“一带一路”背景下我国海外权益保护模式的创新

2013年，国家主席习近平提出建设“新丝绸之路经济带”和“21 世纪海上丝绸之路”（以下简称“一带一路”）战略，引发“一带一路”沿线国家乃至国际社会的广泛关注与积极参与。随着我国海外权益的不断增长，其受到侵害的风险也日益加大。国际警务合作作为一种兼具强制性和法治性的保障机制，对“一带一路”战略实施中“走出去”的企业、公民以及境外华侨华人合法权益的保护具有不可或缺的重要作用。当前，在国际警务合作中还存在国内法规不完善、能力和期望不匹配、手段和途径过于单一等问题。因此，客观分析“一带一路”实施以来我国海外权益的新变化及其对警务合作提出的新要求，从而探索海外权益保护的新模式，将为更有效地保护我国海外权益提供积极帮助。

一、“一带一路”战略实施以来我国海外权益的新变化

目前，学界对海外权益或者海外利益的界定还没有共识。有学者将海外权益视作国家利益在国界外的延伸；也有学者将海外权益主体扩大，认为其不仅包含国家层面的利益，还包含非国家行为体所持有的局部利益。①吴超：《我重大海外利益发展现状及对策思考》，《国防》2017年第2期。应该说，海外权益是全球化的产物，各国普遍认可的海外权益是公民的生命安全、企业和其他机构的合法财产权利。随着中国和世界的互联互通，中国海外权益的概念外延随之拓展，涉及政治、经济、安全、文化等各个方面。2016年，李克强总理提出要加快海外利益保护能力建设，并在2017年的政府工作报告中再次提出加快完善海外权益保护机制和能力建设，从而使“海外权益”第一次在政府报告中取代了“海外利益”。

笔者认为，我国海外权益主要由以下三个方面的利益构成：一是海外安全利益。“一带一路”战略实施以来，我国赴海外工作人员不断增多，海外企业增长迅猛，公民和海外企业的安全利益不容忽视。2017年，全国出入境人员5.98 亿人次，在外各类劳务人员约100 多万人，留学生180 万人，华侨华人6000 万。②参见国家移民管理局官网。与此同时，中国驻外使领馆和领事保护中心受理的领事保护和协助案件数量也在不断增多，案件总数从2012年的3.68 万起上升至2016年的超过10 万起。仅2017年，外交部和驻外使领馆会同各有关部门，妥善处置了领事保护和协助案件约7 万起。③《外交部：2017年妥善处置领事保护和协助案件约7 万起》，http://www.chinanews.com/gn/2018/01-11/8421423.shtml，访问日期：2018年5月20日。二是海外经济利益。据国家商务部统计，仅2018年前11 个月，我国企业在“一带一路”沿线的56 个国家非金融类直接投资额度就达到129.6 亿美元之巨。截止2018年8月，中国和世界上103 个国家和国际组织签署了118 份“一带一路”方面的合作协议，与沿线国家货物贸易累计超过5 万亿美元，在沿线国家建设的境外经贸合作区总投资200 多亿美元，建设了80 多个境外经贸合作区，还有89 家央企赴“一带一路”沿线国家开展业务。预计到2020年，我国与沿线国家双向旅游人数将超过8500 万人次，旅游消费约1100 亿美元。我国现在经济总量为110646.6 亿美元，高居全球第二，也是全球第一大货物出口国和第二大对外直接投资国，海外权益已遍布全球，并呈现快速发展的趋势。三是海外制度利益。国家是海外权益保护的主体和后盾。随着“一带一路”战略的稳步推进，我国和沿线65 个国家的互相依赖也越来越深。在国与国之间发挥的作用、自身的议题设置能力和制定规则的能力成为中国海外权益的重要组成部分。目前，我国在参与“一带一路”综合性事务和制度上还没有建立起完善的战略，致使中国海外权益保护和法律制度的发展明显滞后。

二、我国海外权益变化对国际警务合作提出的新要求

人们通常以为外交保护和领事保护是海外权益保护的首要手段，比如我国政府在利比亚、也门的撤侨行动。其实，外交保护与领事保护侧重于事前预防性宣传和事后救济，事中的应急处置力度却有限。国际警务合作因执法机关的主体性、灵活性以及快速性，在我国海外权益受到侵犯的时候，能够借助合作平台，对海外权益做出及时保护，从而减少海外利益受损，并对犯罪行为及时惩治。这也是国际警务合作在海外权益保护中显得越来越重要的原因。

