城乡义务教育一体化审计体系改革研究

胡荣宝，郝银辉

（铜陵学院a.文学与艺术传媒学院；b.会计学院，安徽 铜陵244000）

自从1986年义务教育法实行以来，免费义务教育在我国基本得到了普及。但是，由于各个城镇乡村之间的学校办学条件和教学水平存在明显差距。为解决城乡二元社会结构矛盾突出，城乡教育资源配置不适应新型城镇化发展等城乡教育问题，2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出了“加快缩小城乡差距，建立城乡一体化义务教育发展的长效机制”[1]。2016年7月，《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》鼓励有条件的地区在更大范围内开展城乡义务教育一体化改革发展试点[2]。在从中央到地方出台的系列相互衔接、相互配套、相互支撑的政策文件的支持下，经过十几年的发展，我国的城乡义务教育一体化改革取得了重大的成就，义务教育管理体制、保障机制等进一步完善[3]。从整体上看，我国的城乡义务教育一体化改革已经从教育机会均等的初级一体化阶段发展到教育资源均衡的中级一体化阶段。如何促进我国义务教育一体化改革从教育资源均衡阶段进一步发展到教育质量成就均等阶段，促进义务教育一体化改革向更高阶段的发展，是全面推动我国城乡一体化建设进程中所面临的的一个重要的问题。本文从分析我国城乡义务教育一体化改革的审计现状入手，指出要建立“三位一体”审计体系来健全一体化改革监督体系，并试图提出构建“三位一体”审计体系的具体措施及应注意的问题。

1 我国城乡义务教育一体化改革的审计现状分析

1.1 审计主体偏重于政府审计

目前，我国城乡义务教育一体化的管理体制是“以县为主”，即在发展城乡义务教育一体化时，省级人民政府负有统筹责任，县级人民政府负有主体责任，城乡义务教育一体化改革仅仅是各级人民政府政绩考核的一项内容。显然，我国义务教育一体化改革中的审计现状的最大特点缺乏起有效的审计体系，单一依靠省级政府审计。更何况，由于缺乏针对性，政府审计在城乡义务教育一体化改革中所处的地位并不突出，其原有的作用也难以完全发挥。这种仅仅依靠上级部门进行外部监督的审计机制，很难发现一体化进程中出现的各种各样的具体问题，不利于及时对一体化改革进程进行查漏补缺，不利于一体化改革的长远发展。

1.2 审计对象偏重于经费投入方面

由于审计主体的单一性，对我国城乡义务教育一体化改革的审计对象也往往仅仅偏重于对经费投入的监督方面，而忽视了其他方面。而城乡义务教育一体化想要取得一定的发展成果，仅仅有经费保障显然是不够的，必须对师资配置、资源建设、课程教学以及学生质量等方面全面监督，才能促进一体化改革的不断发展。偏重于经费投入的监督方式显然不利于城乡义务教育一体化改革的长远发展。

1.3 审计过程偏重于事后监督

由于单一依靠上级政府的监督，我国对城乡义务教育一体化改革更偏重于事后监督，对事前事中的监督相对缺乏。随着城乡义务教育一体化进程的发展，不同地区的一体化的发展出现差异，各种前所未有的问题将会不断出现。即使是同一所学校，在一体化的不同阶段也会遇到不同的问题。而对事中尤其是事前监督的缺乏，不利于及时发现和解决一体化进程中出现的问题，更加不利于义务教育一体化目标的顺利实现。

