警察执法权益保障的理论解析

全晓丽，孙廷彦

（吉林警察学院治安系，吉林长春，130117）

改革开放40年来，中国经济体制发生了巨大的变化，经济发展速度之快前所未有。但是在经济迅速增长的同时，社会其他构成因素却未与之相匹配，发展极其不协调。因此，大量的社会矛盾凸显，利益分割、官员腐败、贫富分化、群体冲突、市场秩序紊乱等问题日益尖锐地摆在人们面前。在各种社会矛盾不断深化的情况下，警察作为维护社会稳定和保障公共安全的合法的国家暴力统治工具，总是被推向各种矛盾旋涡的中心。但是，警察的执法权威却没有与社会的发展成正比，相反地，警察执法权益屡屡遭受侵害，因此对警察执法权益保护的关注热度持续不退。

早在20世纪90年代初期，理论界就开始对“警察权益”进行研究。2000年2月28日，时值《人民警察法》颁布5周年之际，上海市公安局率先成立了“人民警察正当执法权益保护委员会”，此后各地公安机关纷纷效仿。[1]而“警察执法权益”作为一个概念被提出，则是出现在2000年《人民公安》杂志第10期。[2]紧接着2001年《浙江公安高等专科学校学报》作了“警察权益保障”的专题版，专门探讨和研究这一问题。此后的十几年中，也陆续有学者针对这一问题进行研究或者对之前的研究成果进行梳理和总结。这也从一个侧面反映出，随着经济发展以及社会结构变革的不断深化，警察执法权益保障的问题一直没有得到很好地解决。

一、警察执法权益的概念界定

对于警察执法权益的概念，理论研究的意见不甚统一。在理论研究的过程中，许多年来，学者们给“警察权益”和“警察执法权益”界定了很多不同的概念，用以支撑各自的学术观点。在这里，笔者也将结合自己的研究，试图对“警察执法权益”提出自己的见解。

（一）警察范围的界定

我国《人民警察法》第二条第二款规定了人民警察的范围包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关①2013年11月15日公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，废止劳动教养制度。的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察。在整个警察队伍中，从数量上看，公安机关的警察占了多半，队伍最为庞大；从职责上看，公安机关的警察承担着行政执法权与刑事司法权，也是执法权益最容易遭受侵害的主体。本文所基于的研究课题主要围绕公安行政执法的内容，所以，以下所指的警察特指公安机关的警察。

（二）“警察权”与“警察执法权益”

警察权，也可以称之为“警察权力”，有学者从广义、中义、狭义的不同层面给警察权下定义[3]，还有一些学者采用“二分法”，从广义和狭义两个方面来揭示警察权的概念[4-6]。但多数学者还是采用了狭义的警察权概念[7-11]，笔者也赞同这种定义，认为警察权是指为了维护国家安全和社会治安秩序，保护公民的合法权益，警察机关及其警察在宪法和法律授权的范围内行使职权的国家强制力。

显然，警察权是一种公权力，是由国家强制力作为后盾的，然而这种公权力的具体实施必须由人来执行，因此警察权的实现是由警察来完成的，毫无疑问，警察在执法过程中的权力是一种国家权力。但是，警察在执行国家权力的过程中，衍生出了“警察执法权益”，是为了保障作为公权力的“警察权”更好地实施。显而易见，“警察执法权益”虽然与“警察权”密不可分，但是却不能等同。二者的区别主要体现在以下几个方面：

1.主体不同。警察权是国家权力的一个重要组成部分，是将其作为一个整体赋予警察机关的，因此警察权的主体是警察机关。警察执法权益是警察个人所拥有的，是为了保障警察权的实施而存在的，所以，警察执法权益的主体是警察个人。

2.性质不同。如前所述，警察权是一种国家权力，是公权力，具有国家强制性。而警察执法权益更多的是保障警察个体的权利和利益，具有一定的私权属性，虽然其行使受到国家保障，但是不具有直接的国家强制性。

3.法律后果不同。警察权作为一种公权力，是宪法以及法律所赋予的，非经法定程序不可放弃、转让，否则应当承担相应的法律责任。而警察执法权益带有一定的私权属性，在不违反法律、不违背道德的前提下，有些权益是可以放弃或者让渡的。

4.对应的关系不同。与警察权相对应的是公民权利，二者之间构成此消彼长的相互制约关系。而警察执法权益对应的则是执法相对人的义务。由此可以看出，警察权与警察执法权益属于不同的法律维度。

（三）“警察权益”与“警察执法权益”