当今世界正处在大发展、大变革、大调整的时期。“面对世界经济复苏乏力、局部冲突和动荡频发、全球性问题加剧的外部环境，面对我国经济发展进入新常态等一系列深刻变化”，④习近平：《在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，党建读物出版社2017年版，第2页。以习近平同志为核心的党中央准确把握国际政治格局演变和发展大势，以更广阔的视野和更富进取的姿态，更好地统筹国内国际两个大局，实现了外交的良好发展。随着国际形势变化，中国对国际事务的影响力越来越大，我国面临的安全和外交问题也越来越复杂。我国的利益已经遍布世界，发生在其他国家的任何事情都会直接或者间接地影响到中国企业和公民权益，这意味着我国保护海外权益的紧迫性日渐严峻，探索和发展保护海外权益的方式和路径已经迫在眉睫。我们认为，海外权益保护对国际警务合作的紧迫要求主要表现在以下四个方面。

一是我国海外权益保护不仅需要领事保护，更需要警务合作保护。自“一带一路”战略实施以来，中国公民在海外的构成正由过去的留学生、打工者为主体向旅游度假者、投资者、技术输出者占比越来越大的方向转化，他们停留或居留境外的时间也在不断延长。从客观上讲，这增加了中国企业、公民海外权益被侵害的几率。同时，我国海外公民、企业合法权益被侵害的方式也正由以往的“城门失火殃及池鱼”的被波及型向被针对目标型转变。从近年来领事保护的效果来看，其对于绑架、抢劫、凶杀等超出领事保护能力的恶性刑事案件处置力度远远不及预期，大量需要得到及时有效保护的海外权益已经远远不能从强调事后救济的领事保护中得到满足，而必须由具有快速响应和强制效力以及实时保护功效的国际警务合作来提供保障。

二是安全威胁性质的变化要求警务合作发挥更大作用。全球警务是全球治理必不可少的一部分。①[英]本·鲍林、[英]詹姆斯.·谢普蒂基：《全球警务研究》，倪铁译，法律出版社2014年版，第160页。冷战结束以来，国际形势总体平缓，但是危害我国和世界和平与安全的重大事件不断发生。面对新的国际安全形势，我国逐步形成有别于传统安全观的新型安全观。区别于以军事力量强弱为依据的传统安全观，新安全观注入了发展和经济等内容，强调由对抗、敌视走向合作的新型国家关系，积极将过去国家间的“零和关系”变成互为唇齿的“共同安全”关系。我国海外利益安全威胁性质的变化要求必须开展更为广泛的国际警务合作与警务外交，以有效地预防、惩治相关犯罪。

三是开展警务合作是政府职能转变的要求和体现。在经济全球化背景下，世界各国的安全和利益保护问题也日趋全球化，任何一个国家都不可能单独依靠本国力量来维护自身的海外权益，国际警务合作成为不可逆转的大势。习近平总书记指出：“必须坚持总体国家安全观，以促进国际安全为依托，走出一条中国特色国家安全道路”，要求我们“既重视传统安全，又重视非传统安全”。②习近平：《在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，党建读物出版社2017年版，第17页。党的十八大以来，“以人民为中心”的发展理念成为中国各政府部门的核心理念。随着中国在国际舞台发挥的作用越来越重要，中国警察跨越国界，对我国海外权益提供充分的保护已是大势所趋。加强国际警务合作，提升海外权益的保护已成为我国公安机关的民心工程和民生工程。

四是开展警务合作是实施“一带一路”战略的必然要求。国家利益是国际关系永恒的中心和焦点，警务合作必然围绕国家利益而开展。在应对非传统安全威胁、预防和打击国际犯罪、保护各国海外权益等方面，各个国家都有共同的需求。寻求国际警务合作，协调各方利益，成为构筑“安全命运共同体”的基础和国际执法合作的驱动力。“一带一路”倡议源于中国，但机会和成果属于世界，要把“一带一路”打造成顺应经济全球化潮流的最广泛的国际合作平台。③《习近平主席在博鳌论坛2018年年会上的主旨演讲》，http://www.chinanews.com/gn/2018/04-10/8487301.shtml，访问日期：2018年8月1日。加强国际警务合作有利于应对“一带一路”沿线国家新的犯罪形势的挑战，其能够在更广阔的空间内实现对犯罪的控制、增强预防犯罪的能力，促进“一带一路”沿线国家集中力量对国际犯罪的打击，实现对我国海外企业、公民权益的保护。

三、保护我国海外权益的国际警务合作新模式

随着“一带一路”战略的实施，我国的国际警务合作正呈现出空间更广大、途径更丰富、领域更宽阔、层次更多样、目标更务实等特点。从具体实践来看，当下有四种保护我国海外权益的国际警务合作新模式。

