行政生态视角下地方政府治理能力提升研究

邓梦芸　衡丽

[提要] 地方政府密切联系着国家的整体利益以及社会民众的切身利益，增强地方政府的治理能力关系到国家与社会的稳定和发展，是促进国家治理系统和治理现代化的关键。这些年来，地方政府部门在治理上取得了瞩目的进步，但也存在着诸多亟待改进的问题。本文从行政生态角度来看，深入讨论地方政府治理能力的不足之处，在此基础上提出相应的看法和对策。

关键词：行政生态;地方政府;治理能力

中图分类号：D63 文献标识码：A

收录日期：2018年3月15日

一、理论研究基础

（一）关于行政生态的研究。世界上最早开始研究行政生态学的是美国，早在20世纪40年代高斯就在所写的“政府生态学”中提及到行政生态问题，而后在20世纪五十年代中期至六十年代初里格斯提出理论，要将行政现象与时代的社会背景、文化环境、意识形态、经济环境等联系起来研究。他察觉到当时行政系统的不完善性，认为不仅在行政体系和政府本身上存在问题，而且要充分考虑所有的外在条件，把行政系统放入社会发展和社会生态系统中来考虑，把文化因素、政治因素、经济因素等客观性因素与行政系统一起考虑，充分比较分析。根据不同因素对当前行政系统的不同影响，对行政系统改革创新完善使内部因素与外部因素相合，从而在关键处符合了外界因素。

行政生态学有五个要素，排在第一位的是经济要素，它是最容易影响到行政生态的;第二是由各类不同的社会组织构成的社会要素;第三是沟通网络，它涵盖了社会上语言情况、文化水平、通信与交通和社会舆论等社会整体间相互交流的方式;倒数第二项是符号系统，这是囊括了政治原则、政治法典、政治神话等一系列政治符号系统;最后一个要素则是政治构架。

国内关于行政生态问题上的研究突出的观点有这些：王沪宁（1989）详细地探讨了行政生态学的相关问题，在他的著作《行政生态分析》有具体的说明。唐兴霖（2003）解说了里格斯的行政生态理论，高小平（2007）也研究了一些政治生态管理问题，然后使用行政生态理论来具体分析政府生态管理。张国庆（2007）发表观点称，要研究一国的行政制度，就要明确它与周围环境客观因素的相互作用，而不能将行政单独地概括和比较，这才叫行政生态研究。不同的学者对行政生态学有不同的研究和不同的理论，他们对行政生态学的定义不尽相同，为便于分析，本文采用张国庆的理念。

（二）关于地方政府治理能力的研究。最早产生关于地方治理的研究是源自于20世纪七八十年代英国撒切尔夫人发起的一次“反国家主义”的激进革命运动，这使地方治理思想萌芽，并在当时开展了实践活动。改革的进行，使得地方治理相关的研究也随之大量出现并得到关注。

分析国外的有关文献得知，研究地方治理可以从微观、中观、宏观三个角度来进行分析。从宏观角度来看，关注民族国家和公民社会从合作的多层治理结构中地方治理起到的作用和所处的地位。从中观角度来看，我们必须明确地方治理的基本理论、整体结构、运转模式和制度设计等问题。从微观角度来看，结合一个区域的治理经验，具体分析治理手段和方针。

我国学术界定义“地方政府治理能力”有以下几种角度：施雪华（1998）从政府职能的角度去定义政府能力，吴家庆（2004）以政府本职为切入点，认为地方政府能力即为当地政府履行职能，调动资源，运用公权使当地社会稳定发展的能力的总和。倪承海（2007）以公共政策为切入点，认为地方政府能力是它有能力去制定对人民、对社会有利的公共政策，并通过积极正面的行为转化为实际政绩，给社会和民众带来优质的公共福利如公共物品、公共服务等，从而为国家发展和社会稳定以及政府的进步提供有利的支持，推进我国可持续发展。

我国对如何提升提高地方政府治理能力做了不少研究。俞可平（2008）表示政府进行改革和创新是提升能力的第一步，然后增强当地经济和社会的发展，让经济和社会支持地方政府的治理。杨雪冬（2011）有不同看法，她认为“万丈高楼平地起”，从基层治理出发，训练基层工作人员，使他们更负责任显得尤为重要。同时，改善基层干部工作环境，给他们提供强力的技术支持。创新评估方法，让治理更加精细具体。覃道明（2008）更重视乡镇政府的改革，强调乡镇政府需要收缩职能，而把重点放在改变治理能力上，用符合时代的现代治理观念取代传统治理观念，组成全新的乡镇体制和治理体系。施雪华（2014）另辟蹊径，由政府需要结构转型的角度来说，认为中国正处于由传统治理体系转变为现代治理体系的关键时期，一定要引导国家由“管理”转向“治理”。

（三）研究评述。从国内外学界的相关研究现状不难看出，人类对行政生态和政府治理能力的研究无疑是硕果累累。笔者从全球的行政生态和政府治理能力的研究中汲取精华，概括总结，并运用这些研究成果作为本文的理论基础。从研究角度上看，目前还缺乏運用行政生态视角进行政府治理的研究。因此，本文尝试运用行政生态学的理论对地方政府治理能力进行研究，并提出提升优化路径。

二、靖西市行政生态分析

县（市）级地方政府的综合性极强，它虽依托着农村，却以城镇为重心，需要处理好城乡经济，给人民基础生活保障并提供优良的外部经济环境。这样的政府在政治体制中发挥着重要的作用。

