安徽省新型城镇化发展现状及对策研究

奚 昕

我国改革开放以来，城镇化率以年均1%的速度快速提高，常住人口城镇化率2011年突破50%，2012年达到世界平均水平，2016年为57.35%。城镇化进程中遇到了“城乡二元结构”“半城市化”“农村空心化”“城市病”等问题，城镇居民尤其是农民工群体的生活满意度较低，社会矛盾凸显。十八届三中全会及2013年中央城镇化工作会议后，学者们开始深入研讨新型城镇化相关问题。

一、新型城镇化概述

(一)新型城镇化内涵

城镇化是指人口从农村向城市转移的结构性变动，期间，农业活动比重逐渐下降、非农业活动比重逐步上升。城镇化率是反映城镇化水平的重要指标，即一个地区常住城镇人口占该地区总人口的比例。

新型城镇化本质上是用科学发展观思想统领城镇化建设。坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、集群化、生态化、农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的道路。

(二)新型城镇化意义

为跨越“中等收入陷阱”，实现“中国梦”，我国必须走新型城镇化道路。

1．是遵循国家发展及城镇化发展规律的必须。工业革命的历史和世界发达国家的实例显示，要实现现代化，必须与工业化同步推进城镇化。根据诺瑟姆(Ray M·Northam)的城镇化发展三阶段理论，我国正处于城镇化发展的加速阶段。只有抓住世界城镇化发展机遇，充分发挥比较优势和后发优势，稳步提高城镇化质量和水平，才能在本世纪中叶完成城镇化任务，并成为经济强国。[1]50

2．是推动国民经济持续发展并顺利跨越中等收入陷阱的必须。首先，城镇化可以扩大内需。大量农村人口进入城镇，会带来消费需求及城镇基础设施与公共服务投资需求的大幅增加。其次，城镇化可以统筹城乡发展。大量农村富余劳动力向非农产业和城镇转移后，农村人均资源占有量将大幅度增加，从而加快农业现代化进程。第三，城镇化将助推产业结构调整和升级。城镇化会带来集聚效益、规模效益和分工协作效益，促进工业化进程和服务业发展。第四，城镇化可转变经济发展方式。增加消费需求，推动消费结构和消费方式升级。此外，城镇化将带来更多的就业机会，提高劳动生产率和劳动者报酬，扩大中等收入者比重。[1]51

3．新型城镇化是解决城镇化自身问题及当前经济社会问题的关键。新型城镇化首先可预防和治理我国城镇化进程中的一些问题，如半城镇化、城市病、城镇化布局中的大城市过度集聚、小城镇发展无序、地区发展失衡、城市关系不协调等。其次，可化解部分经济社会矛盾，如，半城镇化造成的数量庞大的农业转移人口和日益严重的农民工问题，城乡二元结构带来的城乡要素难以自由流动、城乡收入差距过大等社会问题。[1]51

(三)新型城镇化的目标任务

新型城镇化是包涵政治、经济、人口、文化、社会和环境等诸多因素的巨系统，不仅要求提高城镇化率，更要求逐步实现：经济结构优化与集约高效、人口质量提升，居民就业充分、城镇功能完善、城乡协调发展、生态环保宜居等目标。《国家新型城镇化规划(2014-2020)》提出：推进农业转移人口市民化、优化城镇化布局和形态、提高城市可持续发展能力、推动城乡发展一体化等阶段性任务。[2]《国家十三五规划纲要》也提出了新型城镇化建设中“三个1亿人”等八项工程。

2014年，江苏、安徽两省和宁波等62个城市(镇)成为国家新型城镇化综合试点地区，形成可复制和推广的经验，并在全国逐步推广。[3]安徽省的总体目标主要是：以人的城镇化为核心，推进农业转移人口市民化、促进城乡统筹和产城融合发展；力争在2020年，常住人口城镇化率达到58%、户籍人口城镇化率达到35%。

