完善现有土地流转制度促进贵州省欠发达地区农民社会保障的发展

一、建议政府可以用间接分配的方式获取土地出让金，提高我省最低生活保障费用

按照我国《土地管理法(修正案)》第六十三条的规定“国家建立城乡统一的建设用地市场。符合土地利用总体规划的集体经营性建设用地，集体土地所有权人可以采取出让、租赁、作价出资或者入股等方式由单位或者个人使用，并签订书面合同。按照钱款规定取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、出租或者抵押。集体经营性建设用地出让转让的办法，由国务院另行制定”，[1]该法条明确指出了农村集体，作为农村集体土地的所有权主体，可以取得将经营性建设用地使用权转让、出租或者抵押，从而获得土地使用权出让金的权利，结合我省的实际情况，我省欠发达的地区的农村居民最低生活保障存在低于全国农村居民最低生活保障的情况，要想提升我省最低生活保障费用的标准，加大对最低生活保障对象的帮扶力度，需要提升我省政府的能力。在具体的操作中，考虑到政府在集体土地建设用地流转过程中，担任了宏观调控者和监管者的身份，并在出让的过程中提供了一定的公共服务和设施，这些都在一定程度上帮助了农村集体土地建设用地使用权的流转，政府可以用间接方式——税收获取属于其的土地收益，并且如果在建设用地使用权流转过程中，政府提供了相应的政务服务，政府有权收取服务成本。

二、贯彻农村土地的“三权分置”，促使我省欠发达地区农村居民参保积极性的提升

(一)贯彻农村土地集体所有，提升农村集体参与农村居民社会保障的能力

第一，“三权分置”首先是强调农村集体，作为农村集体土地的所有权主体，这改变了以往土地使用权流转的过程中必须是先由国家征收，再由国家进行出让的方式。农村集体可以作为所有权人和土地建设用地的使用者进行自主的协商从而能最大可能的获得土地的增值利益，在所用权不变的情况下，集体土地建设用地的增值利益并不会消失，而是会源源不绝，随着市场的需求而增长；第二，我省农村集体直接参与建设用地使用权流转的过程，可以获得土地需求者所缴纳的使用费，通过明晰所用权和使用权，我省欠发达地区集体的财力大大增强，参与农村居民社保的能力大大提升，能有效地承担起养老保险中集体补助的责任，将我省农村居民的养老保险采用个人缴费、政府补贴、集体补助的三方共同筹资方式真正落实。

除此外，为防止农民集体在获取农村集体建设土地使用权流转收益的过程中，将集体建设土地使用权低价出让，在实践中，在国务院另行制定的情况下，我省政府可以考虑采用地价评估机制，指定相关地产评估机构，依据土地的地块位置，用途、建设程度和市场的供求状况，对土地进行基本的评估，以确定交易的最低基价，在交易的过程中，对我省的交易价格进行复核，若发现双方进行交易的价格低于最低价格时，有关政府部门，应责令集体土地的受让方补足相应的差价。[2]

(二)促使农村土地承包权和经营权分离，增加我省农村居民的可支配收入

承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置，在我省农村集体中，应严格贯彻这种指导思想，促使农村居民对于自己承包的土地，可以将其中的土地经营权依法采取出租(转包)、入股或者其他方式流转，承包方可以用土地经营权向金融机构融资担保，赋予了土地的融资担保功能。随着城镇化的进程，我省欠发达地区农村居民可以用手中的土地换取相应的保障，手上有了闲钱的农民，在生活需要被满足之后，自然会为自己未来的保障做好打算，参与养老保险和医疗保险的积极性可能会增强。第二，在农村集体与其成员如何分配土地收益方面，建议我省确立好集体、个人的土地增值收益分配机制，在涉及承包土地经营权流转方向，可以合理提高个人收益；其他农村集体土地建设用地使用权流转所获得利益，建议确保绝大部分的利益用于本集体农村居民的社会救助、医疗保险和养老保险，将农民集体通过出让集体土地使用权所得的收益投入到对农民自身的保障和发展上，增强我省欠发达地区农民抵御疾病、家庭残疾等社会风险的能力，能有效的使得农村居民切实的获得出让收益，真正为农民服务，[3]提升我省农村居民参与社会保障的积极性。

三、坚持落实农村集体土地非自愿流转的公益性，做好安置补偿工作

在以前，由于征收范围的不当扩大，集体土地非自愿型流转有被不当利用的可能性，造成农村集体利益的损失，究其原因，主要由于公益性征收的范围不够明晰，在《中华人民共和国土地管理法(修正案)》中的四十四条，已经对公益性征收的范围进行了详细的规定，公益性涵盖“(一)国防和外交的需要；(二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；(四)由政府组织实施的保障性安居工程、搬迁安置工程建设的需要；(五)在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，由政府为实施城市规划而进行开发建设的需要；(六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”。[4]我省在以后的土地征收中只需要严格按照法律的规定，这样就能很好的保护农村集体土地的所有财产，为我省社会保障的提升打下基本的集体财产基础。

对于安置补偿工作，《中华人民共和国土地管理法(修正案)》中，删除了现行法律第47条中按土地原有用途补偿和30倍补偿上限的规定。草案在现行47条规定的土地补偿、安置补助、青苗和地上附着物补偿三项补偿的基础上，把住宅从地上附着物中单独列出，并增加了社会保障补偿。以后我省在涉及农村集体土地征收时，可以充分考虑土地资源的产值区位及社会需求，在此基础上确定土地的征收价格，充分保护集体组织能最大限度分享土地的增值利益，同时在征收的定价中要充分考虑我省农村居民的社会保障费用，这样能切实督促我省欠发达地区农村集体能将增值的利益用于本集体居民的社会保障方面，切实促进我省欠发达地区社会保障制度的完善。

[1]《中华人民共和国土地管理法(修正案)》

[2]成康华、李艳斐：“给集体建设用地使用权松绑——兼评《广州省集体建设用地使用权流转管理办法》”，杨立新主编：《民商法理论争议问题——用益物权》，北京：中国人民大学出版社，2007年版，第207页。

[3]黄姗：“集体建设用地使用权流转问题研究”，华侨大学硕士论文，2007年10月，第25-26页。

[4]《中华人民共和国土地管理法(修正案)》