务委员会建设，完善民主决策程序

校务委员会自新中国成立起历经变化。1949年-1952年间校务委员会一度被赋予了决策职能。在此校务委员会负责制中，虽有校长之设，而校长根据校务委员会的决定主持校务。[38]这种体制在当时曾起了维持学校、发扬民主、反对落后、对学校进行初步改革的作用，但是也在一定程度上也造成了极端民主、凡事无人具体负责等现象。[39]因而校长负责制取而代之，校务委员会离开决策权力转向以审议为主的职能，并在人员和职能上不断丰富。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》所设计的校务委员会还停留在小范围的学校内部人员，要求参与者具有较高的威信，较为倾向于专业权威。[40]2012年教育部《全面推进依法治校实施纲要》则将其人员构成扩展到教师、学生和家长代表。[41]2015年，《教育部关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》将社区代表纳入校务委员会，明确其构成包括学校负责人、教师、学生及家长代表、社区代表等，职能是对重要教育教学改革及涉及学生、家长、社区工作重要事项的决策等提出意见建议，以完善民主决策程序。[42]随着参与主体和职能定位的完善，校务委员会作为学校决策机制的重要组成部分，一定程度上向利益相关者释放了话语权，既有利于保障各方的知情权和参与权，又有利于推进学校决策的科学化和民主化。

在现有政策设计的基础上，还可在人员构成和职能设计上进一步完善校务委员会。在人员构成上，应吸收教育专家，形成学校负责人、教师、学生及家长代表、社区代表和教育专家共同组成的机构，以增加重大事务决策的科学性。[43]在职权上，除审议咨询外，校务委员会还可充分发挥主体多元的优势，履行提议和协调的职能与权力。在提议职权方面，校务会委员可就有关学校管理、师生发展和涉及家长切身利益的重大事项提出意见和建议。在协调职权方面，校务委员会可争取社区、相关企业等社会各界对学校办学的关心和支持，整合各种教育资源，丰富学生实践活动内容，增强学校办学活力。

(四) 健全执行机构设置，形成权责分明的执行网络

校长及其领导下的各职能部门行政负责人及其他主要管理人员共同组成理事会的执行机构，对理事会负责，受理事会监督，按照理事会决议独立自主履行日常业务管理，定期向理事会报告工作。

《教育法》(1995)第三十一条规定“学校的教学及其他行政管理，由校长负责”[44]。这属于一种基于财产权利之上的派生性的经营管理权[45]。因此，校长作为学校法定代表人，应在其他执行机构的协助下开展行政工作，全面负责学校日常事务，对日常行政管理工作具有决定权。

同时，为改进传统校长负责制所造成的内部集权控制，应进一步完善执行机构设置并转变校长角色。首先，理应健全权责分明、各司其职的机构设置，以实现学校权力的合理配置。如上所述，将校长办公会设定为决策机构有悖于学校法人治理的原则；但倘若将其改制为执行机构则有利于改进校长负责制。在现有人员配置的基础上，可将校长办公会定位为行政上的集体领导机构，协助校长领导执行工作，负责讨论决定日常行政事务，并改进会议决定机制。同时，根据学校规模等具体情况，合理设置其他执行机构，形成完备的治理网络。各执行机构及人员作为管理者按照分工，对学校教育教学以及同办学相关的事务作出安排。其次，在领导职能与管理职能分离的情况下，校长应从管理者转换成领导者角色。校长要避免对教职员工的直接管理与监督，应充分发挥各级各类执行机构的作用，防止把领导职能降低为管理职能。作为领导者，校长着重在全局性与方向性的规划与协调，指导其它执行机构正常行使管理职能，并对其正当性、合法性及效率加以考察与监督，同时代表学校处理对外事务。[46]

(五) 优化学校自组织系统，落实监督权与参与权

当前，学校活力不足成为我国教育治理的突出问题。[47]从学校自身看，活力不足表现在各级各类组织的自治度不高，致使监督权和各种民主参与权难以保障。结成广泛的自组织并且畅通组织之间信息交流或许是这一问题的解决之道。*有关自组织的技术支持参见Rhodes R A W.The New Governance: Governing without Government[J].Political Studies,1996,44(4):652-667.[48]同时自组织是有效发挥法人治理结构功能的必要条件；反之，学校法人治理结构的制度设计也对自组织网络的实现具有促进作用。其中，教职工代表大会、家长委员会和学生代表大会尤为重要。

在学校法人治理结构中，教职工代表大会是维护教师合法权益、保障教师参与管理的重要组织，处于参政、监督地位。如上所述，从教职工代表大会产生代表参与学校决策保障了教师的参政权力。而学校理事会的建立形成了主体多元的权力机构，能够有效实现确权与分权，从而为落实教职工代表大会的监督权减少了制度障碍。

家长委员会承担支持教育教学工作、参与和监督学校管理、促进学校与家庭沟通、合作等职责，是家长行使知情权、参与权和监督权的重要渠道。为纵深推进学校法人治理结构建设，可成立班级、年级和学校三级家长委员会，层层落实家长权利，深入细致地开展家校合作，并尽快制定出台《中小学家长委员会规程》，健全家长委员会制度。

学校的治理改革归根到底应以学生利益为出发点和落脚点。现代学校制度的成效最终要通过学生的公民意识和能力的自主自治程度来检验。因此，学生代表大会作为学生参与学校治理和加强自我治理的组织，是学校治理结构的重要组成部分。在治理结构建设中，应在事关学生切实利益的事项中探索学生参与学校治理的路径，保障学生主体地位。