政策有效性视阈下人工智能产业发展对策研究

冯英娟

（长春理工大学经济管理学院，吉林长春，130012）

从当前主要发达国家的经济发展实践来看，随着新一轮信息技术革命的推进，人工智能产业已经成为经济发展的新引擎。主要发达国家纷纷出台政策推进人工智能产业的发展，以期在未来的经济发展中占据一席之地，甚至形成霸主地位。为了未来经济社会的持续发展，我国也开始重视人工智能产业的发展。

一、我国人工智能产业发展现状及未来发展趋势

（一）人工智能产业的发展现状

21世纪的科技领域中，人工智能可以说是最为前沿的技术之一。伴随着人类对人工智能研究的不断深入，人工智能技术不断成熟，同时人类也逐渐地认识并了解了人工智能技术的优势。未来，人工智能技术的飞跃发展将大大推进人类生产和生活方式的变革。总体上看，我国人工智能产业发展态势良好，具体表现为：

首先，人工智能技术水平不断提高，人工智能产品研发能力大幅度提升，市场空间稳步开拓发展。随着对人工智能技术研究的加深，人们对其特点和优势的掌握与运用更为熟练，大幅度提高了人工智能产品的研发力度，并更好地满足于人类生产和生活需求，使人工智能产品的市场空间不断得以开拓。

其次，人工智能企业数目不断增加，人工智能产业规模不断扩大。全球人工智能城市排名中城市最多的国家分别是美国、中国、欧盟，其中排名前30的城市中美国有9座，中国有6座，欧盟有7座。美国人工智能企业仅旧金山、洛杉矶两地即达到1155家，占全世界人工智能企业总数的19.13%。我国北上深3个城市人工智能企业数量占全球总数的7.4%，在全世界范围内分别排在第3、第6和第8位，表明我国人工智能领域基础比较雄厚。2016年，我国人工智能产业规模已突破100亿，增长率达到43.3%。目前，我国人工智能企业数量为709家，居世界第二，位于美国之下。但与此同时，我国的人工智能产业毕竟刚刚起步，也存在诸如人工智能技术薄弱、数据壁垒高筑、产业链条缺失以及人才供应不足等很多问题和劣势。

（二）人工智能产业发展存在的主要问题

1.技术差距仍然存在

我国人工智能产业起步较晚，因此，在技术积累上还很薄弱，与主要发达国家存在较大的技术差距。尽管近年来我国一直重视人工智能应用技术的创新，也取得了很多可喜的成绩，但是在具有自主知识产权的底层技术和理论方面的积累还比较薄弱，关键技术尚需突破，产业的核心环节受制于人，这个问题亟需解决。

2.数据资源的开放共享程度较低

纵观人工智能产业的发展实践，人工智能产业发展的速度和水平需要大量数据资源和高效可靠的计算能力支撑。而在这一方面，我国的数据共享平台还没有完全搭建起来，各部门、各地方的数据未实现共享。尽管国家和地方均出台了关于数据资源开放共享的政策，但是目前数据开放共享的程度仍然较低。这就使得我国的人工智能产业发展缺乏足够的数据资源支撑，影响了我国人工智能产业发展速度和水平的提升。

3.产业链条缺失

从我国当前的人工智能产业发展现状来看，发展人工智能产业的目光还不够长远，尽管意识到人工智能产业发展的重要性，也出台政策推进其发展，但是存在企业短视行为、政府监管缺位的现象。如：个别政府部门单纯强调对人工智能产业的炒作，而不注重人工智能产业业态的培育、市场的开发和资源的获取等。从产业经济学角度讲，构成人工智能产业链条的最基本环节应该包括基础技术研发（包括专业技术人才的培育）、应用技术研发、产品的设计与生产、产品的营销管理等，即产学研用一体化的完整的人工智能产业链。而当前我国的人工智能产业发展并没有形成一个完整的产业链条，其中基础技术研发和应用技术研发并没有很好地连接，产品的设计与生产也没有很好地结合市场需求，产品的营销管理也有欠缺。总之，目前人工智能产业链环节缺失，没有形成产学研用一体化的完整的产业链条。