(四)新型城镇化的评判依据

许多学者研究我国城镇化问题，大多从人口城镇化、经济城镇化、土地城镇化等方面开展单因素或相互关系的定性与定量研究。赵永平等在新型城镇化内涵及指标研究基础上，提出新型城镇化测度指标由经济、人口、社会、环境等四个系统组成，其中，经济系统包括效率和结构，人口系统包括人口质量与就业，社会系统包括城市功能与城乡协调，环境系统包括城市环境与生态保护[4]。赵静静提出从人口城镇化、经济城镇化、城乡统筹、四化同步、基础设施建设及居住环境等六方面评价新型城镇化建设。可见，评判新型城镇化的质量与速度离不开人口、经济、土地等方面内涵。

二、安徽省新型城镇化发展现状

安徽是农业和人口大省，城镇化发展一直落后于全国平均水平，城镇体系不完善、层次结构不合理、缺少超级城市及城市集群，城市综合实力较弱、基础设施落后、规划不合理，支柱产业及产业集群对城市经济的拉动不强。[5]31

以下从人口城镇化、经济城镇化、土地城镇化等三方面分析安徽省新型城镇化发展现状，数据来自于2007至2016年《安徽省国民经济和社会发展统计公报》及《安徽省统计年鉴》。

(一)人口城镇化方面

人口城镇化是人口从农村向城市转移，农业人口转变为非农业人口的过程。[5]31

1．城镇人口存量与流量。表1收集了2007年以来安徽省户籍人口、常住人口及省外流动人口等情况。

表1 安徽省近十年人口城镇化及流向外省人口情况

本表显示，2007至2016年，安徽省常住人口及户籍人口的城镇化率年均增速分别为1.33%和0.62%，常住人口和户籍人口年均增长分别为7.75万和35.1万、总增长率为1.27%和5.26%；全省城市人口密度显著增加，流往外省半年以上的人口年均1064万，年均流出率为15.6%。

2．城镇人口与就业情况。表2收集了全省2007年以来的就业人口及产业分布、省内外农民工分布以及城镇就业率等数据，农民工就业数据仅查到2013年以后。

表2 安徽省近十年城镇常住人口就业情况

本表显示，全省就业人口逐年递增，近十年增加了544万，总增速为14.2%；2013年以来，全省就业人口中约42%为农民工，出省农民工约占全省就业总量的31%。2007年以来，全省第一产业就业人口比例从42.9%逐年降至31.7%，第二、三产业人口分别从23.7%和33.4%增加至28.6%和39.7%，三类产业就业人口变化趋势明显。城镇登记人口失业率从4.06%降至3.14%，总体呈下降趋势。

3．城乡生活情况。表3收集了2007年以来全省城镇与农村居民的收入、消费、住房、教育及医疗等部分数据。

表3 安徽省城乡人民生活情况

本表显示，安徽省城镇与农村的人均可支配收入逐年上升，市民人均收入增长2.54倍、农民增长3.30倍，城乡居民人均收入比值从3.23倍下降至2.49倍；城镇与农村人均消费逐年增长，城镇人均消费增长2.02倍，农村人均消费增长3.26倍，城乡人均消费比从3.10倍下降至1.92倍。城乡恩格尔系数逐年下降，城镇略低于农村，但差距不超过4%。城镇居民人均住房面积低于农村，且差距渐大。城镇教育和医疗等基本条件改善不明显，年均增幅不足5%。

(二)经济城镇化发展

经济城镇化是指经济要素向城镇集中，经济总量提高、经济结构非农化的过程。经济城镇化是促进工业化水平不断提升、产业结构不断调整升级的过程，是城镇化的动力与支撑。

1．经济发展方面。表4是2007年以来体现全省区域经济发展的部分数据，如：年度GDP与能耗、各产业产值比重、政府财政收入及主要投资情况。

表4 安徽省各年度经济发展概况

近十年来，全省GDP总量增长3.28倍、年均增加1677亿元，人均GDP增长3.25倍，年人均增加270.8万元，GDP单位能耗降低了约40%；第一产业产值比重逐步下降了5.9%，第二产业从44.7%先升至54.6%、后降至41%，第三产业从38.8%先降至32.2%、后升至41%。全省固定资产投资逐年大幅增加，占当年度GDP比重从70%增加至110%，而城镇固定资产投入占固定资产总投入的87%以上。

