法官管理的中国范式及其限度(1937—2012)

艾佳慧

(南京大学 法学院,江苏 南京 210093)

一、问题的提出

在现代法治国家，针对法官的组织人事制度如何设置以及效果如何(即能否实现事前“选对人”和事后“激励人”)直接影响到一国司法制度和程序制度的运行实效，因而值得认真对待和深入研究。根据人力资源管理理论的界定，针对法官的组织人事制度包括遴选和选任制度、薪酬制度、绩效考评制度和培训发展制度[1]269。在中国，恐怕还得加上一个非正式的内部行政调动制度[2]。为行文方便起见，本文将针对法官的组织人事制度统称为法官管理制度。

就法官管理制度而言，国内已有一些有份量的研究。譬如，在中国法院管理行政化的研究领域，贺卫方第一个提出了中国法院管理的官僚化和行政化问题，指出中国法院管理行政化严重影响了法院正常的审判功能的实现，以一种行政的逻辑代替了司法的逻辑[3]。苏力进一步讨论和分析了这一问题，但与贺文不同，苏力关注法院管理和审判工作中的各种非正式制度对正式审判制度的侵蚀，认为法院的行政管理职能和司法职能需要逐步分离，形成一种制度上的分工[4]。龙宗智等更进一步指出在当前深化改革背景下，更需要强化法院的司法审查功能，建立审判独立的“二元结构”并真正实现法院审判管理、司法行政管理和上下级法院业务管理上的“去行政化”[5]。

在法官遴选和任用制度方面，左卫明区分了业务型普通法官、业务型领导法官和政治型领导法官任用机制的差异并进一步探讨了差异产生的任用理念原因[6]，基于实证材料总结并分析了中国法院院长特殊的角色定位[7]，并在当下深化司法改革的背景下讨论了省级统管法官任用的若干问题[8]。刘忠从极具中国特色的条条与块块关系出发，探讨了地方法院院长的产生问题，并进而指出中国法院院长选任中政治性知识和司法技术知识并重的复合二元结构[9-10]；王禄生更从实证资料出发，敏锐地发现了初任法官任用中的“相马”和“赛马”现象，并探讨了两种任用机制背后的适用条件和背景[11-13]。更一般地，刘忠从党史的角度挖掘“党管司法”思想的合理性，与西方的司法独立相比，政治范式的差异直接决定了司法治理的差异[14]；他还更敏锐地观察到中国法院现存秩序的内部深层结构，即法官被划分为细密的，与权力、福利、待遇相关的格、职、级，并通过竞争上岗方式将其激活[15]。

虽然既有研究在法官管理的若干制度上已有相当深入的研究，但遗憾的是对法官管理制度的整体式思考和基于历史的语境论考察仍较缺乏。本文希望透过几种中国司法实践中的法官管理制度，总结出中国法官管理范式的特点，更希望借助谱系学的方法和历史的“长焦”镜头，透视该管理范式的“开端”和初次“出现”，然后更进一步运用“语境论”的研究思路，在重构该范式意欲针对的常规社会问题的基础上，考察在当年自然环境、社会生产力条件和其他各种制约条件下该管理范式存在的必要性和重要性。但问题在于，如果说该范式曾经能够很好地应对其所面临的社会常规问题，到了已经“沧海桑田”、常规社会问题已然悄然转变的今天，这一基于某种程度上的路径依赖(path-dependent)的整体性制度安排能否还能有效解决几度“更新换代”后的社会新问题？如果不能，应该怎么办？

二、什么是中国法官管理范式

由于现代分工的存在，基于工作分析和职位分类的人力资源管理制度在现代组织管理中非常重要。不仅如此，管理者和被管理者事前、事后的信息不对称，更使得以“选对人”和“激励人”为最终目标的人力资源管理框架不得不包括有效的遴选制度、薪酬制度、培训发展制度和绩效考评制度。在中国的司法语境下，加上了法院内部行政性调动制度的法官管理是一个同时包括以上五个既相互制约又相互关联之制度的整体性制度安排。需要提前声明，鉴于2013年开始的新一轮司法改革已在制度设计上突破了既有范式，本节对相关制度的描述以及由此提炼的中国法官管理范式仅针对2013年之前的制度现实。

具体而言，先看法官薪酬制度。由于中国法院系统长期实行“块块管理”，“法院的人、财、物全归‘块块’管”[16]，因此，法官的薪酬直接和当地政府的财政收入挂钩，并和当地其他公务人员的薪酬水平尽可能保持一致。中国各地经济发展水平不一致的现实，导致同是法官实际收入却相差甚远，因此收入高待遇好的法院有人挤破脑袋进不去，而收入低待遇差的法院根本无人问津。而在同一个法院内部，法官在法院内部担任的行政职位决定了其薪酬的高低，而不是和其他行政管理人员拉开距离*法官和司法行政辅助人员工作性质不同因而薪酬应该迥然不同的理念早在清末司法新政制定之初就已经深入人心了，翻看清末法部编定的各省审判厅经费人员表发现，作为推事的法官薪酬几乎是书记官的好几倍，和庭长、厅长的薪酬差距却反而不大。参见汪庆祺(编)、李启成(点校)《各省审判厅判牍》，北京大学出版社2007年版，第431-442页。。不管是整个法院系统，还是法院内部，我们都缺乏对法官工作的精准分析和有效定位，缺乏一套在此基础上制定的、能有效吸引优秀法律人才进入法院系统并激励其努力工作的薪酬制度安排。

其次是法官遴选制度。从事前事后的角度划分，法官遴选其实有事前遴选(即什么样的人能进法院)和事后遴选(即法院内部的任用制度，决定什么样的人能当法官和领导)。先看事前遴选，希望选择什么样的人来做法官以及能够选择什么样的人做法官决定了中国法官遴选的范围和实际效果。1999年的司法改革之前，我们的遴选传统是强调政治能力忽视司法能力*董必武就指出，只要历史清白，有高小以上文化程度，身体健康，而且有志于政法工作的都可当法官。请见董必武《关于整顿和改造司法部门的一些意见》，《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第117页。，因此遴选标准必然轻专业素养(对初任法官资格要求过低的《法官法》第9条也就完全可以理解)。1999年司法改革之后，中国法院系统越来越强调法官的专业化和职业化，《法官法》也增加了初任法官须通过统一司法考试这一条款(第12条)。然而，首先，良莠不齐的法官队伍如何精英化？其次，统一司法考试预期的提高法官职业门槛、遴选更多优秀人才进入法院的目标并没有完全实现。由于前提性的法官薪酬制度的制约，该制度不仅未能吸引更多更优秀的人才进入法院，相反出现了“法院内部人才的逆向流动”[17]251-258。

