健全我国森林生态效益补偿基金运作机制的探讨

曹昌伟

（铜陵学院法学院，安徽铜陵244061）

1 问题的提出

为充分发挥森林的生态效益，大力推进生态文明建设，我国《森林法》第8条第2款规定，国家设立森林生态效益补偿基金，用于生态公益林的营造、抚育、保护和管理，具体办法由国务院规定。但时至今日，就森林生态效益补偿基金而言，由国务院制定的具有行政法规属性的具体办法仍付之阙如[1]。2007年3月，财政部、国家林业局制定了《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》（财农〔2007〕7号），该办法虽然对森林生态效益补偿基金的补偿范围、项目、标准、基金监管等都做了一定的规范，但该办法已于2014年4月被废止。2016年12月，财政部、国家林业局联合制定《林业改革发展资金管理办法》（财农〔2016〕196号），该管理办法成为我国目前生态公益林补偿的主要法律依据，但究其内容而言，是否要专户设立补偿基金，补偿基金如何设立、管理、使用等问题均未得到有效解决。另一方面，从森林生态效益补偿基金运作实践来看，由于补偿基金法律依据层级低、稳定性差，对森林生态效益补偿规定过于简略、操作性不强，导致在补偿实践中基金来源渠道单一、规模有限，基金使用范围不当、治理结构不明晰等诸多问题，基金的设立、管理、运行缺乏有效规范。补偿基金运作机制的不健全严重制约着森林生态效益补偿制度的功能，严重影响到生态公益林的管护与建设。因此，对森林生态效益补偿基金运作机制的探讨，是完善我国森林生态效益补偿制度、充分发挥森林生态效益的关键。

2 我国森林生态效益补偿基金运作机制存在的主要问题

2.1 补偿基金法律依据层级低且内容简略

已如上述，我国《森林法》将有关森林生态效益补偿基金的立法权授予国务院行使，换言之，关于补偿基金的法律规范应定位于行政法规层级，但由于国务院尚未以行政法规的形式就补偿基金进行立法，因而财政部、国家林业局联合制定的《林业改革发展资金管理办法》便成为我国现阶段森林生态效益补偿的主要依据。就该补偿依据而言，主要存在两个方面的问题：首先，该管理办法法律层级低，与《森林法》的规定相悖。从法律层级上看，国务院制定的属于行政法规，国务院部门制定的属于部门规章，行政法规的层级高于部门规章。《森林法》明确规定，森林生态效益补偿基金的具体办法应定位于行政法规层级，而作为现阶段补偿依据的《林业改革发展资金管理办法》属于部门规章，法律层级相对低，与《森林法》的规定相悖；其次，该管理办法内容简略，规范作用极其有限。《林业改革发展资金管理办法》将用于森林生态效益补偿的基金统一纳入林业改革发展资金，其对森林生态效益补偿的规定极其概括、笼统，缺乏可操作性，关于补偿基金的设立、运行、管理、监督等规范更是付之阙如，从这个意义上而言，森林生态效益补偿基金的法律依据实际上处于缺位状态。

2.2 补偿基金来源渠道单一导致基金规模有限

森林生态效益补偿是政府的应尽职责，政府用以补偿的基金主要来源于财政预算，补偿基金来源渠道单一，基金规模总体有限，究其原因主要表现在如下几个方面：首先，林业资金投入分散，未能围绕森林生态效益补偿形成资金合力。现行森林生态效益补偿基金仅用于公益林的管护支出，由于补偿标准低，甚至连管护成本都难以负担[2]，但是根据《林业改革发展资金管理办法》的规定，对于森林的营造、抚育、林区道路维护、森林防火、有害生物防治、林业防灾减灾、林业自然保护区保护与建设等，中央和地方财政设有专项资金予以扶持，此类专项资金中一部分又用于公益林的建设与管护。由此可见，就森林生态效益补偿而言，中央和地方财政在林业资金分配上较为分散，从而无法形成资金合力，严重影响补偿效果。其次，政府补偿与受益者补偿关系不清，导致基金来源渠道单一。“谁受益，谁补偿”是森林生态效益补偿的基本原则，但在我国现行补偿制度框架下，承担补偿责任的主体是政府，森林生态效益直接受益者未承担应尽的补偿责任[3]。比如，依托森林生态效益从事森林旅游、水资源使用、水力发电、内河航运等经营者，其是森林生态效益的直接受益者，本应承担补偿职责，但由于政府没有建立相应的制度支撑和引导，这些直接受益者被排除在补偿主体之外，导致补偿基金来源渠道单一。另一方面，对于影响、破坏森林生态效益的经营者如矿产资源开采者、木材加工企业、环境污染与生态破坏者等，政府往往会收取一定的恢复费用或有罚没收入，但就现状而言，政府未能从这些费用或收入中提取部分资金专项用于生态公益林补偿，从而导致补偿基金的来源渠道被不当限缩。