4.专业技术人才不足

根据要素禀赋理论的观点，人工智能产业是典型的智力资源密集型产业，因此人工智能产品的生产需要大量智力资源的投入。而智力资源的载体就是专业技术人才。由于人工智能起步较晚，各高等院校近几年才开设人工智能专业，导致人工智能专业的技术人才严重供不应求。

综上可知，我国人工智能产业发展还存在很多问题，究其深层次的原因，还在于市场失灵。一方面由于技术和数据资源均具有公共物品的性质，因此导致市场失灵；另一方面市场调节也存在“时滞”，由于供给和需求弹性的影响，市场主体往往无法及时对市场现象作出反应，造成上述问题的存在。

（三）人工智能产业的发展趋势

1.产业政策体系将日趋完善

在政府对人工智能产业日益重视和大力推动下，将会出台更多、更有效的政策，以推动人工智能产业的进一步发展。目前，我国已围绕《中国制造2025》和“互联网+”行动计划出台了一系列支持人工智能技术创新和产业发展的政策文件，如2016年5月由国家发改委、工信部等多部委联合发布的《“互联网+”人工智能三年行动实施方案》等。人工智能产业的进一步发展以及各政策实施中问题与不足的出现要求产业政策体系日趋完善。

2.产业规模将快速增长

随着人工智能技术的稳定，关键技术的突破，人工智能技术将进一步运用于生产和生活各个层面，这将导致人工智能产品的市场空间不断扩大；而随着人工智能产品市场空间的进一步拓展，我国人工智能产业规模也将快速增长，以达到满足市场需求、获得规模经济效果的目的。

3.关键技术将取得突破

目前，人工智能产业的发展受到的关注度持续提高，政府制定政策的倾斜引导大量要素不断投入，诸如资本、劳动力、土地等，尤其是智力资源的培育和引入。这些要素（资源）不断涌入该产业部门，将进一步推动人工智能技术的研发，进而突破人工智能的关键技术。

4.应用领域将进一步拓宽

人工智能产业的发展促使人们对人工智能的认识不断加深，对人工智能的特点及优势也加深了解，这将推动人工智能更加深入广泛地与人们的生产生活密切联系，进而推动人工智能技术应用普及度的提高，进一步拓宽人工智能的应用领域。人工智能技术将在工业、农业和服务业多个领域应用，不断创造出新的产品和应用模式。

5.对社会经济的影响将进一步增强

一方面，人工智能产业具有显著的溢出效应，人工智能产业的发展将带动或者推动相关技术的进步以及相关产业的发展；另一方面，随着人工智能产业的发展，人工智能的应用领域不断拓宽，人工智能产品将进入工业、农业、服务业领域，这将使人们的生产和生活方式进一步得以改变，从而对经济社会发展产生深刻的影响。例如，由于机器人在生产中被大量使用，使得劳动力市场中对于劳动力的需求大大减少，如果劳动力供给不变，将会造成劳动力市场中供给大于需求的现象，导致劳动力报酬下降，尤其对那些机械性和技术性的操作岗位影响颇深。同时，把家用人工智能机器人引入家庭服务领域，一方面使人们从繁杂的家务劳动中解放出来，将更多的时间用于创新和创意事业，也进一步提高了人们的创新能力；另一方面，人工智能机器人的工作细致、周全、不知疲倦，也会给人们营造一个舒心、惬意的生活环境，从而进一步提高人们的生活品质。

二、产业政策对人工智能产业发展的促进作用及现状

（一）产业政策促进人工智能产业发展

1.产业政策可以在一定程度上解决市场失灵问题，增加收益

巴托在《市场失灵分析》（1958）一文中认为：市场中交易者之间可能存在障碍而不利于自愿交易、交易双方交易界区不明晰、交易物品产权难以人格化、市场上存在垄断、市场存在外部性等情况，这时市场制度就无法充分发挥作用，需要国家采用产业政策对市场进行干预来减少市场失灵带来的损失。可见，产业政策可以在一定程度上解决市场失灵问题，由政府取代市场引导产业的发展方向。