再来看中国法官的培训发展制度。一般地，“职前训练”和法律继续教育均属于法官职业培训范畴，前者针对准初任法官，后者针对在职法官。但在中国的法官培训实践中，一方面，我们缺乏在德国等大陆法国家举足轻重的、只针对准初任法官且长达两年的“职前训练”制度，另一方面，之前过于粗疏的法官遴选标准导致已有法官无法应对社会发展带来的巨大司法需求，我们不得不开始了对在职法官的职业培训和学历教育。但这样的职业培训呈现出以下两个极具中国特色的特征：其一是“运动化”的学历教育。这一运动的效果是惊人的，以笔者调研过的几个法院情况来看，法官至少都是本科以上学历程度了。其二是培训机制的行政化与培训内容的空洞化。这不仅使得在职培训的效果不佳，而且更无法吸引更多的法官参加培训*对我国法官培训制度的更多分析，参见宋克宁《论我国法官培训制度的缺陷与完善》，载《法官职业化建设指导与研究》2005年第2辑，人民法院出版社2005年版，特别是第104-106页。。

然后是法官绩效考评制度。同样和法官遴选制度相关，由于长期以来不注重审判工作的专业性和特殊性，中国法院系统招进了太多政治素质不错但文化水平不高的人员。在社会结构没有发生大的变动，社会对法院的需求还不大的时候，这种水平的法官基本上还是人们心目中合格的法官，因此对其审判质量进行绩效考评的动力不大。但在改革开放以来的社会变迁背景下，法官素质问题凸显出来了，司法腐败问题开始严重，针对法官工作的绩效考评制度也开始越来越重要了。笔者在另一篇文章中已经深入分析了现有绩效考评制度隐含的逻辑和问题[18]，此不赘述。

最后是法院内部行政性调动制度。该制度以高度的灵活性和有效性服务于法院领导树个人威信、结归顺自己之小团体的需要和目的。在一个相对科学化的人事管理架构中，由于有了前置的工作分析和职位分类，随后的遴选、薪酬、培训和绩效考评都是在职位特点已经确定的前提下因职位而定的，因此不允许组织管理者随意调动工作人员，特别是那些专业性高、别人很难替代的职位。但在中国法院，由于缺乏基于专业分工的、法院内部的职位分类理念，不仅长期担任行政管理和司法辅助工作的人员可以经过短期培训充当审判法官，而且长期在审判第一线工作的法官也可以被随意调至培训处、政治部和办公室等行政后勤部门[2]。在法院领导看来，这是“加强管理”和“培养法官全面工作能力”的必要手段。

综合中国法院系统针对法官的诸多管理制度可见，虽然以法官职业化为目标、以统一司法考试和法院人员分类改革等制度为手段的司法改革运动已经开展了十几年，但至少到2013年新一轮司法改革之前，中国的法官管理制度架构呈现出与西方诸国完全不同的特点，那就是事前遴选非职业化与事后管理高度行政化的共生并存*不管是英美还是德日，其法官管理架构基本上都是严格苛刻的法官遴选制度配以法官高薪、自愿的法官培训以及相对宽松的法官管理。。在某种程度上，是事前遴选的非职业化直接导致和正当化了事后管理的行政化。虽然20世纪90年代以后法官进入门槛略有提高，但法官数量能从1979年的5.8万暴涨到1995年的29万*数据来自贺卫方《通过司法实现社会正义》，见《司法的理念与制度》，中国政法大学出版社1998年版，第13页。，这一阶段相对严格科学的法官遴选看来必定是缺位的。这种非职业化的遴选标准和司法地方化不仅直接决定了新中国各级法官的“双低”(即素质水平低和和工资薪酬低)，更在很大程度上正当化了高度行政化的事后监督和管理，并在社会变迁的背景下对严苛复杂的绩效考评制度产生了急迫的现实需求。

本文将这套迥异于西方的整体性法官管理制度架构定义为以非职业化、地方化和行政化为特点的中国法官管理范式。

三、百年司法变迁史上的司法改革

在对法官管理的中国范式进行深入分析之前，以黄仁宇提倡的一种“大历史”视野*黄仁宇主张研究中国历史要“看远不看近”，需以一种宏观的俯瞰视角来审视长时段内诸多事件的发生和变化。其以此种大历史观研究中国历史的著作，参看黄仁宇《中国大历史》，生活·读书·新知三联书店1997年版。，笔者先来梳理百年中国司法史上的四次司法改革以及改革背后法官管理理念的几次反复，希望通过翻检不同社会背景下开展的四次司法改革，为接下来的谱系考察提供一个动态的历史布景。

自1907年清政府设立大理院以来，中国司法至少经历了四次重大的、或成功或失败的制度改革。第一次是以清末新政为背景、以现代西方司法制度为模版、以司法独立和司法专业化为特点的司法改革。“作为晚清法律改革的一部分，所取得的主要成就就是按照大陆法系的法院体系设立了四级三审的新式司法审判机构(即大理院和各级审判厅)”[19]2，“希望通过严格设定的对抗性程序，通过司法从业人员严密的逻辑推理和专用技术，认定事实和适用法律，最终实现法律所追求的具有普适性的公平、正义等价值”[20]3。此次“改天换地”的大变革其实是一种被迫的“西化”和现代化，也是中国全面向西方学习的一个起点。而改革后独立审判机构和专业审判官的出现，则标志着传统上诸权合一的审判体制向独立司法体制迈出了重要一步。就法官管理理念和制度而言，此次改革确立的司法独立、法官精英化和法官高薪政策一直是往后北洋军阀政府、民国政府以及台湾地区司法制度的基石。

第二次司法改革发生在中国共产党执掌政权的陕甘宁边区的司法制度方面，尽管共产党在第一次国内革命战争时期建立的革命政权比较短暂，然而苏区时期虽不太成型但适应于农村地区和战争年代的司法制度和理念(比如法律为政治服务、程序简便以及方便群众)还是深深影响了陕甘宁边区的司法实践，并在很大程度上“构成了陕甘宁边区司法制度的制度渊源”[20]79。这是一种具有强烈大众化倾向的司法理念。随着抗日统一战线的建立和进一步发展，随着延安成为“革命圣地”，越来越多的知识分子来到了延安，其中也包括李木庵、张曙、鲁佛民等曾系统受过现代西方法学教育并长期从事司法实务工作的法律界人士[20]125-126。关于司法的观念之争开始如“箭在弦上”，一触即发。“1942年前后，在陕甘宁边区围绕着司法问题展开了一场激烈的争论，并最终引发了一场以强调司法审判的规范化和人员的专业化为主要内容的司法改革。”[20]125以1942年4月李木庵被任命为陕甘宁边区高等法院代理院长为起点，此次强调审判独立、司法人员专门化以及完善诉讼审判程序的司法改革运动历时一年有半，但由于种种原因，此次改革最后以失败而告终[20]124-180。