2．产业发展方面。表5是安徽省近十年来重点发展产业分布，以及招商引资、出口等方面数据。

表5 安徽省重点产业发展与经济外向度

安徽省在十一五至十二五期间，除大力发展装备制造、汽车、家电、金属材料等主导产业外，还重视对石化、建材、轻工、纺织、电力等传统产业的改造与升级，以及对电子信息、节能环保、新能源新材料等高新技术产业的培育和发展。近十年中，外商投资增长了4.9倍，年均增加11.8亿美元，但合同利用外资总量仍然偏小且变化无序；近十年的出口总量增长了3.23倍，年均增加约20亿美元。

(三)土地城镇化情况

土地城镇化指土地从非城镇状态向城镇状态转变的过程，表现为城镇面积扩张以及在城镇空间扩张范围内的资源投入和产出水平的增长。[7]表6是安徽省近几年在土地城镇化方面的投入与产出数据。

表6 安徽省土地城镇化的投入与产出情况

2007至2015年，安徽城市行政区域土地面积缓增，城区新建成面积逐年增加，增速从9.5%至4.0%，城区新建面积约占行政区域面积的5%；地均固定资产投入增加较快，总增幅4.7倍，年均增幅为36%至16%。产出方面，地均第二、三产业的年均产出分别为1552.3和1099.8万元平方公里，第二产业的产出始终高于第三产业，第二、三产业的产出逐年增加，总增量分别为2.87和2.80倍。

三、安徽省新型城镇化进程中的问题

经分析安徽省近十年来在人口、经济及土地城镇化方面的统计数据，发现其城镇化过程中主要存在以下问题。

(一)人口城镇化方面

1．人口城镇化的进度不快、质量不高。首先，安徽省人口城镇化的追赶速度不快。1996年以来，安徽省城镇化率以高于全国平均水平的速度增长，常住人口城镇化率年均提升约1.6%，2016年达到52%，但仍低于全国水平5.4%，而户籍人口城镇化率2015年仅为27.58%，低于全国水平12.3%。其次，全省就业人口中的农民工比例较大且流动率较高，不利于农业转移人口落户城镇。近十年来，安徽作为劳务输出大省的基本形势没有根本性变化，省内就业人口中的农民工比例超过40%，同时，外出务工的农民工及短期外出打工的农民工较多，超过全省劳动力总量的30%和15%。

2．城镇吸纳农业转移人口的能力不强。首先，安徽省经济总量和结构调整对人口城镇化的促进不明显。虽然全省经济总量逐年增加、经济结构调整加快，就业基本稳定，但从就业人口总量及三个产业分布状况来看，第二、三产业吸纳就业人口的数量和提升就业质量的能力明显不强，削弱了城镇对农业转移人口的引力和定力。其次，安徽省经济实力和城市功能条件限制了城镇人口的增加。近年来，全省城乡人民生活水平逐年提升且城乡差距不断缩小，农民的收入增长速度快于城镇居民，农村居住环境与生活条件改善也好于城市居民。但是，城镇教育和医疗水平改善力度不大，全省在非农经济发展及总体财政能力方面仍然偏弱，许多城市的经济状况、就业条件和收入水平尚不具备吸纳更多人口的能力。

(二)经济城镇化方面

1．产业结构调整在经济发展中的显现度不高。虽然安徽省的经济总量增加、单位GDP能耗明显下降，用于传统产业改造升级、城乡公共服务与基础设施建设、城镇固定资产等方面的投入增加明显。但由于安徽一直是农业大省，经济基础薄弱、产业结构调整起步晚，第一、二产业的结构调整和转型升级速度较慢，第三产业潜力尚未深度挖掘。如果没有坚实的经基础济和产业背景，则不可能提高城镇就业数量、质量以及城市人口的承载力。