（一）主动引领模式

连云港论坛是该模式的典型代表。近年来，我国逐渐认识到国际警务交流的重要性和必要性，开始积极参与国际警务交流并为此搭建平台，交流经验，努力构建以我为主的警务合作新模式。国家主席习近平在第86 届国际刑警组织大会上向世界宣布举办新亚欧大陆桥安全走廊国际执法合作论坛（“连云港论坛”）。这是实施“一带一路”战略以来的首个国际安全合作论坛，也是我国在国际执法安全合作方面取得的重大成果之一。连云港论坛自2015年开始每年举办一次，以“一带一路”沿线国家为重点，侧重交流海外权益的保护，是“一带一路”沿线国家非常认同的国际执法合作和警务合作的国际性平台。截至目前，四届论坛累计有五十多个“一带一路”沿线国家的近千名余名高级执法官员出席，中方先后与“一带一路”沿线国家执法官员进行过一百多场次会谈会晤，并在情报共享、执法培训、案件办理、追捕逃犯等方面为“一带一路”沿线国家执法安全部门提供帮助。承办单位连云港市公安局与“一带一路”沿线34 个国家的200 多名外国高级执法官员建立了联络渠道，并在人脉资源共建共享方面取得了长足进步。合作论坛举办以来，中国警方借助同论坛参与国的警务合作共抓获逃犯22 人，破获金额近10 亿元的涉外案事件。目前，“连云港论坛”已进入成长关键期，俨然成为中国国际警务合作的“达沃斯论坛”。

建立以中国为领导者的区域国际警务合作模式应对警务工作国际化的挑战，必须主动融入国际机制，努力成为国际议程的制定者和话语权的主导者。一方面，我国在清楚认知国际警务合作的本质和发展趋势的基础上，积极参与国际警务合作，关注其发展趋势和最新动态，并在结合国情的基础上积极借鉴世界各国好的经验和做法；另一方面，我国还要主动参与国际警务合作机制的建设过程，主动作为，勇于担当，打造遍布“一带一路”沿线国家、影响全球的警务合作模式。国际警务合作的规则与制定，其实质是各国利益趋同的协调过程，也是利益博弈的结果。只有积极参与其中，积极参加相关国际警务合作规则制定的组织活动，争取主动权、发挥影响力、掌控话语权，从知晓者、参与者、适应者变成议程、规则的发起者、主导者、制定者，才能更好地实现我国借助国际警务合作保护海外权益的初衷。

（二）海内外警侨联动模式

“南通警侨联动国际110 模式”是其典型代表。为主动参与全球安全治理和海外权益保护，江苏省南通市公安机关切实增强服务“一带一路”战略的能力，于2016年2月开创性地建设了全国首家“海内外警侨联动服务中心”——南通市海内外警侨联动服务中心。该中心创造性地以公安机关为纽带，以南通市公安局110 报警中心为平台，在下辖的县级公安机关建立了9 个联络站、21 个联系点和12个服务室，在十几个南通企业重点投资的“一带一路”沿线国家设立分中心①《南通警方依法力挺企业“走出去”》，《江苏法制报》2017年3月23日。，联通境外企业、海外商会、海外中国公民，实现海外企业、公民与政府、公安机关信息的及时通讯，每天不间断提供海外权益保护应急服务，全天候受理和处置境外投资企业和员工的报警、求助电话，协助解决境外投资企业、员工和海外侨胞突发应急需求，将公安机关保护海外企业、公民权益的职能触角延伸到海外。该市依托我驻外使领馆、警务联络官、境外通商会协会，定期收集、分析和评估南通籍企业投资地社会治安和涉企犯罪情况，及时把防范预警对策推送给境外企业和人员。有评论认为，“南通开拓创新、先行先试，海内外警侨联动服务中心做法很好，类似于改革开放初期安徽小岗村创出的经验，要大力宣传，在全国推广”。②孙波：《通商达天下 侨心联四海 南通警侨联动打造“海外安全工程”新模式》，《华人时刊》 2017年第12期。