2.产业政策可以促进产业结构的调整，加快经济发展

日本经济学家筱原三代平在其“动态比较成本说”中认为：日本经济在早期落后于欧美等发达国家的原因主要在于其产业结构的不合理，若完全依靠市场机制自然发展，日本的比较优势很难彻底地改变，因此需要由政府提出合理的产业政策对相关产业进行一定的扶持，使其比较优势得以改变。佐贯利雄（1987）在《日本经济的结构分析》一书中详细分析了日本是如何通过产业政策调整产业结构进而使日本经济得以迅速发展。由此可见，对于人工智能产业这种战略性新兴产业运用比较优势原理，完全依靠市场调节，显然收效甚微，甚至会反方向发展。这种情况下，最好的手段是依靠政府制定产业政策，引导、推动人工智能产业的发展，促进产业结构调整，实现产业结构优化的目标。

综上所述，运用产业政策推动我国人工智能产业发展是非常必要的。

（二）我国人工智能产业政策现状

1.中央层面：政策频出

（1）“智能制造”的提出，标志着我国人工智能产业发展的开端。2015年5月，《中国制造2025》中首次提及智能制造，提出加快推动新一代信息技术与制造技术融合发展，把智能制造作为两化深度融合的主攻方向，着力发展智能装备和智能产品，推动生产过程智能化。

（2）从“互联网+”到“人工智能”。2015年7月，国务院印发《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，将人工智能作为其主要的十一项行动之一；2016年1月，国务院发布《“十三五”国家科技创新规划》，将智能制造和机器人列为“科技创新2030项目”重大工程之一；2016年3月，国务院颁布《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（草案）》，人工智能概念进入“十三五”重大工程；2016年5月，国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、中央网信办发布《“互联网+”人工智能三年行动实施方案》，明确提出到2018年国内要形成千亿元级的人工智能市场应用规模；2016年7月，国务院在《“十三五”国家科技创新规划》中提出，要大力发展泛在融合、绿色宽带、安全智能的新一代信息技术，研发新一代互联网技术，保障网络空间安全，促进信息技术向各行业广泛渗透与深度融合，同时，研发新一代互联网技术以及发展自然人机交互技术成首要目标；2016年9月，国家发改委在《国家发展改革委办公厅关于请组织申报“互联网+”领域创新能力建设专项的通知》中，提到了人工智能的发展应用问题、为构建“互联网+”领域创新网络、促进人工智能技术的发展、应将人工智能技术纳入专项建设等内容。

（3）将人工智能加入国家战略布局规划。《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》中正式提出发展人工智能产业，培养人工智能产业生态，并加快推动人工智能技术向各行业渗透。

2.地方层面：纷纷呼应

各地方政府以中央战略为导引，纷纷出台了人工智能规划、“互联网+”规划、战略性新兴产业规划、大数据规划和科技创新规划及相应的实施细则。

总之，我国人工智能产业政策出台的历史并不长，截止2017年底，我国共发布近60项国家与地方的人工智能产业政策，这些政策为推动我国人工智能产业的发展做出了一定的贡献。但是，需要注意的是必须考虑政策的有效性问题。

三、产业政策的有效性及其影响因素

（一）产业政策的有效性之争

从世界各国的产业政策实践来看，关于产业政策有效性之争有着丰富的案例。如英国《谷物法》的颁布是为了保护英国农业的发展对谷物进口征收关税，虽然保护了英国农业，但是从中长期来看，农业并没有因为保护而大幅度提高资源配置效率，却不利于英国轻工业的发展，受到了英国新兴工业资产阶级的强力反击，最终《谷物法》被废除。而19世纪晚期，作为新兴资本主义国家的德国，为了完善国民经济体系，发展新兴产业，赶超英国等老牌资本主义国家，实施了“保护幼稚产业政策”，使得德国在短期内完成了工业化进程，“保护幼稚产业政策”取得了成功。

可见，产业政策不是万能的。要想达到预期的产业发展目标，我们在制定产业政策时就需要考虑产业政策的有效性及其影响因素。

（二）产业政策有效性的影响因素

关于产业政策有效性影响因素的分析，应从时间、空间、产业和政府四个维度来考虑。

1.时间维度

关于产业政策的制定，一是要及时，即根据产业发展现状分析制定相应的产业政策。二是要适时更新调整。因为社会经济现象是不断发展变化的，政策的实用性也是在不断削减的。政府需要定期（不宜过长也不宜过短）根据产业的发展状况对产业政策进行更新、调整，以保障产业政策的有效性。