1937—1949年间的陕甘宁边区是中国共产党建立全国统一政权之前独立执政最长久也最稳固的地区，其执政经验和司法理念直接构成了中华人民共和国成立后国家建设方略的基础*虽然刘忠不同意这一论断，认为新中国的司法雏形来自于位于华北的晋察冀边区，但目前主流的观点仍然认为陕甘宁边区的司法经验和司法理念奠定了1949年后人民司法的基础。参见刘忠：“‘从华北走向全国’——当代司法制度传承的重新书写”，载《北大法律评论》第11卷第1辑，北京大学出版社2011年版。。由于1949年后旧法人员注重程序、审判独立和司法专门化的司法理念与共产党司法为政治服务、司法大众化的司法理念完全背道而驰，严重干扰和影响了党的方针政策的贯彻和落实。因此，自1952年6月开始，在“三反”“五反”运动胜利的基础上，中国共产党“采取了思想改造与组织整顿相结合、群众揭发与司法机关内部检查相结合的政策方针”[21]，开始了一场批判旧法观点、旧司法作风以及改革司法机关的司法改革运动。由于在意识形态和理论高度上与中共中央保持了高度的一致性，此次历时九个月几乎将旧法人员全部清除的司法改革“不仅仅是一种法律的改革，它实际上就是一场政治改革，是将全新的政治意识形态灌输到司法实践中的政治改革”[22]147。

百年司法变迁史上的最后一次司法改革发生在世纪之交的转型中国。自改革开放，特别是20世纪90年代以来，社会主义市场经济的逐步建立、社会关系的急剧变化和利益格局的重大调整导致社会矛盾和纠纷层出不穷，这“使人民法院审判工作面临前所未有的复杂局面，人民法院的管理体制和审判工作机制受到了严峻的挑战。”就法官管理制度而言，“现行的法官管理体制导致法官整体素质难以适应审判工作专业化要求，难以抵制拜金主义、享乐主义、特权观念等腐朽思想的侵蚀，人民群众对少数司法人员腐败现象和裁判不公反应强烈，直接损害了党和国家的威信”[23]185，人民法院的改革因此势在必行。不同于1952年追求司法工具化、大众化和政党化的司法改革，此次司法改革的总体目标是“健全人民法院的组织体系；进一步完善独立、公正、公开、高效、廉洁、运行良好的审判工作机制；在科学的法官管理制度下，造就一支高素质的法官队伍”[23]186。

翻检百年中国司法史上的四次司法改革，我们发现两个有意思的现象：其一，时间虽然过去了百年， 1999年司法改革的目标和理想参照系和1907年的却相差无几。谱系学要求我们，“必须对事件的反复出现保持敏感，但不是为了跟踪实践演进的渐进曲线，而是要将事件在其中扮演不同角色的场景隔离开来”[24]。因此，需要考察两次司法改革背后迥异的政治背景、社会背景、经济背景以及其面临的不同制度约束和现实困境。1907年改革在很大程度上是“一张白纸好画图”，只不过以回应工商社会需要为目标的现代司法体制无法有效动员和组织中国最广大的农民。1999年的改革则试图在已经相当牢固的观念结构和制度框架内重塑一套至少在表面上向西方学习的司法制度，其改革助力点在于中国市场经济的迅猛发展亟需一套独立高效的司法体制，其改革阻力在于根深蒂固的人民司法理念和盘根错节的行政化管理制度。

第二个现象更具根本性，那就是百年来两种司法话语(即以独立、专业、程序正义为关键词的专业化司法话语与以驯服工具、大众化和实体正义为关键词的大众化司法话语)的竞相争斗，两条司法路线(即以司法职业化精英化为特点的专家司法路线和以群众路线、实事求是为核心的人民司法路线)的暗中较量。除了1907年的那次司法改革，后三次发生在中国共产党领导下的司法改革均非常突出地呈现了这一特点。司法改革的艰难在于，改革成败并不仅仅取决于正式制度层面上的变革，决定了改革正当性的话语系统和观念形态能否变革其实更重要。因为，“习惯、观念、作风这些非正式制度的变迁是不会随着正式法律条文的变化而立即变化的，它在现实中的作用更潜在、更持久，因而也更深刻；它的变迁也更缓慢。‘脱胎换骨’非一日之功，再次‘脱胎换骨’、拨乱反正也颇需时日”[25]96。

正是在中国百年司法变迁史的这张宏大画卷上，我们考察中国法院非职业化、地方化与行政化法官管理模式(或者一个可能不太恰当的扩展，非职业化、地方化与行政化的中国司法观)的初次“出现”和变迁才会有所附着。

四、谱系学的考察

为了考察制度的“出身”和初次“出现”，我们需要装备能够洞察古今的历史“长焦“镜头，不仅要对制度产生的具体场景进行“显微镜”般的考察和描述，也要对制度发生发展的时代背景进行“望远镜”般的俯瞰和纵览。这种历史研究方法就是尼采和福柯主张并全力实践的谱系学[24，26]。

一套自成体系的司法理念和制度建设仰赖于一个相对稳定长久的政权。虽然第一次国内革命时期中国共产党曾建立过一些短期的革命政权，也积累了一些适应于战争环境的纠纷解决经验，但既不系统也没有观念化。作为一个制度化的司法实践，笔者将中国法院非职业化、行政化的法官管理制度初次“萌芽”和“出现”的场域确定为成立于1937年的陕甘宁边区。如果我们将陕甘宁边区视为非职业化、行政化法官管理范式得以发生的舞台，接下来的任务就是描述和展示促使这一制度安排(以及其背后的司法理念)出现、引起争论以至最终固化的各种力量和背景。

作为近代中国经济和文化最为落后的地区之一，要在陕甘宁边区这样一个贫穷落后、当地民众几乎全是文盲的地区建立政权并赢得老百姓的支持和拥戴，中国共产党不可能采纳那种回应工商社会需要的，以司法独立、司法专业化和繁琐程序为特点的西式司法制度和纠纷解决方式[20]12-13。这是陕甘宁边区政府之所以敢于突破既有的专业化司法道路，转向努力实现实体公正和大众化司法方向的社会背景和地理制约。