2 “三位一体”审计体系的提出

为了解决上述的审计监督方面的问题，为我国城乡义务教育一体化改革的发展到一个新阶段提供有力的保障，有必要建立起“三位一体”审计体系。

“三位一体”审计体系是指单位内部的政府审计、民间审计和内部审计共同构成审计体系的组成部分。所谓一体，是指各层次审计之间的相互联系、相互协调形成一个有机整体。其中，政府审计又称为国家审计，是政府审计机关根据有关法律法规对国家机关、行政事业单位和国有企业执行政府预算收支的情况和会计资料实施检查审核、监督的专门性活动。对政府行政机关而言，政府审计也是行政监督中专业监督的一种，是财政行政不可或缺的组成部分。其政府审计具有强制性，是一种法定审计，被审计对象无权拒绝。与民间审计和内部审计相比，政府审计总的特点是法定性、独立性、强制性、权威高以及综合性广。民间审计也称注册会计师审计或社会审计，是指依法成立的民间审计组织——会计师事务所，接受委托，对被审计对象的财务收支及其经济活动的真实性、合法性、效益性，依法进行审计查证的活动。与国家审计和内部审计相比，民间审计具有独立性、公正性和有偿性的特点。内部审计是指由单位内部设置的审计机构或专职审计人员对本部门、本单位及其下属单位的财务收支及有关经济活动进行的审计。政府审计和民间审计相比，内部审计具有内向性、广泛性、及时性、针对性和经常性的特点。

3 “三位一体”审计体系的具体构建措施

3.1 全面切实发挥政府审计的保障作用

3.1.1 发挥政府审计在制定和实施师资力量的均衡配置制度方面的保障作用 追求城乡教育一体化发展，均衡师资调配是关键。与民间审计和内部审计相比，政府审计在对均衡资源配置制度的监督上，具有无可替代的作用。政府审计要重点对均衡配置制度的以下几个方面进行监督：

（1）监督教师招聘政策的制定。一方面，确保教师招聘政策向乡镇倾斜，重点加强农村学校师资队伍；另一方面，确保对农村教育是否热爱列为重要考察条件，吸引真正热爱农村教育、有责任心和爱心，高学历的年轻人到农村从教。

（2）监督学校培训制度的制定。监督各个乡镇学校制定出切实可行的培训制度并加以实施，以制度的形式加强农村学校师资培训与校本教研，切实提高农村教师的业务能力。

（3）监督城乡教师定期双向流动制度的制定。一方面，通过发挥政府审计的作用，将对口交流以制度的形式确定下来；另一方面，督促各个乡镇学校以政策的形式给予轮换交流的老师更好的待遇与职业前景，从而通过提高双向交流制度的吸引力来真正实现城镇学校和农村学校、优质校和薄弱校结对子以及城乡教师之间的互换帮扶。

3.1.2 发挥政府审计在落实城乡义务教育一体化经费投入制度方面的保障作用 经费投入保障制度是指中央政府对农村地区的义务教育资金投入更大的支持力度。经济是基础，城乡义务教育一体化改革要想取得预期效果，离不开国家财政支持。因而经费投入制度是城乡义务教育一体化机制的主要组成部分。在对城乡义务教育一体化经费投入制度的监督上，政府审计要重点关注监督经费投入预算的合理性。通过加强对乡镇学校经费投入预算的监督，一方面保障学生人均义务教育的拨款经费，并按照义务教育的学生人均分担比例；另一方面确保农村教师工资保障机制的制定和落实，将设立农村教师岗位津贴，往返车费补贴、生活补助费等措施以政策的形式加以落实，从而提高乡镇学校的吸引力。

3.1.3 发挥政府审计在学校资源建设的标准化制度的制定和落实方面的保障作用 为了使城乡中小学校按照国家制定的标准进行建设，要充分发挥政府审计的监督作用。通过政府审计，对农村地区学校的教材、图书资料、实验用具等教学设备，改善农村学校的教室、学生宿舍、食堂等生活设施条件以及班级规模等相关方面建设标准的制定的规范性进行严格把关。

3.2 引入社会审计，为城乡义务教育一体化经费投入及其使用提供有效的监督

当城乡义务教育一体化发展到一定阶段，随着政府对城乡义务教育一体化经费投入的逐年增加，需要审计的项目将会越来越多，越来越繁琐，若仅依靠总体规模变化不大的政府审计，将使监督力度相对逐年减小。而由于财政等方面的压力，通过持续扩大政府审计规模来适应不断发展的城乡义务教育显然是不可行的。此时，将社会审计引入监督体系是必要的。

