农村宅基地退出障碍及应对措施探讨

陈旻贤

摘 要 以农村宅基地作为主要研究对象，通过分析其在市场上所面临的退出障碍，提出合理有效的应对措施，从而解决宅基地流转问题，实现宅基地在新时代的转型，保障农民与村集体组织的合法权益，更好维护社会和谐。

关键词 宅基地；退出障碍；应对措施

中图分类号：D922.3；F311 文献标志码：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.25.022

近几年，随着市场经济的不断发展，农民对宅基地交易的需求越来越强烈，这是基于农村宅基地长期处于一种“粗放低效”状态，经济效益低下所决定的。然而，农村宅基地在退出进程上依旧存在着不少障碍，严重制约了农村经济的发展。本文就相关问题进行探讨分析，并提出应对措施。

1 农村宅基地退出障碍

1.1 制度障碍

1.1.1 无偿退出制度

当今，农村宅基地利用效率低，存在大量闲置现象。虽然国家早已出台相关政策用以保护宅基地市场，但在地方实施却遭到重重阻力。究其根源，是由于宅基地无偿退出制度所导致的，其中包含了以下几方面的原因：1）农民所拥有的宅基地使用权大都通过合法途径获得，如继承、赠与方式等，已造成既定事实，合乎法律又合乎情理。在缺乏经济补偿机制的前提下，宅基地流转动力普遍不强，在农村实行无偿退出制度自然处处碰壁。2）农村集体组织存在2个方面顾虑。①一般性宅基地实际上都存在着房地交叉甚至重叠的情况，在回收工作上很难将二者完全区分开来。如果采取强制回收措施，将侵犯农民合法权益，容易激发农民与村集体组织的矛盾，将问题复杂化。②如果宅基地顺利实现回收，也只是在农村内部实现流转，大部分村集体组织成员都拥有使用宅基地的资格，这样依旧无法形成市场上的高效利用，无论回收与否，在社会上形成的经济效益并无太大差别，这就削弱了村集体组织回收宅基地的主观能动性。

1.1.2 限制流转制度

当前，我国法律对宅基地市场流转依旧存在着诸多禁入规定，尤其禁止城市居民参与宅基地流转交易[1]。农民即便拥有宅基地使用权，也无法在市面上自由转让，除非受让对方是村集体组织内部成员，方为法律所允许。即使《物权法》已赋予该类型土地用益物权的性质，但真正涉及到收益与处分权利的效力，法律的制约性也随之增强，不利于物权的自我行使。

在现实生活中，农村房屋与土地相互重叠。然而在法律界定上，农民只拥有房屋所有权与宅基地使用权，土地属于农村集体[2]。大部分农民在宅基地流转问题上进退两难，有些农民为保持土地收益，将宅基地使用权转让给其他农户或经济组织，这使得农民对原属于自己房屋所有权的支配程度大为降低，在房屋买卖、抵押等重要交易环节上都失去绝对主导权，甚至造成不必要的经济损失，这就导致农民用益物权的名存实亡；有些农民基于生计或其他需求，迫切寻求买主出售房屋。但农民不享有宅基地所有权，单方面进行房屋流转属于违法行为，尤其是村集体组织以外人员的继承与赠与都为法律所不容。为此，农村宅基地流转问题衍生出许多社会纠纷，关于其是否合法也成为当下热议的话题之一。

现阶段，少部分农村宅基地已成功实现退出目标，这表明该制度在一定区域范围内实行有其可取性，但在全国地区大面积推广的可能性依旧较低，存在重重阻碍。宅基地流转始终存在着人情与法律上的冲突，无法兼顾农民利益与法律威严。这种矛盾也将随着城市化、工业化进程的逐步推进而愈加对立，造成市场要素无法进入宅基地交易环节，最终对社会发展带来消极影响。

1.2 补偿障碍

1.2.1 补偿标准不统一

由于我国缺乏统一的农村宅基地补偿机制，纵然社会上已达成需要补偿的共识，但在确立具体标准上却不统一，暂时只能依据地方情况而定，因此各省设定的补偿标准大有不同[3]。宅基地补偿标准直接关系到农民与村集体组织的切身利益，二者利益相互排斥。如若调高补偿标准，村集体组织有一定可能性无法负担过重的经费投入；如若调低补偿标准，农民获得收益减少，将会出现对宅基地流转的抗拒心理。只有合理把握平衡度，设定利益双方均能接受的补偿标准，兼顾农民与村集体组织的合法权益，才能真正做好标准调节，促进宅基地退出工作的有序进行。