南通市海内外警侨联动服务中心的成功之处在于南通公安机关能够充分认识到法律只是社会调整方法中的一种③张文显：《法理学》，北京大学出版社、高等教育出版社2010年版，第50页。，国际警务合作可以作为海外权益保护的有益补充。他们充分发挥国际警务合作的功能，把握境外侨商会深耕当地多年、人脉资源和政治资源深厚的特点，以境外侨商会为桥梁，充分调动境外企业、公民所在国的警察机关能动性，建立起顺畅、高效的警务联络和合作机制。该机制强化了政府部门的联动协作。由外侨办、商务局、工商联收集境外企业和人员境况，紧密联系驻外使领馆及外交部领保中心，建立涉外法律服务分中心提供专业的法律咨询和援助。通过健全完善权益保障机制，编制涵盖证件办理、领事保护、风险防范、自我保护、法律法规等内容的防范手册，南通公安先后为“走出去”企业开展风险防范培训人员五千多名。南通警方还前往罗马尼亚都伯伊斯提市、南非约翰内斯堡等我国企业和公民较集中城市的警察机构，并在侨商会的推动作用下达成警务合作协议。此外，南通市公安局还通过与安哥拉警方签署警务合作热线建设协议，积极构建海外执法安全国际合作体系。目前，南通市公安局依托警侨联动服务中心广泛开展国际警务合作，在外国警方的配合下侦破国外侵害南通籍人士权益案件二十余起。南通市海内外警侨联动服务中心作为江苏全省公安机关的创新项目已经被外交部、公安部肯定并向全国推广。

（三）本国警务力量域外投射模式

这是一种“中外警方联合行动”模式，即我国警务人员在非本国领土执行警务。这是国际警务合作里程碑式的实践，它开辟了国内警务力量海外投射模式的先河。

2016年5月，为加大对我国海外公民权益的保护力度，经中国和意大利警方相互协商，为期两周的中意警务联合巡逻在意大利罗马实施，我国公安机关派出的多名人民警察着装在境外处置涉及中国公民的事务。有媒体指出，“中国将在此次联巡基础上总结经验，根据实际情况再派员赴意……也会根据实际情况与其他国家开展此类警务合作。”①《中国首次与欧洲开展警务合作：中国警察意大利街头巡逻》，http://news.163.com/16/0520/09/BNGFRQ7Q00012AED.html，访问日期：2018年5月20日。

中外警务联合行动模式还反映在江苏省徐州市公安机关的实践中。为进一步加强国际警务合作，切实维护重点企业的海外权益，徐州市公安局高度重视国际警务合作对境外企业、公民权益的保护工作。他们以徐工巴西制造公司为试点单位，积极探索徐州市企业海外权益保护的途径和模式。徐工集团在不断加大对“一带一路”沿线国家基础建设项目投资的过程中，由于企业安保人员专业性不强、安全情报信息来源渠道单一、缺乏高效的应急反应机制，在外部安全上主要依托当地军警等执法机构或者由项目方提供安全保障，但这些保障措施远远不能满足企业正常的安全需求。徐州市公安局就此向徐工集团巴西制造有限公司所在的巴西米纳斯州包索市派遣警务培训教官组和警务顾问，建立和深化与包索市警察机构的执法交流合作，确保了徐工集团驻海外机构、人员的合法权益。

徐州警方的具体做法主要有两种：一是向包索市派遣警务培训教官组，对该市警务人员进行培训。培训的主题为反人质劫持和突发事件处置，巴方参训人员有15-20 人，均为包索市警察局选派的警官。教官组教官由徐州市公安局选派，其主要职责是承担对培训班教学工作的组织实施，调研海外权益保护以及驻外机构安保工作需求，指导和协助徐州市在巴企业开展内部安全培训，与当地警方就加强两市执法合作、保护徐州市在巴企业合法权益以及打击涉华犯罪进行交流，探讨建立以保护海外权益为目标的国际警务执法合作的长效机制。二是向徐工巴西制造公司派驻警务顾问。为完善徐工巴西制造公司的内部安保工作机制，指导做好风险防范和安全保卫工作，加强与当地警方的协作和交流，徐州警方还向该公司选派政治素质高、了解企业情况、熟悉内部安保工作、有驻外工作经验的同志，以徐州市公安局警官兼公司安全协调员的身份驻扎1 个月，主要担负对公司面临的安全形势进行评估、调研海外企业安保工作需求、指导完善内部安保工作机构、体系和机制、制定安全计划和应急预案、搭建公司与当地警方的沟通平台等职责，从而有力促进了当地警方对公司人身财产安全的重点保护。

（四）依托外警培训积累人脉模式

这是一种可归属于“软实力”的模式。外警培训工作目前已初步形成了由公安部主导、各警种参与、公安院校和地市级公安机关双轮驱动、合理布局的体系。截止2017年2月，我国已经为80 多个国家培训了1.5 万余名执法官员，并派出教官赴境外开展教学，输出我国执法理念，积累了丰富人脉资源。老挝、缅甸等国已将来华受训作为晋升职务的重要参考指标。

