基层警员晋升改革对策研究

当前基层警员晋升改革顺应了我国政府行政改革，特别是全面深化公安改革的总趋势。是长久以来我国公安机关为克服传统科层制结构中人员晋升方面的弱点和广大基层警员自我实现诉求的合力促使。①张光：《公安机关警务机制改革的理论解读》，《公安研究》2011年第6期。自《全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》颁布并实施以来，全国各地公安机关以全面深化公安改革的总体目标为导向，对涉及公安工作的各个方面进行了改革探索。基层警员晋升工作作为公安政工部门的重要工作之一，涉及基层警员的核心利益和职业追求。与此同时，基层警员晋升改革也对完善公安机关管理体制、健全人民警察管理制度有着重要意义。当前，如南京市公安局等部分地市级公安机关率先开展了基层警员晋升改革的实践与探索，取得了一定成果，但仍然存在一些问题。本文针对当前全国公安机关基层警员晋升改革中的部分普遍问题提出了相应对策。

一、当前基层警员晋升改革存在的若干问题分析

（一）基层警员晋升的选拔方式针对性较弱

第一，竞争上岗条件的针对性较弱。部分公安机关在基层警员晋升改革中，改变了以往委任或者是聘任的方式，采取了报名竞争上岗的手段，但其竞争上岗条件的针对性较弱，仍然局限于年龄、工龄、年度考评等传统标准，未能针对相应的领导岗位特点和组织部门的需要去设置相应的专门条件。

第二，在民主测评的环节中，权重的设置失衡。笔者在多地公安局调研中发现，基层警员晋升民主测评环节的权重设置普遍失衡。以某公安分局正科级领导岗位警员晋升方案为例：该分局正科级领导职务竞争性选拔的会议推荐分三个层面进行，一是在分局领导班子中进行推荐；二是在全体副科级以上领导干部中进行推荐（不含分局领导）；三是在所在单位全体民警中进行推荐。推荐权重按照5:3:2的比例设置。上级领导在民主测评中普遍占有较大权重，而基层民警权重较轻，容易导致“一言堂”的产生，最终的测评结果也可能产生偏差，甚至有可能滋生腐败和裙带关系。

第三，个人职业素养考察流于形式。领导职业素养指领导者在一定先天条件的基础之上，通过后天学习教育和实践锻炼逐步形成的，在领导工作中经常起作用的那些最基本的能力或技巧。①张兆端、郑友军：《公安管理学》，中国人民公安大学出版社2014年版，第143页。公安领导者由于其工作的特殊性，对于领导者的职业素养要求更高。部分公安机关在基层警员晋升考察中忽视了对于选拔人员职业素养的精细测评。特别是在德、能、勤、绩、廉的考察中流于形式。例如：部分公安机关仅仅以在工作中获得的表彰进行综合加分或者上级领导进行面试的方式来进行考察。忽视了个人职业素养考察的重要性。

（二）基层警员晋升的工作理念仍然比较陈旧

第一，公安机关基层警员晋升的工作理念仍停留在如何能够使领导看中的人员得到晋升。长久以来，公安机关作为典型科层制结构组织，再结合其自身职能的特殊性，使公安机关长期以来实行上级对下级过分严格的授权、监督和管理的组织管理模式，这一模式虽然在一定程度上提高了公安机关运行的效率，实现了“令行禁止、命令统一”的效果，但从行政管理的视角分析，这也导致了部分下级在执行上级下达的任务中缺乏积极性和主观能动性。这也使部分公安机关政工部门在组织基层警员晋升工作时过分考量上级领导的意见，往往走进了“领导需要就是组织需要”的误区。

第二，公安机关基层警员晋升工作中过分关注晋升人员可能对组织氛围造成的影响，从而忽视了人才选拔的原则。内部提升作为组织中人员配备的重要手段之一，其本身具有其优缺点。内部提升的优点在于：可以鼓舞士气，提高工作热情，调动组织成员的积极性；有利于吸引外部人才；有利于保证选聘工作的正确性；有利于被聘者迅速开展工作。而其缺点在于：会引起部分同事的不满；容易造成“近亲繁殖”的现象。基层警员晋升作为公安机关组织管理工作中内部提升的重要手段之一，部分公安机关过分关注在晋升中选择的人员会不会影响组织内部的团结和稳定，甚至把这一点作为基层警员晋升的重要指导思想之一，忽视了人才选拔的基本原则，把晋升人员和工作的匹配程度以及晋升人员的职业素养放在了次要地位。