《土地管理法》与《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确提出要构建宅基地补偿机制，虽及时指明政策方向，但补偿标准的缺失使得地方工作遭遇层层险阻，以致农村宅基地流转市场长期处于停滞状态。就农民而言，自然希望政府制定高标准补偿机制，然而这就损害到村集体经济组织的权益。如若补偿过低，又会侵犯农民权益，影响到农村社会的和谐。此外，在宅基地置换交易上，缺乏切实可行的补偿机制，就会造成宅基地价值的错误估算。一般情况下，市场计量宅基地价值的重点在于“地”而非“宅”，就其具体价值而言也存在着天壤之别，不同地段的置换补偿标准各有不同，房屋面积及配套设施等在宅基地流转交易评估程序中显得微不足道。

1.2.2 退出资金不充裕

退出资金的不充裕大大制约了宅基地的流转速度。农民与村集体组织作为宅基地的两大主体，在资金问题上屡受困扰。农民若舍弃固有资产，再度寻求新建房源，势必要投入大笔开销，加重其家庭负担，从某种程度来说这也是农民不热衷于宅基地退出的原因。村集体组织在实施宅基地流转时，要想使农民满意，就必须提升补偿标准，加大资金投入，这包括了房屋拆迁费、宅基地与新建住宅补偿费及整理复垦费等，对于经济实力较弱的村集体组织而言，是难以承受的。

资金推动后继乏力，村集体组织凭借一己之力无法担当宅基地退出的重任，因此有必要联合地方政府，利用财政拨款缓解资金缺乏危机。然而仅仅依凭地方政府还不足以解决问题，应当积极开放招商引资项目，鼓励第三方参与投资。在经济市场化程度日益加深的今天，如果能够适当引入市场资金，对于打破宅基地流转僵局是极其有利的。然而，第三方资金由于法规管控，遲迟无法进入宅基地市场，政府在此依旧占据着主导地位，后续财政投入力度可能缩小，会阻碍宅基地退出工作的推进。

2 应对措施

2.1 推进户籍改革，放开落户限制

就当前情况而言，农民之所以不肯舍弃自有宅基地，主要是源于城市落户难的问题。因此，应当在不影响城市总人口规模的前提下，全面放开外来人口落户限制，促使农民可以更好地融入城市，实现更大范围的社会公平[4]。同时，对农民购买经济适用房与廉租房提供适当财政补贴，帮助农民在城市实现安居樂业，减少社会贫富差距。这样将使得农民对于宅基地的依赖性大幅降低，对于农村宅基地退出而言也无疑是重大利好。

2.2 让渡政府职能，赋予农民权利

在市场经济环境下，农民与村集体组织虽然在宅基地流转过程中发挥着举足轻重的作用，然而宅基地退出的权利主体依旧属于政府。由于当地政府迫切进行征地工作，农民早已意识到宅基地的隐含价值，对于政府提出的补偿标准有颇多不满，宅基地退出工作在农村实施的难度也进一步增大，即使提高补偿标准也于事无补。所以，政府应当及时转变方向，将解决问题的重心从衡量补偿标准到让渡宅基地退出权利，根据市场规律来估算宅基地的合理价值。同时，政府要对自己在市场中扮演的角色进行修正，变全权主导为公共服务，完善宅基地流转体系，建立宅基地交易市场，还权赋能，让农民真正成为宅基地退出的权利主体。

2.3 加大补贴投入，保障农民财产

随着社会主义市场经济的不断发展，传统农村生产格局产生大变革，带来了的多项转变。具体而言，宅基地功能由自用住房功能逐步转变为资产保值功能。为此，需要完善城市经济适用房与廉租房的布置，加大财政补贴投入，切实解决农民购房难题，保障财产权益。强化宅基地流转市场建设，有效促进农村公共资源的合理配置，确保宅基地退出工作的顺利实施。

2.4 遵循发展规律，引导土地退出

遵循农村社会发展规律，引导宅基地平稳退出。当前，农村宅基地退出趋势不可阻挡，这是基于现代经济发展形势所决定的[5]。伴随农村劳动力进城数量的急剧增长，城乡交融也愈来愈为密切。在此时代背景下，农民乡土情结将逐步淡化，宅基地在农民心中的地位也将不再那么重要。为此，在推动农村宅基地退出时，需要稳定经济、鼓励农民进城择业，循序渐进，不可盲目求快，违背发展规律。

参考文献：

[1] 刘卫柏，贺海波.农村宅基地流转的模式与路径研究[J].经济地理，2012，32（2）：127-132.

[2] 孙德继，王秀旺.农村宅基地使用权制度变迁及现状分析[J].农村经济与科技，2016，27（23）：38-41.

[3] 程春丽.农村宅基地退出补偿与利益机制构建探析[J].农村经济，2014（1）：13-17.

[4] 章斐龙.创新农村宅基地退出机制[N].浙江日报，2016-06-23（16）.

[5] 付坚强，郭彩玲.农村宅基地使用权退出的必要性与可行性分析[J].求实，2014（10）：92-96.

（责任编辑：敬廷桃）