1935年10月，爬雪山过草地、九死一生后的中央红军和中国共产党进驻陕北；1936年12月12日的西安事变以及国共两党随后建立的抗日民族统一战线表明国民党政府开始承认共产党在陕北的政权；1937年秋，陕甘宁边区政府作为南京政府的一个特别行政区正式成立。虽然抓住机会赢得了合法性和各界民众的支持，但元气大伤的中国共产党急需扩大队伍、统一意识形态以及强化党对各项事务的领导。第一项任务很快就完成了，短短三年时间，共产党员就由1937年的5万扩展到了1940年的80万；但扩容太快的后果就是意识形态不纯和思想不统一，对此毛泽东开展了著名的“整风运动”。加强党的领导则集中体现在精兵简政过程中双重领导体制的建立——由于原有的纵向领导体制导致各部门各自为政，党和政府很难统一管理和领导。为削弱政府各部门的独立性，陕甘宁边区以同级党委和政府为核心的双重领导体制代替了原来的纵向领导体制*毛泽东对双重领导体制有这样的赞扬，这是一种“分工又统一的方法，使一件工作经过总负责人推动很多干部、有时甚至是全体人员去做，可以克服各单个部门干部不足的缺点，而使许多人都变为积极参加该项工作的同志、这也是领导和群众相结合的一种形式”。参见《毛泽东选集》第3卷，人民出版社，第855-856页。。“从1942年起，在双重领导的制度安排中，政府各部门的领导人不再仅仅是对上级对口部门负责，这种责任甚至被降到了次要位置。他必须定期向县、区长及同级的委员会汇报并接受指导。”[27]211这是一种反对行政精英垄断权力、反对狭隘专业化的运动型政治，适应于需要在政治和军事上快速动员民众的战争环境。

作为中国共产党领导下的一个机构，1937年7月12日成立的陕甘宁高等法院及其下辖各级司法机关同样受制于这一双重领导体制。1943年起草的《陕甘宁边区政纪总则草案》明确指出：“司法机关为政权工作的一部分，应受政府的统一领导，边区审判委员会及高等法院受边区政府的领导，各下级司法机关应受各该级政府的领导。”[20]82在这种体制下，司法机关只是各级政府的一个职能部门，其人、财、物的管理，甚至部分审判事务，通通归属于同级政府。对中国法官管理范式的出现而言，这是一个相当重要的政治力量和背景。

主要领导人的司法观是影响陕甘宁边区司法制度建设的第三种力量。“司法是镇压一切敌对分子反抗的有力手段”在陕甘宁边区早期一直很有市场。徐显明的研究表明，法律为政治服务的思想在青年毛泽东的头脑中就已确立，不迷信法律，把法律作为政治工具使用，在毛泽东的法律思想中表现得一直较为突出[20]95。不只是毛泽东，曾先后担任过边区高等法院院长、新中国法制和司法制度主要奠基者之一的董必武和谢觉哉对司法也持有和毛泽东相似的看法。董必武认为司法工作是人民民主专政最锐利的武器[28]，谢觉哉认为“我们的法律是服从于政治的，没有离开政治而独立的法律”[29]。

虽然十分重要但也现实存在的另外一种制约因素是陕甘宁边区初建时法律专门人才的匮乏。作为一个以贫苦农民为主体的政党和政府，其成员大多是文盲半文盲，再加上又刚经历伤亡惨重的长征，即使当时的领导人有一种司法专业化的意识和思想，也无法寻找到合适的法官人选并组建专业化的法院系统。更不要说，在视政党生存发展为头等大事的战争年代里根本没有对专业化司法和规则之治的需求，司法只能也必须“异化”为共产党动员民众和社会治理的政治工具。因此，对司法人员的要求必然是政治素质至上，也因此，我们才好理解陕甘宁边区司法人员大多是工农干部的现象。

正是以陕甘宁边区和动荡的战争环境为舞台，在上述背景和各种力量的共同推动下，中国独有的非职业化、地方化与行政化的法官管理范式的雏形开始初步呈现，政法一体化的管理思路也慢慢崭露头角。具体而言，在法官遴选方面，以是否忠诚于党和革命事业为首要标准，而不论其文化水平高低；在法官培训方面，限于学员水平和师资，培训内容只能是一些简单的司法知识和文化训练；在法官薪酬方面，陕甘宁边区经济十分落后，法官津贴当然非常微薄；在法官考评方面，主要考核法官的政治坚定性和执行政策法令的情况，法官奖惩带有极浓厚的行政色彩[20]239-240。不仅如此，双重领导体制的建立使得法院直接受制于同级党委和政府，而院长负责制的确立又使得法院内部的行政化成为可能。

由此，我们发现中国共产党的这一法官管理范式并不是精心设计出来的，它只是当时战争环境、社会背景等诸多制约条件下的一个合理有效的应对。用哈耶克的话来说，这一套涉及法官管理的整体性制度安排在很大程度上类似于一种“自生自发”秩序，不存在一个基于完全理性的事前设计。但陕甘宁边区早期形成的这套法官管理模式还并不稳固，它还要经历被质疑甚至被暂时替代的命运。因为“制度形成的逻辑……更多是历时性的。制度的发生、形成和确立都是在时间的流逝中完成的，是在无数人的历史活动中形成的”[30]92。这一套非职业化、地方化与行政化的司法模式还要在历史中被反复质问和检验，才能最终形成和确立。

以一种动态的眼光来看，当产生某事件(或制度)的各种力量在发展过程中发生偏移和变化时，诸多新力量的加入必然会或多或少地改变该事件(或制度)的走向和内容。就陕甘宁边区的法官管理模式而言，李木庵等专业司法人员的到来和谢觉哉对边区司法工作的不满是两个重要的新力量，两者的结合足以改变，至少是暂时改变原有的司法模式。1940年前后，李木庵等人在获得了谢觉哉的支持后，以新法学会成员*新法学会1941年6月8日成立于延安，主要成员为李木庵、张曙时、鲁佛民、朱婴等来自国统区、又受过系统现代法学教育的专业司法人员。为主要力量，在边区开始了一场上达一年半、以审判规范化和人员专业化为内容的司法改革。就法官管理而言，这次改革很大程度上是对之前非职业化、行政化模式的挑战和变革。据侯欣一的研究，改革内容包括淡化法院的行政化色彩、不得随意借调审判人员从事其他工作、强调司法人员专业化等[20]146-151。可以发现，这些改革措施和先前的做法完全针锋相对，背后其实隐含着两种不同的司法理念和司法观。