学者们对于“警察权益”的定义莫衷一是，大致有“权利与利益说”、“执法权益说”[12]以及“警察职业保护说”[2]三种观点。

持“权利与利益说”的学者认为，警察权益一般包括两个方面：一是警察作为普通公民所拥有的一般权利，如生命权、健康权、名誉权、人格权、肖像权、休息权、获得劳动报酬的权利等；二是警察作为执法者所拥有的特殊权利，如警械和武器使用权、紧急情况处置权、交通工具优先使用权、获得特殊救助与抚恤权、职务防卫权等。持“执法权益说”的学者认为，警察权益仅仅指警察执法权益，而不包括警察作为普通公民的权利和利益，认为警察权益保护的主要内容包括：警察职权保护、警察使用警械武器权保护、警察执法防卫权保护、警察执法优先权保护、警察紧急避险权保护、警察拒绝执行越权指令权保护、警察休息权保护、警察生命健康权保护、警察抚恤优待权保护、警察名誉权保护、警察申诉控告权保护等。[13]而持“警察职业保护说”的学者则认为，“警察执法权益”这一概念存在法理上的矛盾，应当用“警察职业保护”取代“警察执法权益保护”，认为警察职业保护是国家的义务。[2]

虽然学者们对“警察执法权益”这一概念持有不同的意见，但是几乎都认为，这一概念不是一个严格意义上的法学概念，因此很难对其内涵和外延进行法律意义上的准确界定。

笔者认为，“警察权益”的外延应当比“警察执法权益”更为广泛，“警察权益”包括警察作为普通公民的一般权利和作为执法者的特殊权利。但是对于一般权利的保护有民事、刑事等相应的法律进行调整，无须跟警察的执法权益一起讨论。而“警察执法权益”除了包括警察在执法过程中产生的与执法活动直接相关的权益外，还应包括一些延伸的权益。因此，警察执法权益是指公安民警在执法过程中，在依法行使职责范围内的国家权力时，法律应确认和保障的为执法所需要的一切合法利益。具体应包括两个方面：一是在执法活动中产生的直接权益。例如，警械和武器的使用权，紧急情况处置权，交通工具优先使用权，获得特殊救助与抚恤权，职务防卫权，拒绝执行超越警察职责范围指令权，对警用标志、制式服装和警械、证件的专用权等。二是在执法活动中产生的延伸权益。例如，在依法执行公务后不遭受报复、威胁、诬陷、恶意投诉以及新闻媒体不得虚假报道的权益，与警察关系密切的家人、亲属不因执法行为受到报复、骚扰、威胁的权益等。

（四）警察执法权益的性质

警察执法权益的产生源于警察权，是警察权这一国家权力在实施的过程中衍生出来的，有国家强制力作保障，具有一定的强制性，因此警察执法权益表现出公权的性质。然而，警察执法权益又是针对警察个人而产生的，其直接目的是为了保障警察在执法过程中的权利和利益，所以又表现出一定的私权性质。对于警察执法权益的性质，很难界定具有绝对的公权性还是私权性，否则都会太过于片面。因此，笔者认为警察执法权益兼具有公权与私权的性质。

二、侵害警察执法权益的具体表现

由于各种社会矛盾的不断激化，警察在执法过程中的权益受到了越来越多的威胁，警察的执法环境不容乐观，很多警察表示“不愿执法”、“不敢执法”。2005年，公安部在《关于填报〈维护公安民警执法权益工作统计月报表〉的通知》（公督[2005]508号）中，将民警执法权益遭受侵害的主要表现形式划分为以下五类：暴力抗法袭警；打击报复；恶意投诉诬告；侮辱诽谤威胁；错误追究责任。[14]

（一）暴力袭警

据统计，2010年以来，全国袭警侵警案件年均递增1000起以上。2010年受侵害民警7000多人，2013年这一数字猛增到12000多人。2013年全国查处的侵害民警执法权益案（事）件达近万起，其中受伤民警近8000人，牺牲20多人。2014年，公安部曾就此问题专门组织了深入调研，派员先后到广西、吉林、黑龙江、江苏、河南、陕西、北京等7省区市的16个市县、65个基层所队深入开展调查。所调查的7个省份，3年来一次导致3名以上民警遭袭受伤的就有将近400起，有的民警因多次受到袭击，产生了出警、处警恐惧症。①http://www.ga.yn.gov.cn/zdjs/yunnanjingfang/201510/t20151021_335415.html访问时间2017年9月21日。