2.空间维度

产业政策的制定尤其是新兴产业的政策制定，一般来说借鉴发达国家以及国内发达地区该产业发展的成功经验没有问题，但是借鉴经验切忌盲目照搬的“拿来主义”，应该结合区域特色以及区域经济社会发展现状来有选择地借鉴，要考虑区际差异。

3.产业维度

产业有自身的特点，不同产业发展条件和要求也有差异。例如，关于产业的适度规模问题，汽车产业的适度规模与服装产业的适度规模就不同，服装产业的适度规模要远远小于汽车产业。因此，产业组织政策的制定一定要考虑产业本身及其发展的特点和要求。

4.政府维度

产业政策的制定主体和实施主体为政府。由于信息不完全，往往导致政府制定的产业政策存在缺陷或者不足的地方；而由于制度安排不合理，存在越位或者缺位现象，则会导致制定的产业政策实施不力，达不到预期的政策目标，甚至可能会创租，导致寻租行为的产生，对产业的发展起到阻碍作用。

四、基于产业政策有效性推进人工智能产业发展的对策措施

（一）通过产业技术政策解决人工智能产业发展的关键技术问题

政府可以通过制定向人工智能产业倾斜的技术政策，引导和支持人工智能产业发展的研发关键技术，如国家和省部级基金项目的指南导向，人工智能企业税负的减免以及固定资产加速折旧等措施，引导推进人工智能产业发展。同时，由政府搭台，支持建立人工智能产学研平台，为人工智能产学研一体化发展营造良好的环境。与此同时，要根据关键技术的解决情况以及人工智能产业的发展情况定期调整产业技术政策，最终达到缩小与发达国家的技术差距，掌握人工智能产业发展的关键技术。

（二）建立人工智能产业数据信息系统，解决数据壁垒问题

由政府出面协调或者牵头，组织人工智能产业相关主体（人工智能企业、高校、科研机构以及相关的信息咨询机构）建立人工智能产业数据信息系统，实现数据共享，以解决数据壁垒问题。这个系统建立可能涉及资金以及系统维护等问题，可以采用由政府和受益人分摊的办法来解决，并且需要考虑受益人的受益比例。

（三）鼓励扶持龙头企业发展，促进人工智能产业链延长

根据产业经济学原理，产业链越长，附加值越高。企业的生产规模如果过小，可能造成资源浪费，资源配置效率就会低下，产品的价格就会提高，那么产品的市场竞争力就会弱化，严重的可能会导致产业发展缺乏后劲甚至产品退出市场。因此，一方面，政府应该通过产业政策的制定和实施，扶持龙头企业的发展，使其获得规模经济效果，并通过溢出效应带动同类企业的发展；另一方面，政府要通过政策鼓励人工智能企业不断开发满足市场需求的新产品，或者向上游或下游发展，促进人工智能产业链的延长，获得较高的附加值。具体措施：一是可以通过专项扶持，对符合政策目标的项目给予资金扶持和利率优惠的金融支持；二是可以通过财税补贴等转移支付手段予以鼓励或者引导，促进人工智能产业链延长，拓宽人工智能产品的应用领域。

（四）加快人工智能产业专业技术人才培养，解决人才不足问题

政府一方面应通过政策引导或者鼓励高校开设并办好人工智能专业，为人工智能产业的发展保质保量地提供专业技术人才；另一方面要制定专业技术人才的引进政策并向人工智能产业倾斜。专业人才引进政策的制定，既要考虑薪资报酬，也要考虑工作和生活的环境。这样，通过“自己培养+外部引进”相结合的方式，就可以有效解决人工智能产业发展的专业技术人才不足的问题。

总之，上述产业政策的制定和实施一定要考虑时间、空间、产业和政府四个维度的因素，以保证所制定产业政策的有效性，最终达到预期的政策目标。