虽然来势很猛，改革之初又有领导人的支持，但这一强调专业化、程序化的改革既不能适应贫穷落后、文盲半文盲占多数的边区，也不能适应希望强化党的领导以夺取政权的中国共产党对司法的要求。因此，一方面，老百姓抱怨法官偏向富农以及程序太繁琐；另一方面，执政党不可能容许其管理下的司法闹独立。早先支持改革的谢老后来这样说道：“司法独立在旧社会有好处，在新社会政权下独立的好处已渐失去而成了害。”[31]557不适应边区人民和执政党的需要，改革后期又失去了领导人支持，这样的改革最终只能以失败告终*1944年1月，陕甘宁边区政府委员会第四次会议上，以政府工作总结的方式正式对这次改革从政治上作了定性：这次司法改革是一些旧的法律工作者，“脱离边区实际和边区人民的需要”，“照搬旧型司法制度和旧型法律”的结果，核心是要司法独立，改革导致“人民的正当权益或有遭到损害，而破坏分子的不法行为或且反获宽容”，并给边区司法工作带来了坏作风。参见陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编》第8辑，档案出版社1988年版。转引自侯欣一：《从司法为民到人民司法——陕甘宁边区大众化司法制度研究》，中国政法大学出版社2007年版，第171页。。

这是两种司法话语、两条司法路线在中国近当代史上的第一次交锋，专业化司法话语和专家司法路线(虽然只是一种程度很轻的专业化)因不合时宜而在这次交锋中落败。失败的司法改革又反过来强化和进一步正当化了之前的司法管理模式和司法观。“李木庵改革失败后，司法制度的规范化建设和程序意识受到严重打击，以至于此后相当长的一段时间里，人们对此心存疑虑，不再敢涉及。”[20]173就法官管理方面，司法人员的非专业化基本成了定论：“新的工作需要新的人才，首先是从人民事业中——生产和抗战中，产生人民自己的干部。”[32]149因此，工农干部重新成了司法人员的主流；行政领导司法的体制进一步强化，由早期的裁判委员会制*陕甘宁边区早期实行的一种行政参与司法的制度，裁判委员会由裁判员、县长、县委书记、保安科长、保安大队长组成，讨论和决定一切重大的民刑事案件。转向政府主管司法，开始实行县长兼任司法处长、专员兼任分庭庭长的制度，甚至在一些人手较少的地方干脆由县长兼审判员[20]174-177。至此，中国法院非职业化、地方化与行政化的法官管理范式初步形成。

“群众路线”的提出和“马锡五审判方式”的出现更进一步在理论和实践上强调和证实了法官大众化的必要性和可能性。以大力推广“马锡五审判方式”为标志，陕甘宁边区的司法制度开始有了自己真正的特色，那就是来自群众、服务于群众又受群众检验、追求实质公正的人民司法或者侯欣一所称的“大众化司法”。在这种司法观下，“法律和道德、政策和习惯之间并没有泾渭分明的分界限。与此同时，法官与干部、村长、村中有威信的人也没有根本上的不同，大家都是共产主义事业的‘螺丝钉’。司法人员的职业特征并不是对法律知识的掌握和法律思维的认同”[33]133，而是“懂政治，不懂得政治决不会懂得法律”(谢觉哉语)。

至此，中国共产党终于找寻到了一种既能灌输和渗透自己意志又能有效动员和组织民众的司法模式，这种新型的司法模式不仅延续和强化了陕甘宁边区早期司法大众化和行政化的特点，更创造性地将民众从司法服务的客体转化成了司法工作的主体。司法真正成为了“人民”的司法。

五、语境论的审视

至全国解放前夕，创建于陕甘宁边区的、以党的领导和群众路线为核心的人民司法制度已趋完善，并即将构成新中国司法制度的基本框架。这是有别于古今中外一切司法制度，特别是以司法独立、程序正义为特点的西方司法制度的新型司法制度，是毛泽东倡导的“中国问题特殊化”“马克思主义中国化”的产物*毛泽东指出：“马克思主义必须和我国的具体特点相结合并通过一定的民族形式才能实现。……使马克思主义在中国具体化，使之在其每一表现中带着必须有的中国的特性，即是说，按照中国的特点去应用它，成为全党亟待了解并亟须解决的问题。”参见毛泽东《论新阶段》，译载斯拉姆《毛泽东思想》，第113-114页。转引自(美)马克·赛尔登：《革命中的中国：延安道路》，魏晓明、冯崇义译，社会科学文献出版社2002年版，第186页。。。谢觉哉等新中国的领导人虽然认识到了陕甘宁边区的司法实践是一种更适合农村环境需要的、相对特殊的地方性经验*谢觉哉就指出：“我们有农村司法经验——但不够；我们尚少城市司法经验——而城市现在是主要的、我们没有理由可以以以前的经验自满，城市不只案件多。比如土地、债务、租佃等处理，在乡村并不太难，在城市则牵涉各个方面，一不慎就出乱子。”谢觉哉《司法工作报告》，载王定国等编：《谢觉哉论民主与法制》，法律出版社1996年版，第167页。，但又认为城市需要和农村经验之间存在必要的联系。由于没有城市地区的执政经验，以往司法实践的成功又固化了其对司法的认识，这增强了共产党在包括城市地区在内的全国范围内推行人民司法制度的信心和决心。这样，一个脱胎于战争年代和农村地区的地方性经验在全国解放后开始逐渐成为一种普遍性的社会实践性话语和制度。

但在旧司法人员的“阻挠”下，这一新型司法制度的推行却并不那么顺利。由于“共产党人中，过去搞法律的在参加革命后，多数人改作其他工作，继续作法律工作的现在只有几个人”[34]436，因此在中华人民共和国成立初期，一方面，为了不使原国统区的司法人员失业，导致社会混乱，另一方面，开展司法工作，特别是城市地区的司法工作又需要大批司法干部，因此不得不保留了大量的旧法人员*“1952年，全国各级法院干部共约2万8千人，其中旧法人员6千名，约占总人数的22%”，参见史良：《彻底改造和整顿各级人民法院的报告》，载《人民日报》1952年8月23日。。但这些头脑中充斥了程序理念和无罪推定、罪行法定等法律思维方式的专业型旧法人员不能接受和适应法律为政治服务、让群众参与和满意、实体公正的新型司法理念，也因此，中国共产党的方针和政策无法通过这些未被驯服的身体和灵魂在实践中顺利、平滑地运行(这里借用一下强世功的修辞)。20世纪50年代初“镇反运动”中司法机关对敌人“宽大无边”的现象就是一个实例。在中国司法变迁史上，这是两种司法话语、两条司法路线的第二次相遇或短兵相接。