2．承接产业转移及本土化整合不够。近十年来，虽然安徽省在大力发展优势产业、改造升级传统产业、培育发展高新技术产业等方面做了努力，但在承接长三角及长江经济带产业转移过程中，缺乏统筹布局和强力推进，缺乏对承接产业的本土化整合与有效集聚，缺乏各地区、部门的系统化配套，以致于优势和主导产业对全省经济的拉动作用不明显，产业升级带来的经济效益尚须假以时日。

(三)土地城镇化方面

土地城镇化后的经济效益偏低。安徽省土地城镇化的速度相对平稳，由于土地资源的稀缺性，地均固定资产投入及城镇用地与开发建设的总成本逐年快速增加。而与此同时，地均第二、三产业的总产出始终低于总投入，其中第二产业产值高于第三产业。由此说明，当前土地资源的开发利用效率偏低，土地性质改变后，第二、三产业的经济效益尚未体现，土地城镇化对经济城镇化的促进作用不明显。

四、安徽省推进新型城镇化的对策建议

(一)加速农业转移人口市民化

1．实施就近新地城镇化。我国改革开放以来，成功实现就地城镇化的措施很多，如：大力发展农村的非农产业，通过乡镇企业发展带动就地城镇化；通畅交通改变城市近郊社会形态、改善农村生活条件，使就近就地城镇化更为可行。[7]在我国城镇化多元模式中，安徽省可积极采取省内异地城镇化和就近就地城镇化策略，一方面，充分发挥地级市、中小城镇的近距离、低成本、乡土情结等优势，做好转移人口就近就地城镇化，另一方面，提升安徽中心城市的经济实力和品牌形象，加大对本省转移人口的吸引力。

2．引导农业转移人口有序流动。首先，积极引导省外转移的农业人口回流，是低成本方案。据统计，安徽省近五年来每年约1200万农民工出省，超过全省就业人口的30%，而大多数农民工在外省打工时间短、流动率高。政府应加大城市宣传和政策引导，吸引部分出省的农民工返回家乡或省内城市就业创业。其次，积极引导本省农业人口从皖北地区向皖江城市带、合肥经济圈等重点城市集聚，或者向本地区中心城市就近转移。此外，优化大学毕业生的落户、就业、城市住房等条件，大力吸引省内外大中专毕业生、中级以上技术技能人员落户安徽。

3．加快户籍制度改革。首先要加快实施有差别的户籍管理政策。如：对城区200万以上人口的中心城市，设置一定的入户条件(本科以上学历且有固定住所、就业稳定且缴纳社保两年以上等)；对其他的地级市设置更低的入户条件(有城市住房、就业单位、社保帐户等)；全面放开中小城镇户籍管控。此外，加快城乡户籍一元化管理，制定统一的基本社会保障配套政策。对于暂时不能入户城镇的农民工，全面实行居住证制度，逐步拓宽居住证的城市服务和保障功能。

4．建立转移人口市民化分担机制。建立政府、企业、个人等分担市民化成本机制。政府承担基础阶段义务教育等公共成本、城市市民的公共福利和服务，建立政府公共支出与城市常住人口规模挂钩、财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩等机制。企业要依法承担相应的用人成本，如购买养老、失业等基本社保，支付岗位培训费，确保同工同酬等。农业转移人口必须承担食、住、行等城市生活成本，承担社会保险、住房公积金以及就业培训、职业深造等方面的个人支出部分。