（三）基层警员晋升工作尚缺乏战略布局和国际视野

目前，在“一带一路”战略背景下，具有国际视野和国际执法合作能力的公安专业人才成为稀缺资源，为此，2017年2月份召开的全国公安国际合作会议明确提出需切实加强国际执法合作专业人才培养，要积极加强驻外警务联络官建设等要求。②公安部：《全国公安国际合作工作会议在京召开》，http://www.mps.gov.cn/n2255053/n5147059/c5626929/content.html,2017-02-07.笔者认为，近年来公安机关面临这种人才稀缺情况的根本原因在于大部分公安机关在面对基层警员晋升工作时，缺乏战略布局和国际视野，在人才选拔的过程中过多考虑本部门、小范围的具体业务等方面的因素，而忽视了对党和国家的大政方针的考量，或是因部分具体业务上的困难使其难以有较为系统的、长远的规划。这就导致了基层警员晋升工作中的两个典型现象：一是选拔来源多但是选拔途径少，即虽然供选拔队伍基数大，但缺乏有效的挑选和甄别的手段；二是高层选拔意愿强但是基层选拔意愿弱，即较高层级的公安机关希望将此类人才、业务骨干选拔上来，但基层公安机关由于基层工作量大等一系列原因不愿意放此类人才、业务骨干走。

（四）基层警员晋升改革效能仍然需要提高

第一，在基层警员晋升改革中论资排辈的现象普遍存在，打破这种现象的有效方法仍在探索中。

第二，在晋升工作的具体实施环节中，晋升方案没有做到科学明细。例如：某市公安分局科级领导岗位晋升方案中，对于奖励加分的操作办法为：“对个人荣立三等功以上或受到有关表彰的按照近5年内所获得的奖励加分，累计积分不超过5 分。具体表彰范围和加分标准是：一级英雄模范、全国劳动模范（先进工作者）加3 分；二级英雄模范、特级优秀人民警察、省部级劳动模范（先进工作者）加2.5 分；一等功、全国总工会、团中央、全国妇联或其他部、委、办授予的荣誉称号、市级劳动模范（先进工作者）加2 分；二等功、全国优秀人民警察、省委省政府表彰的先进个人加1.5 分；三等功、以公安部政治部名义表彰的系统或警种先进个人、市委市政府表彰的先进个人加1 分；市局优秀共产党员、市局优秀复员转业军人加0.5 分。”虽然该方案对奖励分值有具体的划分，但对各类奖励的类型设置和分值设置以及权重设置是否科学合理并没有科学考证，缺乏针对岗位需求的思考，错误地把奖励加分单一地运用到了过往优秀表现上，而不是运用到如何更加匹配岗位需求度上。这就导致了不公平现象有可能产生。

第三，与基层警员晋升相配套的相关职业保障并未落到实处。美国心理学家亚当斯（JžSžAdams）的社会比较理论认为，当自己目前所获得的报酬与目前的投入量之比和自己以前所获得的报酬与以前的投入量之比进行纵向比较时，即使现在好于以前，但此人并不认为报酬有所提高，而是可能认为自己的能力和经验有了进一步提高，其工作积极性并不会提高多少。笔者通过调研发现，在警员晋升以后（特别是非领导岗位的警员晋升），其待遇提升主要体现在工资待遇保障的提升，但与职务序列和职级管理相关的政治保障仍然相对落后，甚至无法匹配。因此，仅仅以提高工资福利待遇为主的基层警员晋升虽然在短期内起到了一定的激励效果，但从长远来看，对于提升基层警员工作积极性的激励程度有限。例如：笔者随机采访了某市公安分局50 名基层在职民警，有31 名基层民警认为基层警员晋升改革的优点在于提升了工资待遇和退休养老待遇，解决了以前因职级提升困难而导致的工作年限长、待遇上不去的历史遗留问题，只有19 名在职民警认为基层警员晋升改革在提升工资待遇保障的同时，对其工作积极性产生了较大影响。