（二）恶意投诉诬告

除了暴力袭警，对警察的恶意投诉诬告也呈多发趋势。据统计，1999年全国公安机关监督部门共受理投诉87693件，其中31554件属于不实投诉。仅2000年3月1日至4月20日，全国公安机关接到投诉26065件，查证属实的3438件，其中不实投诉竟高达87%。[15]近年来，恶意投诉的比例一直居高不下，这类投诉不仅严重干扰了公安机关的正常执法活动，也极大地挫伤了民警的执法积极性，伤害了民警的职业情感。

（三）威胁、恐吓、报复警察的家属、亲人

一些执法相对人对警察执法的对抗已经不仅仅局限于针对警察本人，而是将矛头指向了警察的家属和亲人，有些警察的亲属受到了伤害甚至杀害的报复。这些行为把对警察执法权益侵害的范围进一步扩大，已经严重威胁到警察家庭成员安全。

交警与市民对跪执法、交警执法被扇耳光、警察执法被打不敢还手……近年来警察执法的权威不断受到挑战。如今，民众的法律意识不断提高，公众对于维权的热情不断高涨，但与之相对应的是，守法的习惯却并未普遍形成。尤其是在群体性事件中，群众往往抱有法不责众的心理，再加上全社会普遍对警察权威的不屑一顾，很容易导致孤立无援的警察陷入左右为难的境地。

三、警察执法权益受侵害的理论分析

警察执法权益受到侵害，在警察的执法活动中已经成为一个比较普遍的现象，究其原因，我们可以从主观和客观两个方面来分析。

（一）主观原因

我们应当承认，警察执法权益之所以屡遭侵害，也与警察在执法过程中存在一定缺陷有关，主要表现在以下几个方面：

1.警察自我保护意识不足。警察是一个高危职业，在执法活动中面临的多是违法犯罪活动，这就要求警察应当时刻保持高度的警惕性与自我保护意识。然而实践当中并非如此，很多警察在执法过程中，正当权益受到侵害时没有及时固定证据，不懂得利用法律来维护自己的利益，甚至有些警察过分忍让，纵容了执法相对人的侵害行为。

2.部分警察执法不规范。当今我国警察执法队伍的素质受招录体制、经济发展水平等多因素影响，执法水平还不均衡。整体来看，发达地区警察执法素质要高于落后地区。公安部于2016年7月26日举办全国公安机关规范执法视频演示培训会，针对当前基层一线民警在执法实践中遇到的一些新情况、新问题，利用视频进行了演示。但是具体有多少民警接受了培训，效果如何，培训内容能否经得起实战的检验等，还有待公安实践工作的考验。

（二）客观原因

1.市场经济发展中的自由理念对警察执法权益的冲击。在计划经济时期，国家权力是高度集中的，政府权力渗透到社会生活的方方面面，个人的自由和权利受到了极大的限制，在那样的国家体制下不存在对公权力的制约，有学者将其称之为一元政治国家，也就是警察国家，[16]计划已经成为一种垄断，警察权也极度膨胀。然而随着计划经济向市场经济的转轨，以往政府权力垄断的格局被打破，一元的政治国家也朝向政治国家与市民社会的二元社会结构转变。市场经济所特有的自由与竞争给政府权力带来了极大的冲击，公民的权利意识开始觉醒，警察权必然受到限制。中国人的自由自古就受到禁锢，尤其是经历了封建社会长达两千年的剥削压迫，自由意识被压抑得太久。新中国成立后又经过了几十年的计划经济时期，因此市场经济体制改革对中国人而言无疑是一个充分展现自由的最好契机。随着经济的急速发展，人们的自由意识也迅速膨胀，与此同时却没有形成与之相匹配的文化素养和法律素养，加上社会转型期间各种社会矛盾凸显以及法律制度不完善等多方面原因，警察的执法权益受到了很大的威胁。

2.行政法的控权理论在一定程度上弱化了对于警察执法权益的保障。“控权论”作为行政法的重要基本理论，甚至被定义为行政法的生命价值。这一理论在英美国家得到了极大的发展，并作为英美国家行政法发展的一项重要理念。“控权论”对于我国行政法的发展也是极具影响的，很多学者也将此理论作为建设服务型政府的理论基础。而控权论的基本思想就是限制政府的公权力，在这一理论的影响下，理论研究似乎更多地偏向于如何以公民权制衡与约束作为公权力的警察权。

早在1984年，公安部提出将“从严治警”作为公安队伍建设的指导方针，并且在1995年，“从严治警”以法律的形式被写入《人民警察法》。而“从优待警”最早则是在1995年的全国政法工作会议上提出的。虽然“从严治警”与“从优待警”都是公安工作的重要指导方针，但是无论从提出的时间，还是从公安实践工作来看，更多强调的依然是“从严治警”。这也可以认为是“控权论”的一种具体表现形式。