跨国政治经济文化差异是制约国际警务合作的桎梏，加强沟通了解是国际警务合作的必由之路。我国和美国、加拿大、澳大利亚等发达国家警务合作的困难主要源于东西方文化背景、社会制度、法律法规等方面的差异；我国与缅甸、泰国、越南、老挝、柬埔寨等邻国，则因经济和社会发展水平不一，而导致在与这些国家的警察机关和警务人员开展国际警务合作时，面临警务人员专业素质及业务技能差距很大的困难。因此，开展积极而专业的外警培训，推进文化、法律和国际警务合作的深层次、多方面交流，消除不利影响和误解，就成为积累人脉资源展现大国责任担当的有效途径。外警培训不能仅仅停留在语言交流、业务技能介绍和法律了解等层面，更应该包含一种文化传播和价值导向，如“中国梦”、“命运共同体”、“和平崛起”等新时期中国价值理念的输出。在当下“一极多元”的国际形势下，仅仅依靠经济实力、军事力量的“硬实力”竞争容易招致国际社会的谴责和抵制，实为“下策”，而文化和价值观的“软实力”输出则日益受到国际社会的重视。早在2013年，中央政治局便围绕提高国家文化软实力问题进行了集体学习。会上，习近平主席明确强调要提高国家文化软实力，努力传播当代中国价值观念。①《努力传播当代中国价值观念》，http://www.shm.com.cn/ytwb/html/2014-01/01/content_2973429.htm，访问日期：2018年5月20日。

外警培训要在充分研究的基础上因地制宜、“对症下药”。欧美等发达国家长期有着深植其国内的“人权高于主权”、“中国威胁论”等理念，其警务人员多对中国有敌对和抵制心理。针对上述问题，对西方国家的外警培训应重点突出展示国内司法改革进步、展现警务国际化、灌输合作理念等方面。要向国际社会，尤其是“一带一路”沿线国家宣传 “人类命运共同体”理念、宣传中国“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念、依法治国理念和中国司法和人权进步的法制进步理念将有效消除国际警务合作中负面因素的不利影响。

毗邻国家因为自身实力差异对经济日益强大的中国抱有一种畏惧的心理，因而推行大国平衡战略，利用大国矛盾弥补自身力量的不足，谋求自身利益最大化。②张青磊：《软实力视角下的中国与东盟警务合作》，《东南亚纵横》2013年第7期。解决这些差异和障碍，就要在毗邻国家外警培训过程中注重破解主权观念和利益关注点不同的路径：一是拓展合作内涵，打造新型合作关系。良好的国家关系是警务合作的前提，国际警务合作顺利进行的基础就是各国警务部门之间的良好关系。在外警培训过程中，要结合国际外交、两国关系等要素，构建良好的交流合作平台和长期稳固的关系。二是深入对接互助战略，打造互利共赢的合作格局。必须认识到国家间的意识形态和体制差异是不可能在短时间消除的。要求同存异、相互尊重、找寻共同的利益点，更要通过务实的警务合作去变通、减少并缓和矛盾，削减彼此的差异，进而促进双方的合作共赢。三是突出人文交流，培育命运共同体意识。进一步推进地区一体化进程，构建理念认同度高、行动契合能力好的东亚经济共同体。中国和毗邻国家之间，因为地缘政治、历史等原因，文化交流历史悠久、内容丰富。中华传统文化蕴含的包容、合作、和谐的思想对“一带一路”沿线国家间加强警务合作有着重要意义。

四、结语

面对“一带一路”背景下人员、资金、商品、信息在国际间高频流动的现实，我国在外机构、人员和资产等海外权益的保护问题日益凸显。国际警务合作因其具有的执法、外交的双重属性成为保护海外权益的首选手段。当前，我国开展的国际警务合作，虽然有不少成功之处，但是应对急剧增长的海外权益保护需求，还是有一定的差距。因此，大力探索新的国际警务合作路径便成为一种必然趋势。其中，有的做法和经验值得总结，而存在的问题也值得相关国家和部门高度重视并研究解决。只有这样，才能实现真正意义上的国际警务合作，达到双赢的目的。随着自身的发展，我国与世界其他国家的警务合作必将进一步深化，一些机制性、法律性、操作性、时效性等方面的问题有望逐渐得到解决或改善。我们有理由相信中国国际警务合作前景将更加光明，各国警方共同打击跨境犯罪、服务经济社会发展的能力将不断提升，共同为人类社会创造美好的未来。

在不断深化“一带一路”战略的背景下，我国的国际警务合作应紧紧围绕国家外交大局和公安中心工作，运用国际化战略思维，坚持改善国际执法环境，完善国内立法规范。要将通过国际警务合作保护我国海外权益作为一项系统工程，不断促进我国公安工作国际化，从而更好地促进国内警务工作和国际警务接轨，更有力地维护好我国国家主权和海外权益。