二、针对当前基层警员晋升改革的对策分析

（一）提高竞争性选拔的针对性

第一，在开展基层警员竞争性选拔时，应当首先采用职位分析的方法，对晋升岗位进行详细的分析，把组织需求、工作内容、工作要求精细化，坚持因事择人的原则。每一个晋升都应当设置符合其岗位特点的报名条件。第二，民主测评环节应当科学考量测评群体和对应权重的科学性。与此同时，可以扩大测评的群体，引入群众测评、媒体测评等；也可以丰富测评的手段，引入新媒体的投票手段，既可以提供更多的参考依据，又可以促进警民关系建设。第三，加强对晋升人员的职业素养考评，扩大考评视野。可以引入专业考核的办法考评晋升人员的岗位专业技能；引入如情景模拟、无领导小组讨论等方法考评晋升人员的领导艺术；引入心理测量的方法考评晋升人员的性格气质。

（二）加强在职培训，更新基层警员晋升改革理念

第一，从政工部门来看，要摈弃上级命令照搬的陈旧观念，从科学管理的角度去组织基层警员晋升工作。加强对科学人员配备、人才选拔的理论学习。要从组织力量整合的角度去开展晋升工作，把晋升工作和深化公安改革的总目标结合起来；把晋升工作和公安机关的方针、政策、长远规划结合起来；把晋升工作和公安领导班子建设结合起来。与此同时，要从公安一线工作的实际出发，切实把晋升工作和从优待警、民警职业化、正规化建设结合起来。要长远规划，改变晋升工作“一锤子买卖”的思想，把晋升工作当作长远的、系统性的工作，加强对晋升工作后期的考评和监督，努力实现基层警员晋升工作的“全寿命”管理。

第二，从晋升警员的角度来看，要加强对晋升后民警的在职培训，包括针对晋升岗位的思想政治教育培训、专业技能培训以及政策理解能力的培养，努力提高晋升民警对于岗位的认知。

（三）科学管理，提升基层警员晋升改革效能

第一，加强基层警员晋升的机制建设，努力实现警员晋升机制的可持续发展。在选拔环节要引入科学测评手段，努力把好基层警员晋升的“入门关”，降低年龄因子对于选拔的影响因素，努力克服工龄与职级挂钩等传统问题。使真正有领导能力、有领导意愿的基层警员得到参与的机会。在实施环节要进一步精细和具体，如：具体设置的环节要有规章制度作为保障而不是人为可控；综合加分的分数设置要做到每一分都有依据可考等。在监督环节要杜绝拉票等违规、违纪行为，拓宽针对基层警员晋升的举报途径，丰富基层警员晋升的监督管理。真正实现基层警员晋升机制的可持续发展。

第二，提升基层警员晋升的目标契合度，丰富基层警员晋升的能力指标。在以“德、能、勤、绩、廉”为标准考察方式的同时，结合国家政策和公安改革的最新动向，努力实现能力考核指标的动态化，不断丰富和拓展基层警员晋升工作中能力考核的内涵。例如：在政治素养考察中加入政策沟通能力考察；把非通用语言能力①周谷平、阚阅：《“一带一路”战略的人才支撑与教育途径》，《教育研究》2015年第10期。作为晋升奖励加分的指标之一；打破传统的民主测评方式，在沿用投票等方法的同时，通过座谈、心理测试等方式考察参与晋升人员的发展潜力②中共中央办公厅关于印发《2010-2020年深化干部人事制度改革规划纲要》的通知，中办发[2009]43 号。和合作意识；改革相关业务能力素养的考核方式，在考核的同时，加入撰写任期规划、职业发展规划、第一年工作计划等方式，考察参与晋升人员的计划与规划能力，同时将此环节作为评价该晋升人员后期是否称职的重要指标之一。

总之，基层警员晋升改革的核心目的在于如何进一步完善晋升制度，使其在制度层面上保证那些在基层稳扎稳打、经历过必要的台阶、接受过递进式锻炼的人员实现应有的晋升③杨晓曦：《公共服务动机视角下干部晋升制度研究》，《中州学刊》2017年第9期。，这是顺应政治发展以及改革的必然要求。在改革的过程中，一是要注意竞争性选拔的针对性；二是要更新基层警员晋升的传统理念；三是要通过科学管理，有效提升基层警员晋升的改革效能，切实依靠科学的制度、规范的方法、新的理念和长远的规划来落实好基层警员晋升工作。