2.3 补偿基金使用范围界定不当

根据《林业改革发展资金管理办法》的限定，森林生态效益补偿资金主要用于公益林的保护和管理，即用于公益林的管护支出，具体包括管护补助支出和公共管护支出两部分，前者主要用于公益林的管护劳务支出，后者主要用于公益林监督检查、评价监测等方面的支出，并根据公益林权属的不同实行不同的补偿标准。此种关于森林生态效益补偿基金使用范围的规定，存在不当之处，具体表现如下：第一，极大限缩了《森林法》所确定的基金使用范围。《森林法》将公益林的营造、抚育、保护和管理统一纳入基金的补偿范围，而该管理办法却将基金使用范围限定为公益林的保护和管理，极大限缩了基金的使用范围。正如某学者所言，现行公益林补偿仅补偿管护成本，而并非集体或个人因公益林规划建设所造成的全部损失，因此现行补偿没有真正体现出补偿的本质[4]。第二，公共管护不应纳入基金使用范围。所谓公共管护是指对公益林的监督检查、评价监测、森林防火、有害生物防治等，公益林的公共管护是地方各级林业主管部门的应尽职责，因此公共管护费用应纳入林业主管部门的财政预算，而不应纳入补偿基金使用范围。第三，国有公益林不应成为基金补偿的对象。现行公益林补偿将国有公益林纳入补偿范围，这与国有公益林的属性相悖。国有公益林属于国家所有，其所产生的生态效益实际上是由国家来提供，生态效益作为公共产品或服务，政府代表国家提供生态效益是其职责所在，因此，经营国有生态公益林产生生态效益，属于政府应尽职责，由此产生的费用虽可纳入财政预算，但不应作为基金补偿的对象。

2.4 补偿基金治理结构不明晰基金管理效率低

就补偿基金管理现状而言，森林生态效益补偿基金被统一纳入林业改革发展资金，由政府财政部门和林业主管部门共同管理。此种关于补偿基金的管理机制，存在着诸多问题。首先，补偿基金缺乏专户管理，不利于扩大基金规模。在拓宽补偿基金来源渠道、扩大基金规模方面，除了常规的财政预算拨款以外，对于与森林生态效益密切相关的经营者，可通过税收、税收外附加或行政事业性收费的方式提取或征收一定的资金用于森林生态效益补偿，在此背景下，迫切需要补偿基金实行专户管理、专款专用。其次，在补偿基金的管理上，财政部门和林业主管部门职责不清、分工不明。在补偿基金实行专户管理、不断拓宽基金来源的情形下，补偿基金专户应由哪个部门设立并管理，就补偿基金提取、征收、分配、监督而言，财政部门和林业主管部门应如何分工负责等，在现行森林生态效益补偿制度框架下，这些规范都付之阙如，由此严重制约了基金规模，影响基金管理效率。最后，补偿基金发放中间环节多，导致基金被截留、挪用、侵吞现象时有发生。就现行补偿基金发放环节而言，基金往往按照财政预算级次从中央到地方层层下达，再由基层乡镇组织发放到村委会或通过“一卡通”的方式发放给林农。补偿基金按照预算层级层层下拨，基金发放中间环节多，再加上基金的发放缺乏强有力的监督和约束机制，往往导致地方政府下拨资金不及时，甚至出现补偿基金被截留、挪用、侵吞的现象[5]。另外，在集体林权制度改革背景下，集体、个人所有的森林被区划界定为公益林，补偿对象如何确定、补偿基金如何分配存有争议，这在一定程度上又加剧了补偿资金被截留、挪用、侵吞的现象。

3 健全我国森林生态效益补偿基金运作机制的思考

在补偿基金运作机制的设计上，要以充分发挥森林的生态效益为宗旨，以平衡公益林经营者与生态效益受益者利益关系为主线，通盘考虑、统筹兼顾，科学、合理地设计补偿基金运作机制。