与1942年两种司法话语发生正面冲突的第一次交锋不同，这次的冲突仅仅是一股“潜流”，专业化司法话语根本不具备第一次交锋中的正当性和合法性。在支持人民司法路线的人看来，坚持程序性和专业化的旧法人员只是一些坚持反动的资产阶级法律学说、脱离群众、“坐堂办案”、不关心群众利益与党和政府政策的反动分子。因此，不需要给你任何争辩的机会，强大的人民民主专政政权随时可以出手，给对手完全无法还手的致命一击。这就是中国百年司法变迁史上的第三次司法改革(以1952年6月24日彭真发表关于司法改革的讲话作为发起标志*1952年6月24日，中央人民政府政治法律委员会彭真副主任在政法干部训练会议上发表了“关于司法部门的改造与整顿问题”的讲话，后全文登载在《人民司法》1957年第11期上。参见彭真《关于司法部门的改造与整顿问题》，载《人民司法》1957年第11期，第3-7页。，该次运动一直延续到次年春天)，其重点在于批判旧法观点和整体清除旧法人员。经过暴风骤雨般的内部整顿，法院干部中“不和谐”的成分被彻底剔除了，一个以工农干部和转业军人为主、完全服务于政治的大众化法院系统基本形成。此次在观念上、政治上和人员上均与旧司法彻底告别的司法改革运动不仅宣告了大众化司法话语和人民司法路线的全面胜利，更在法官管理制度方面进一步强化和固定了法官遴选的大众化以及法官管理的行政化。

伴随着新民主主义革命时期的结束，社会主义时期的到来，伴随着农村初级合作社、高级合作社和人民公社的渐次成立，城市公私合营到国家“赎买”的顺利实施，新中国坚定不移地走上了计划经济的道路。与此同时，经过1952年司法改革“洗礼”的新型司法制度和新型司法人员已然绝对服从于党在计划经济时代的各种指令。用一种源自西方的法治意识形态来看，那个时候的法官和法院有其“名”无其“实”，只是“人治”和“政策治”的工具，“公有制基础上的高度计划经济体制，也客观需要人治和政策指挥，而不需要法制”[35]93。

先不论自1999年起试图再次“翻云覆雨”的司法改革，至少到改革开放之初，这套大众化、地方化与行政化的法官管理模式不仅是中国近当代史的一个长期存在，而且也获得了不管是当政者还是普通民众的普遍认可和支持。如何看待这一在今天看来已不太恰当的整体性制度安排？如何审视其与中国市场经济建设和法治建设的绞合纠缠以及潜在的因果关联？语境论方法可以为本节的研究提供一种有益的视角，帮助我们既理解又批判地审视该模式得以形成的各种制约及其变化。

借用苏力的界定，语境论“力求语境化地(设身处地地、历史地)理解任何一种相对长期存在的法律制度、规则的历史正当性和合理性……把法律制度和规则都视为在某些相对稳定的制约条件下对于常规的社会问题的一种比较经济化的回应”[36]235-236。就中国法院系统的法官管理模式而言，其大众化、地方化与行政化的特点都是与战争年代和中华人民共和国成立初期亟需加强中国共产党的领导力以夺取政权和建立统一民族国家等政治目标相联系的，也是与小农经济时代、计划经济时代人员流动不频繁、纠纷简单等实际情况相适应的，是为了回应在战争年代和建国初期如何在贯彻党的路线方针政策和动员民众的同时有效解决纠纷的问题。

在列强环伺、救亡图存的历史背景下，“无论是共产党还是国民党，都与西方国家的主要政党有很大不同。它们都自觉意识到并自我承担了这个民族的一个后来证明是相当长时间的政治、经济和社会的历史使命，即要在中国帝制崩溃的历史条件下，在中国以一切可能的方式集合起各种政治力量，加以利益整合，完成一个对于在列强争霸的世界中这个民族的生存、发展和繁荣的最基本的前提，即国家的统一、独立、自由，这就是所谓的‘建国’(consititution of the nation-state)，以及在此之后通过国家的力量来推动经济社会政治文化的快速发展”[37]274。孙中山也说过，“要改造国家，非有很大力量的政党，是做不成功的；非有很正确共同的目标，不能够改造的好的。我以前见得中国太纷乱，民智太幼稚，国民没有正确的政治思想，所以主张‘以党治国’”[38]96。

对中国共产党而言，要想实现自己的建国理想，首要的任务(或者前提)就是赢得战争和夺取政权，所有的党、政、军工作都要围绕这一中心，被视为政府工作一部分的司法工作当然也只能围绕该目标而展开。因此，如果说在一般情况下司法功能包括纠纷解决和规则之治的话，在陕甘宁边区时期，不仅没有建立规则之治的知识储备和社会需求，就连纠纷的解决也要服从和受制于中国共产党动员民众、争取民众支持的政治需要。在这种背景下，便于有效组织民众的均一雷同的管理方式占了上风，“法庭的审判工作与行政工作和基层群众工作的分工与相互独立性也就抹杀了”[33]129，法官管理的行政化当然就有了实践中和政治上的正当性。马锡五审判方式以及该审判方式需要的大众型法官也只有放在这一制约条件下才能真正理解它的语境合理性和必要性。

共产党成功获取政权并建立了中华人民共和国后，由于统一民族国家建设的需要，法官管理的非职业化、地方化和行政化不仅没有失去其语境合理性和历史正当性，相反，在新的历史环境下更显示其在法院系统内统一思想、集中力量贯彻党的意志的积极功用。由于政权初建，各方面都还不稳固，共产党亟需在全国范围内尽快建构其“合法性”，而在司法领域建立其“合法性”的具体措施包括：(1)“废除国民党的六法全书及其一切反动法律”*“废除国民党的六法全书及其一切反动法律”，这是1949年3月31日由董必武签署，由董必武、薄一波、蓝公武、杨秀峰以华北人民政府主席和副主席名义发布的训令。参见《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第14-15页。；(2)1952年开展的司法改革运动对建国初接管旧司法建立起来的司法队伍进行了一次脱胎换骨的改造；(3)在审判工作中积极贯彻群众路线*各地法院纷纷总结自己在审判工作中贯彻群众路线的经验，优秀审判员和优秀法院也以是否能有效贯彻群众路线为主要标准。参见廖志刚(甘肃省文县人民法院)：《如何在审判工作中贯彻群众路线》，载《人民司法》1959年第1期；《审判工作必须大走群众路线》，载《人民司法》1959年第2期；《一个优秀的审判员——记平谷县法院审判员安志昌的先进事迹》，载《人民司法》1959年第6期。。