3.警察执法责权不一致。我国《人民警察法》第十九条规定：人民警察在非工作时间，遇有其职责范围内的紧急情况，应当履行职责。但现实情况是，多数民警表示下班后都不愿穿警服，害怕“惹麻烦”。之所以会出现这种情况，是因为法律的规定给警察增加了更多的职责，按照“权责一致”的理论，本应当赋予警察更大限度的执法权，但法律并没有对此作出规定，导致执法过程中“权”与“责”的失衡。表现在实践中，执法环境不好，警察的执法权受到很大限制，执法权威下降，执法权益也很难受到保障，警察自然会对执法产生畏难情绪。

4.立法不完善。就我国目前立法情况来看，《宪法》、《刑法》、《刑事诉讼法》、《治安管理处罚法》、《公务员法》、《人民警察法》、《人民警察使用警械和武器条例》、《公安机关督察条例》等一系列与警察执法相关的法律法规中，大多都是对警察执法的监督、约束，如何保障执法相对人的权益以及执法相对人权益受侵害时的救济方法，而对于警察执法权益的保障却少有提及，即使有所规定也多是一些原则性或指导性的条文，缺乏可操作性。现有法律并未将警察执法权益作为一项专门的或特殊的法律客体进行保护，因此针对警察执法权益的法律保障也就无从谈起。近年来对于设立“袭警罪”的呼声一直未减，然而多年来也并未实现。唯一有体现的就是2015年刑法修正案（九）将暴力袭警行为以妨害公务罪的规定从重处罚。对于袭警行为，依据目前的法律只能以妨害公务罪、故意伤害罪以及故意杀人罪进行处理。从法理上分析，妨害公务罪所侵害的客体是国家工作人员依法执行公务的权利，故意伤害罪和故意杀人罪侵害的客体是公民的健康权和生命权。而暴力袭警行为侵害的是复杂客体，仅以妨害公务罪、故意伤害罪、故意杀人罪处罚，难以体现法律的威慑力。况且妨害公务罪的最高法定刑仅为三年有期徒刑，很难对暴力袭警的行为起到足够的震慑作用，与大量民警在执法过程中遭到的侵害相比，实在是杯水车薪，更谈不上西方国家“无障碍执法”的法律保障。

四、保障警察执法权益的价值

保障警察的执法权益，无论是对国家安全、社会稳定，还是对法律尊严的维护以及警察队伍建设而言，都具有极为重要的价值。

（一）维护国家安全社会稳定

《人民警察法》第二条第一款规定：人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。警察担负着行政执法和刑事司法的重要职责，严格、规范、公正、文明执法是公安工作的生命线，警察的执法工作关乎着国家的安全和社会的稳定，警察的执法权是不容侵犯的。侵犯警察的执法权益，除了对警察个体的利益造成侵害以外，更为严重的是侵害了国家权力。因此，保障警察执法权益不仅是对警察个人利益的维护，更是保障国家安全和维护社会稳定的重要手段。

（二）维护法律尊严

警察执法行为是一项法律活动，也是依法治国的必然要求。建设社会主义法制社会，要求警察有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，警察的一切执法活动只能在法律的规范下进行，对警察执法活动的破坏，其实并不是针对某一个警察个体，而是对法律的蔑视与践踏。所以，保障警察执法权益实际上是维护了国家的法律权威与尊严。

（三）落实从优待警

在和平时期，相较其他职业，警察具有更高的危险性，这是不争的事实，“从优待警”符合这一职业特性。但是自从“从优待警”提出20多年以来，很多情况下都变成了一句口号，而伴随这一口号也产生了许多尴尬。从优待警绝不仅仅体现在经济待遇上，为警察执法营造一个良好的执法环境，保障警察的执法权益也是从优待警的重要举措。

（四）促进警察队伍建设

警察队伍建设是一个综合性的问题，包括思想政治建设、业务素质建设、管理监督机制、警务保障机制、警察公共关系建设等诸多方面。但是，近年来暴力袭警、暴力抗法问题突出，民警的伤亡率连续多年居高不下，甚至还有持续增长的趋势，这无疑给警察队伍建设造成了巨大的冲击，长此以往，会严重影响警察队伍的稳定，更谈不上队伍建设。因此，保障警察的执法权益，树立警察的执法权威，对于警察队伍建设具有积极意义。