3.1 制定统一的森林生态效益补偿条例保障补偿有法可依

公益林的区划界定与补偿，从政府角度而言，属于行政行为的范畴，从林权人的角度而言，是对其林权等财产权的一种限制。公益林的区划界定与补偿虽然不同于政府的征收、征用，但在其根本属性上与征收、征用类同，即都是基于公共利益的需要，由政府代表国家对集体、个人财产权的一种限制。根据《立法法》关于立法权限的划分，征收、征用事项只能通过法律予以规定，由此类推，公益林的区划、界定、补偿本应由法律作出规定，但对于本应由法律作出规定的事项，可通过其他相关法律或者全国人大及其常委会授权国务院对其中的部分事项先行制定行政法规。已如上述，《森林法》第8条第2款将有关森林生态效益补偿的立法权限授予国务院行使，因此国家林业局、财政部不具有就森林生态效益补偿进行立法的权限，其联合制定的《林业改革发展资金管理办法》中有关森林生态效益补偿的规定与《立法法》关于立法权限的划分相冲突[6]。因此，国务院应根据《森林法》第8条第2款的授权，抓紧制定有关森林生态效益补偿的行政法规，就公益林的区划界定、补偿以及补偿基金的设立、运行、监管等事项作出统一规定，这既是解决补偿的法律依据问题，更是大力推进生态公益林建设、充分发挥森林生态效益的客观要求。

3.2 拓宽补偿基金来源渠道形成资金合力

政府是森林生态效益补偿的主体，其补偿基金主要来源于财政预算。为此，拓宽补偿基金来源渠道，整合林业改革与发展资金用途，形成资金合力，是完善我国补偿基金制度的关键。首先，根据受益者补偿原则，对于依托森林生态效益从事森林旅游、水资源开发与使用、水力发电、内河航运等经营者，可由税务机关从其缴纳的营业税、增值税、消费税等税额中提取一定比例的资金纳入森林生态效益补偿基金专户[7]，另外也可以通过税收附加或行政事业性收费的方式向这些经营者征收一定数额的补偿费，直接用于森林生态效益补偿；对于影响、破坏森林生态效益的经营者如矿产资源开采者、木材加工企业、环境污染与生态破坏者等，政府可从其缴纳的资源使用费、污染治理费、罚没收入中提取一定比例的资金纳入补偿基金；另外，政府作为补偿基金的设立人、管理人，还可以通过发行债券、生态彩票、接受捐赠等方式筹集补偿资金，不断扩大基金规模。其次，要整合林业改革发展资金用途，形成资金合力。我国传统林业以木材生产为主，片面追求森林的经济效益，这在相当长时期内导致森林被滥伐，进而造成毁林和森林日益退化的恶果[8]。随着我国林业正由传统的以木材生产为主向以生态建设为主转变，生态需求已成为社会对林业发展的第一需求。在此背景下，林业改革发展资金要向公益林建设、管护倾斜。就森林生态效益补偿而言，对于国有公益林，不应纳入补偿基金补偿范围，而应依托国有公益林专项建设保护资金予以扶持、资助；对于集体、个人所有的公益林，要以公益林营造、抚育、保护、管理为主线，实行补偿全覆盖。为此，要将目前分散用于天然林保护管理、公益林管护、造林、森林抚育、林业国家级自然保护区、森林防火、林业有害生物防治、林业生产救灾、林业贷款贴息等的补助资金进行整合，除了国有公益林专项建设、管护资金以外，其他用于公益林建设、管护的资金应全部纳入补偿基金，专项用于集体、个人所有公益林的补偿。