(二)以产城融合推进经济城镇化

1．加快产业结构调整及转型升级。首先，围绕安徽省重点发展产业以及各地市的主导产业，加快产业结构调整、系统配套及优化升级。对于地级中心城市，要打造产业集聚高地，推进城市内产业片区建设，基于现有产业，培育科技含量高、投资强度大、产业集聚强、质量效益优的领军项目；加强主导产业的全产业链各环节要素的引进，拉长加粗产业链，提升主导产业的整体竞争力。[8]对于中小城镇，要培育其特色产业并形成品牌优势，主动对接大中城市的重点产业链，积极参与产业配套，在产业链中准确定位。其次，以产业发展带动区域人气和商机的集聚。把招商引资作为加快经济城镇化的前提，以承接长三角及长江经济带产业转移为契机，立足各地区重点产业布局，做好省内外招商。此外，要加快对本地区中小企业的培育和扶持，尤其是优先发展行业或支柱产业领域的企业，围绕支柱产业及产业集聚，做好大、中、小企业的整合与配套。[8]

2．不断提高产业和城市的融合度。生产、生活配套是产城融合新型城镇化发展的关键，在加大第二产业发展的同时，要充分挖掘第三产业潜力，大力发展生产性、消费性及公共服务性产业。在优先发展工业的同时，积极规划和建设城市社区和功能区，集成社区服务、商业、医疗、文化、教育等系统服务功能，为城镇居民提供优质的生活配套服务和社区服务。[8]对于城市大型物业管理，可通过政府购买服务方式，实行一体化管理。

3．提高城市管理与服务水平。首先是做好城市规划布局。根据2015年中央城市工作会议提出的“一尊重五统筹”要求，对产业用地、商住用地、城市绿化及配套用地等进行科学布局和功能配置，以产促城，提升城市内涵。其次是补齐城市建设的资金、人才、技术等短板。拓展投入渠道，加大政策和资金支持，细分城镇基础设施和公共项目，采取BOT、PPP、共建、合作等方式，引入社会资本、专业服务及管理团队参与城镇化建设。

(三)加快农村土地制度改革

1．确保农民对土地的合法权益。土地是农民的生产资料，是其生活保障，土地既可能是羁绊农民市民化的枷锁，也能成为分担市民化成本的动力。必须承认农民对土地的所有、承包、经营等权利，保证农民在法律框架内进行土地交易，换取他们需要的，如属地市民身份及社会保障等。[9]这种交换规则取决于土地退出制度的设计。2016年，中办、国办印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，维护了农民对土地的“三权”，由此可减少农民对土地的依赖，提供落户城镇的资本，继而提升市民化信心。

2．加快农村土地的顺畅流转。当前，农村土地流转制度成为半城镇化及农民工市民化问题的关键。市民化既要有稳妥的成本分担机制，更要有农民对市民化的意愿。当前应积极探索，在不改变农村土地性质和用途的前提下，在农民工落户城市之时，首先将农村宅基地与城市住房进行置换，此外，将原有的承包地进行合法流转，如：将承包期内的土地所有权有偿转让给村集体，或者租赁给农村合作社或经营大户进行土地集中经营管理，流转者可享受土地资本化的价值增值。新形势下，必须考虑农民的意愿，加快农村土地产权和土地流转制度的改革，促进农地顺畅流转，才能加快人口城镇化的步伐。

[参考文献]

[1] 张占斌.新型城镇化的战略意义和改革难题[J].国家行政学院学报，2013(1).

[2] 国家新型城镇化规划(2014-2020)[Z].2014-03.

[3] 21世纪经济报道.64新型城镇化试点名单公布 配套政策待出[J].新农村，2015(1)：14.

[4] 赵永平.新型城镇化发展水平测度及时空差异分析[J].西安电子科技大学学报，2016(5)：62

[5] 田乐.安徽省人口城镇化与经济城镇化协调发展的实证研究[J].邢台学院学报，2015(4).

[6] 安徽省统计局.安徽省国民经济和社会发展统计公报[R].2007-2016.

[7] 李强，陈振华，张莹.就近城镇化与就地城镇化[J].广东社会科学，2015(1)：196.

[8] 苏滁现代产业园创建国家级产城融合示范区建设方案[Z].2015.

[9] 甘丹丽.新型城镇下背景下农民市民化：制度冲突与路径选择[J].内蒙古社会科学(汉文版)，2014(3)：118.