不仅如此，雄心勃勃的共产党还要创建一个中国历史上从来没有过的、统一的、建立在国家认同和民族认同基础上的现代主权国家。在政局不稳、阶级敌人随时有可能伺机反扑的建国初期，为了将中国共产党的路线方针政策自上而下地传递到最低层社会机构并保障其有效实施，借助于自己历来强大的意识形态控制和严密的组织结构将包括司法部门在内的所有党政军机构统合起来也就理所应当。那是一个需要增进国家权力而不是限制国家权力的时代，也是一个政党的生存和发展高于个人权利保障的时代。在共产党人眼中，司法就是国家政治的一个组成部分和增进国家权力的一个重要力量，因此，司法政治化、司法党化就成为必然*沈国琴讨论过南京国民政府司法党化政策的演进过程，在很大程度上，国民党和共产党均认可特定情势下司法的工具化特点，即司法必须服从于“党”、服务于“党”。参见沈国琴：《中国传统司法的现代转型》，中国政法大学出版社2007年版，第202-207页。。“到1958年，党管司法的制度全面确立。这一制度包括：中共中央和县级以上各级党委均设立政治法律委员会，负责制定司法工作的方针政策，协调公检法机关的关系。”[35]91

只有在“建国”(state-building)这一意义上，我们才能理解非职业化法官以及当地党政直接掌控法院的历史正当性，这一套非职业化、地方化和行政化的司法管理模式可能只是能够有效应对当时要求和情境的、不说是最好也是比较好的制度安排。也正是在对陕甘宁边区和建国初期法院管理模式的语境论审视中，笔者认同中国政党政治与司法的关系格局和形态是中国近现代历史社会发展的产物——一种诸多社会变量促成的实在[37]277。以一种实用主义和后果主义的眼光来看，“党先国后”的现实以及为了实现建立现代民族国家的理想，现当代在中国执政的政党一定要通过它的政治理想、政策方针和组织系统来塑造包括司法在内的所有现代国家机构[37]277。国民党如是，共产党更如是。

除了建立政权合法性和保障政令畅通等政治制约条件之外，非职业化、地方化和行政化的法官管理制度得以可能和有效施行的一个重要的社会制约条件是整个社会诉讼类型比较单一以及纠纷相对简单。在陕甘宁边区，刑事案件除了只需要政治和政策水平的反革命案件以外，无非是一些少量的抢劫、偷盗案。在大家“低头不见抬头见”的乡村熟人小社区，只要审判人员耐心细致一点，肯下乡到生事地点调查研究，再吸取当地人民群众的意见，不需要什么专业的法学知识和繁琐程序，案子就不仅断得漂亮还能获得当地民众的赞扬。民事案件就更是如此。贫瘠地区不发达的小农经济以及依附其上的人与人之间相对简单的关系，导致边区民众最频繁的民事纠纷不过是婚姻、田土和一些小额的借贷案件。对于这种家长里短、乡里乡亲的纠纷，了解民风民俗、拥有丰富生活经验和政策知识的非职业化法官最为拿手。只要像马锡五同志那样倾听群众的意见，就不仅能实现组织动员民众的政治要求，还能获得老百姓的赞誉和拥护。因此，非职业化法官拥有以及可能进一步积累的知识肯定不是那种“坐堂办案”的职业化法官需要积累和掌握的司法知识。在这样的社会条件下，法官管理中的非职业化和行政化相得益彰、相互支持，配合得“天衣无缝”。

到了中华人民共和国成立初期，虽说以城市为主的原国统区纠纷类型比较多，也比较复杂，但共产党建立全新政权(要求统一在马列主义、毛泽东思想的意识形态之下)的要求全面压倒了城市地区部分商人对稳定预期的司法制度的需求。在凭借国家强制力摧毁和清除了旧法统和旧司法人员之后，共产党很快以私有制的消灭为前提在城乡地区建立起了意在统合全国力量建立现代工业体系的计划经济体制。可以说，一直到改革开放前夕，虽然中间有一段“砸烂公检法”、无法无天的时期(大致在文化大革命初期)，非职业化法官以及一直不遗余力地配合党的中心工作的法院系统基本上能满足计划经济时代对司法的需求(也可以说那时对司法可能真没有什么需求)。如果说农村的人民公社、城市的“单位制”以及严密的户籍制度在制度层面限制了人们的流动，那么落后的科学技术以及相应落后的通信和交通就在物理层面限制了人们的交流。一个相对简单稳定的社会系统根本不需要成本高昂、复杂难懂的规则之治以及现代化、程序化的司法制度，更何况在纠纷解决方面，我们还有强大有效的村干部、单位领导、街道大妈和上级主管部门。董仲舒有言，“天不变，道亦不变”，只要中国社会还是“一潭死水”般的静止社会，只要中国仍然实行计划经济体制，这一套能有效配合计划经济需要、能应对简单纠纷解决的法官管理范式就没有改变的必要。

六、制度变迁何以可能

但到了20世纪70年代末，以中共十一届三中全会的召开为起点和标志，一切就要开始改变了。

首先是中国共产党国家治理策略的转变。“文化大革命”的惨痛教训以及国民经济几近瘫痪的现实让中国共产党人痛定思痛，决心“把全党的工作中心和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来”*《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》(1978年12月22日通过)，参见北京大学法律学系(编)：《法学基础理论学习资料选编》(上)，1982年(未公开出版)。。虽然“过去长期以来我们比较习惯于用搞政治运动的办法对反党反社会主义的势力和各种刑事犯罪分子进行政治斗争”，但现在“我们应该并且可以学会采用法律武器(包括罚款、重税一类的经济武器)与反党反社会主义的势力和各种刑事犯罪分子作斗争”[39]。用强世功的话来说，“在什么时候采取运动的治理技术，什么时候采取法律的治理技术，这取决于党对整个政治形势的判断”[40]153，因此，这一治理策略的转变意味着中国共产党深刻认识到了“‘搞群众运动’这种技术适用于夺取政权的‘革命’模式，而依法办事的法律技术适用于实现‘四化’这样的‘建设’模式”[41]87。不仅如此，作为“依法治国，建设社会主义法治国家”的“先声”，此转变不仅开启了随后大规模的立法运动，更在政治上为法律、法治以及依附其上的法治意识形态正了名。

这是三十多年来法治中国出现并渐次展开的政治背景。但就法官管理范式而言，“通过法律的治理”这种“建设型”的治理技术，不仅完全可以“在承认法律相对自主性的基础上将党的政策渗透到法律实践中”[40]151，也完全可以和法官大众化、行政主管司法、法院为党的中心工作服务等人民司法理念兼容。真正对这套法官管理制度造成冲击和挑战的只能是改革开放以及随之展开的社会变迁和经济转型，背后的根本推动力是市场经济的快速发展以及初步形成的现代工商社会对现代独立司法的急迫需求，也即亟待一套维系市场秩序的规则和一个完善有效的司法体系来确保人们的市场预期。