3.3 合理划定补偿基金使用范围

已如上述，对于国有生态公益林，其营造、抚育、保护、管理等费用，应依托财政专项建设管护资金予以扶持、资助，而不应纳入森林生态效益补偿基金使用范围。因此，森林生态效益补偿应仅是指对集体、个人所有的森林、林木被划定为公益林而进行的一种补偿。对于集体、个人所有的森林、林木被划定为公益林，其补偿标准如何确定，在学界主要有三种方法：一是根据公益林生态效益的价值确定补偿标准，二是比照商品林的经济价值确定补偿标准，三是根据公益林的经营成本确定补偿标准[9]。森林生态效益的价值是森林生态效益补偿的根据，但由于生态效益属于公共产品，其价值无法通过市场机制来反映。生态效益的价值难以确定，往往需要借助间接手段来估算，比如机会成本、替代成本、影子价格、资产价值等，选取的方法不同，估算出来的价值不同[10]。生态效益的经济价值不仅难以估量并且具有不确定性，因此其不能成为我国现阶段森林生态效益补偿的标准。比照商品林的经济价值确定补偿标准，也存在着难以克服的问题，首先商品林的经济价值不确定，商品林包括用材林、薪炭林、经济林等，林分类型、林分质量不同，市场供求关系不同，其经济价值也就不同，以此作为公益林的补偿标准具有不确定性；其次，如若比照商品林的经济价值进行补偿，则公益林营造、抚育、保护、管理等一切成本都应由林权权利人承担，这与我国目前公益林管护现状不符。因此，以商品林的经济价值作为补偿标准也不可取。森林生态效益补偿的根本目的在于通过补偿激发公益林经营者的积极性，从而推动公益林建设、管护,保障森林生态效益的发挥[11]。因此，森林生态效益补偿标准可根据公益林建设、管护成本加适当收益的方式予以确定，公益林建设、管护成本包括林地地租、林地建设投入、公益林营造、抚育、保护与管理费用等，适当收益可本着激励为主的原则，综合考虑林分类型与质量、当地经济发展程度、收入水平、林农状况等因素确定。值得提及的是，公益林的公共管护如森林防火、有害生物防治、防灾减灾、公益林监督检查、评价监测等，本是地方林业主管部门的职责，因此公益林的公共管护费用虽可列入政府财政预算，但不应作为补偿对象而纳入补偿基金支付范围。

3.4 健全基金治理结构提高基金管理效率

就现行森林生态效益补偿基金而言，健全其治理结构，明晰管理部门职责，提高基金管理效率，意义重大、任务迫切。为此，首先要建立补偿基金专户，实行专账管理。从补偿基金来源渠道看，其主要来源于财政预算拨款、税收、税收附加、行政事业性收费以及罚没收入等，这些资金都属于财政资金；从补偿基金用途来看，其实质是基于公共利益的需要由政府代表国家应尽的职责，补偿基金支出属于财政支出项目。补偿基金的来源、使用属于财政收支范畴，因此其应由政府财政部门统一设立、管理、监督。另外，补偿基金来源渠道、用途特定，政府财政部门应实行分类管理，设立专账、专款专用。其次，厘清财政部门与政府其他部门的职责。补偿基金的设立、运行、管理、监督等，涉及到政府税务、环保、资源、财政、林业、审计等部门，厘清政府部门职责是健全基金治理结构的关键[12]。具体而言，税务、环保、资源、林业等部门应负责与森林生态效益补偿有关的税收、税收附加、罚没收入、资源使用费、行政事业性收费等的征收，财政部门负责基金的提取、管理、划拨、监督，林业部门负责补偿材料审核、基金使用决定、效益评估，审计部门负责基金审计、监督等，从而构建起政府各相关部门分工负责、相互配合的基金治理架构。最后，减少基金发放中间环节，提高基金运行效率。在集体林权制度改革背景下，集体林地、林木由该集体经济组织的农户、个人等承包、经营，因此农户、个人应成为补偿对象。上级政府财政部门应将补偿基金下拨至公益林所在地的县（区）级政府财政部门专户，县（区）级财政部门根据同级林业部门审核确认的补偿对象、补偿数额等，应通过“一卡通”的方式将补偿费直接发放到农户、个人等账户上，以减少基金发放中间环节，提高基金运行效率。

4 结语

森林生态效益补偿一方面旨在充分发挥森林的生态效益，大力推进生态文明建设；另一方面，其又与林权人的财产权等切身利益密切相关。森林生态效益补偿实际上是在公共利益与个人利益之间寻求平衡。森林生态效益补偿基金的设立、运行、监管等直接关系到补偿的效果，因此健全补偿基金运作机制是充分发挥森林生态效益补偿制度的关键。基于此，国务院应根据《森林法》第8条第2款的授权，通盘考虑、统筹兼顾，做好森林生态效益补偿的顶层设计，以行政法规的形式就森林生态效益补偿基金制定具体办法，在补偿基金运行与管理机制方面，拓宽基金来源渠道，科学划定基金使用范围，健全其治理结构，不断提高基金管理效率，充分关照林权人的财产权益，在公共利益与个人利益保护上达成平衡。