与政府审计的全面性不同，社会审计侧重于经费投入方面的审计。与政府审计相比，社会审计在对城乡义务教育一体化经费投入的监督方面具有以下两个方面的优势：

3.2.1 规模方面 社会审计规模大，足以应对不断增长经费投入规模和逐年增长的经费使用项目。随着城乡义务教育一体化的不断发展，省级人民政府或者其授权的政府审计作为委托人，可以通过招投标的方式，委托会计师事务所重点针对城乡义务教育一体化投入经费的数量以及使用进行监督审查，从而做到较详细地对情况类似乡镇学校经费投入的横向对比，以及对不同时期经费投入的金额的纵向对比，做到全面详细审查投入经费的使用，从而以相对低的成本，适应日益发展的城乡义务教育一体化的监督需要。

3.2.2 灵活性 由于各种不同规模会计师事务所的大量存在，社会审计在业务承接方面比较灵活，既能承接大规模的审计业务，也能承接规模比较小的具体审计业务以及专项审计业务。而且社会审计具有的双向独立性的特征（既独立于审计委托人,又独立于被审计单位），保证了社会审计可以根据其审计的结论发表独立、客观、公正的审计意见和对被审计单位会计报表的可靠性。真正体现以独立的第三者的身份维护政府、学校、教师等各方的权益。

3.3 引入内部审计，有力推动城乡义务教育一体化进程的可持续发展

内部审计素有组织医生之称。与外部审计相比，内部审计最大的特点是其不仅具有监督职能，更具有咨询职能以及风险管理的作用。随着城乡义务教育一体化的全面推进，仅仅依靠外部的政府审计和社会审计，难以应对不同地区、不同阶段的一体化进程中出现的各种各样的具体问题。此时，在乡镇中小学内部建立针对城乡义务教育一体化的内部审计机构无疑是最好方法。

3.3.1 建立上级政府或其授权的政府审计组织双重领导的内部审计机构 内部审计作用发挥的基础是独立性。与外部审计相比，内部审计的独立性主要体现在组织地位的独立。为了确保乡镇学校内部审计机构的独立性，有必要实行双重领导制度。内部审计机构可以行政上受校长直接领导，业务上受上级政府或其授权的政府审计组织指导。这种双重领导的内部审计制度的优点在于：一是校长的直接领导可以确保内部审计机构的组织地位的独立，便于内部审计工作的开展；二是业务上受上级政府或其授权的政府审计组织指导，可以对内部审计机构管理状况的及时进行评价和汇报，有助于上级政府部门了解内部审计部门的运作效率和成本效益情况。

内部审计机构的具体建立步骤如下：首先在上级政府的监督下，通过内部举荐或者外部直接招聘的方式任命一名内部审计机构负责人，即首席审计执行官；然后由首席审计执行官起草具体的内部审计章程；最后，依据内部审计章程的规定，由校长和首席审计执行官一起负责内部审计部门人员的招聘，从而建立起一个有效的内部审计部门。

3.3.2 发挥内部审计的全面的监督与咨询作用 为了促进城乡义务教育一体化的持续发展，内部审计机构可以建立一套业绩评价指标体系。该指标体系要涵盖城乡师资均衡配置、经费投入及其使用、硬件资源建设、课程教学以及学生质量等各个方面。为了确保可行性。具体指标体系的建立，必须要根据各个乡镇学校义务教育一体化的具体情况来具体分析制定，并不断更新完善。内部审计可以通过对城乡师资均衡配置、经费投入及其使用、硬件资源建设、课程教学以及学生质量等方面进行持续、全面的分析和评价，找出问题并提出改进措施。

内部审计制度促进城乡义务教育一体化可持续发展的关键，是“三位一体”审计体系不可或缺的组成部分。通过内部审计，可以充分发挥事前、事中监督的作用，及时查漏补缺，保持城乡义务教育一体化持续健康的发展。

总之，城乡义务教育一体化改革的全面推进，离不开健全的审计体系作用的发挥。建立“三位一体”审计体系，改善审计现状，及时发现并更正问题，对促进我国城乡义务教育一体化改革的向更高阶段的发展具有重要的作用，是保持义务教育一体化改革长效机制作用的发挥的动力源泉。