仿佛阿拉丁的神灯，起源于改革开放和商品交换的这些变化在短短三十多年就神奇地将中国变换成了一个充满活力的“世界工厂”、一台世界经济增长的超强引擎。虽然还有一些不甚发达的农业地区，但中国正在从一个以农业为中心的传统农业国转变为一个以工商业为根基的现代工业国，却是不争的事实。不仅一个全国性的、多层面的、统一的大市场正在形成，而且改革开放以来基本形成了一个以“市场”为中心的文化新传统[42]。产权、合同、担保、知识产权、保险、证券、破产、金融这些农业社会和计划经济时代听都没有听说的概念和制度迅速占据了我们时代的显著空间，并日益影响着我们的生活和工作。

与战火纷飞、胜负未定的战争年代不同，也与亟需巩固政权和建立合法性的中华人民共和国成立初期不同，“大破大立”之后政权的日趋巩固以及国民经济的飞速发展已经使得中国共产党的治理重心悄悄地从“如何建国”转移到了“如何治国”上。就法院功能而言，市场经济和“治国”的需要已经使法院的作用从“维持社会治安转移到至少是维持社会治安与促成和维护经济秩序并重的局面”[43]4。因为市场经济的良性发展需要一套包括高效、独立司法系统在内的“支撑系统”(supporting system)，而“在政治和技术的这种张力中，技术越科学准确，就越能为政治提供有效的工具”[44]20。更进一步地，如果说在战争年代和中华人民共和国成立初期，司法需要回应和解决的社会常规问题主要是动员民众和解决纠纷的话，在经济高速发展的和平年代，在现代工商社会，司法需要回答的却是如何实现规则之治的新问题，以及承担起稳定市场经济参与人预期的新任务。

在新的社会条件下，法院的功能发生了变化，司法需要应对的常规社会问题也发生了急剧变化。中国法院系统该如何应对这一历史性的变化？

以一种历史和动态的眼光，我们发现三十多年来持续的社会变迁和经济转型将越来越多、越来越复杂新颖的纠纷推到了还没有做好充分准备的法院面前。对此未预期的大变化，中国法院系统的应对是被动地增加人手和转嫁司法成本，此即自20世纪80年代末开始的强调“谁主张谁举证”的民事审判方式改革。

“牵一发而动全身”。如果说在陕甘宁边区，中国共产党选择程序简便的大众化司法影响了此后半个世纪的司法实践的话，此次民事审判方式的被动变革也在不经意间引发了此后长达30余年的司法改革运动。由于“举证责任在逻辑上要求判决成为规定程序展开的目标，而这样的目标置换必然引起整个程序构造的深刻变动”[45]11，因此，不管是从“谁主张，谁举证”的举证责任改革到对公开审判、直接言辞原则和法官独立原则的强调，还是从民事审判方式改革一直到1999年由最高人民法院发动的司法改革运动，“改革的种种尝试都可以理解为在社会变动的条件下法院对自己的功能和位置的战略性转移从程序方面作出的应对”[45]7-8。

与1952年的司法改革运动完全不同，此次意在回应市场经济和社会变迁需要的司法改革强调程序和程序正义的重要性，也强调司法独立、专业化法院和职业法官在现代社会的必要性。对于已经存在和正当化了半个多世纪、以实体正义和群众路线为关键词和核心的大众化司法话语和人民司法路线，这是一次公然的“挑衅”和“颠覆”。中国百年司法变迁史上两条司法路线、两种司法话语的第三次激烈碰撞和交锋正在上演。

七、制度的未来(代结语)

改革开放前，以行政化和政党化为基点，中国法官管理非职业化、地方化与行政化的特点在很大程度上是相辅相成、相互支撑的，纠纷很少且相对简单的情形使得法院无需专业化法官(事前信息不对称不太严重)，当然也就没有如何解决事后信息不对称的困扰。改革开放以来，法院管理的难题在于，当缺乏严格遴选又急剧增长的法官队伍面对“油水”很大的巨量纠纷时，如何监督和控制这些在经济发展背景下大有机会利用手中职权徇私舞弊的法官？我们的对策是：在外，加强党委、政府和人大对法院的监督和管理；在内，在强化院庭长和审委会案件把关的同时量化法官工作的诸多考核指标，以激励和监督法官努力工作和秉公守法。因此，行政化的法官管理模式在20世纪80年代以来的司法改革进程中不是弱化而是愈加强化了。也因此，虽然中国法院系统认识到了法官专业化的重要性，并发动了有利于法官职业化的诸多改革，但行政化管理模式的制约和配套制度的缺乏，却使得这些改革很难达到预期的目标。

如果以遴选、薪酬、培训、考评和调动为一个整体的法官管理制度安排，1999年以来的司法改革中“变”的方面有遴选、培训和考评制度，“未变”的方面有薪酬和调动制度。具体而言，以统一司法考试为代表，中国法官的遴选已经开启了其“职业化”和“精英化”的旅程；不同于改革前的“悄无声息”，以学历教育为主的司法培训制度在法院系统的地位随法官职业化的进程而日渐重要，其制度设置也日趋完善；与此同时，为控制和监督自由裁量权越来越大的法官，绩效考评制度不仅越来越严苛，也越来越“科学化”和数量化。但与这些变化中的法官管理制度不同，直到2013年，法官薪酬地方化和法院内部的行政调动制度仍然是此轮司法改革中未被触动的制度“死角”。

由于中国的法官管理制度是一个相互制约和支撑的整体，也由于法官和法官候选人是一个生活在现代社会和市场经济中的理性个体，更由于法官自由裁量权(或者法官工作低特定性)内在的难以监督性，1999年以来制度变革中的“变”与“未变”已凸显了已有变革的不足和制度间潜藏的内在张力，那就是固有的法官管理地方化和行政化正在削弱既有改革的实效。也正是在此意义上，我们才能明了2013年以来针对司法地方化、司法行政化问题的若干司法改革措施(比如法官员额制改革、司法财政省直管等)的重要性。

因此，只有在法院财政上“釜底抽薪”，只有在“顶层设计”上具备一种有效解决事前、事后信息不对称的眼光，比如通过提高法官进入门槛来有效降低事后的监管压力，固有的法官管理范式才能有效调整至能应对现代工商社会的职业化和去行政化道路上来。也因此，2013年以来的司法改革大方向是对的，但改革实效如何应是下一步研究的课题。