本文将以靖西市作为分析案例，以此为一个切入点，分析当地行政生态，研究地方政府治理能力的提升，为此提出个人认为比较合理的建议。靖西市是我国广西的一个壮族自治区，它处于南疆边线，在中越国界线交界处，现在暂时有百色市代为管理。从2016年的数据来看，靖西市占地面积达3，322平方公里，由11个镇和8个乡构成，人口数达67万人，其超过九成为壮族人口，是公认的壮族人口聚居地。2013年，靖西县政府多次提出撤县设市的要求。通过一级一级的报批程序，于2015得到国务院批准。2015年冬季，它正式撤销县级水准，建立了靖西市，并授牌挂牌。从此，靖西市跨入一个新的时代，然而机遇也带来了许多挑战。

（一）自然地理环境

1、水资源充沛。靖西地处山区，河流密集，境内主要河流有23条，北部魁圩那多河、渠洋芭蒙河，西部安德兰康河、照阳河和东北部武平立录河流入云南省和德保县为右江河系，市内流域面积1，003平方公里，占全市土地面积的30.1%。其余难滩河、庞凌河、龙潭河、鹅泉河、多吉河等由西北流向东南注入黑水河汇入左江为左江河系，市内流域面积2，328平方公里，占全市土地面积69.9%。但是近十年来，因发展经济而受到矿业的严重污染，水资源环境问题，亟待改善。应深入开展水环境治理，解决河道水体污染、环境破坏等问题。

2、矿产资源丰富。靖西市矿产资源丰富，初步探明有铝土、锰、硫铁等18个矿种。铝土、锰、硫为靖西县主要矿种，其中铝土矿储量最多。为了经济的发展，矿山被大量开采，损毁的矿山自身修复能力不足，而且许多矿山企业处于节省成本的考虑，没有对受损的矿山山体进行修复。没有根本解决山体被损的问题。当地应当加大对落地矿业企业的监督和管理，开发并保护好矿产资源。

3、土地資源多样。靖西市土地资源类型多样，土地利用结构复杂。全市土地总面积为332，613.48公顷。土地利用分类有，耕地、园地、林地、牧草地、工矿用地、交通用地、水利设施用地和其他土地。近五年来，政府征用的耕地往往变成了工业园区或者高速公路。

（二）经济环境

1、经济发展充满活力。2017年靖西市深化供给侧结构性改革，推进去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，淘汰落后产能7万吨，为企业降成本2.5亿元。金融的全面改革，引进设立靖西长江村镇银行、柳州银行;国土资源改革持续深化，积极推进土地增减挂钩，保障建设用地需求;农村土地确权登记推进，国企国资改革、国有林场等重点领域改革有序推进，进一步激发了市场活力。

2、工业产业提质增效。靖西市发挥重点企业稳增长的主力军作用，电解铝、氧化铝实现满产达产，锰产业科技创新取得新进展，锰酸锂和磷酸铁锂等新能源电池材料成功生产，高纯硫酸锰项目启动建设。“一区四园”，即靖西工业园区、铝工业园、锰工业园、返乡农民工创业园、中越工业园，基础设施逐步完善，成功引进了一批铝精深加工项目。此外，还大力支持电力、建材等传统产业升级改造。

3、现代特色农业稳步发展。坚持以农业供给侧结构性改革为主线，加快转变农业发展方式，不断提升农业规模化、品牌化水平。实施藏粮于地、藏粮于技战略，粮食作物播种面积79.5万亩，总产量实现“八连增”。不仅创建29个现代特色农业示范区，还在陕西海升、鑫晟茧丝绸等龙头企业带动拉动下日益增强农业发展活力，不断推动产业融合发展和适度规模经营，农产品质量安全监管体系实现全覆盖，重视农业品牌建设，等等。

4、城市功能不断得到完善。靖西市政府以实施国家新型城镇化综合试点为抓手，持续推进城镇化优先发展战略。全面提升城市建设规划水平，启动靖东新区建设，多条路段延长线项目也有序推进。大力实施城市绿化美化亮化，进一步加强城市管理，重拳整治违法用地和违法建设行为和城市摊点乱摆、车辆乱停、垃圾乱扔、广告乱贴、工地建设乱象等行为。此为也仍扎实推进宜居乡村建设。

5、旅游经济收入日益增势。以旅游业为主导的第三产业蓬勃发展，2017年接待游客量达593.48万人次，增长27.6%;旅游总消费61.27亿元，增长36.2%。靖西市成功创建广西特色旅游名县，获得“中国绣球之乡”特色区域荣誉称号;稳步推进绣球城、小城故事、五岭森林公园等旅游重大项目建设;旅游招商方面更是引进港中旅集团规划建设广西左右江国家度假公园。

6、开发沿边综合经济。边境地区经济发展步伐加快。靖西市主动发挥区位优势，加快口岸、边境交通基础设施投资和建设，加快互联互通能力提升;外贸企业扶持力度大，开展“口岸+电商”发展新模式，建成各类电商服务网点，使边境走私行为得到有效遏制。

当然靖西市的经济环境也存在一些不足，例如依然没有减轻经济体外部和内部的冲击，内部冲击有：产品结构的不完善，没有大力帮助中微小企业的发展，城镇居民收入差距大，甚至于行政效率也不高。外部的经济则是由于电子商务等新兴产业的冲击所导致的，每一种经济因素都会对地方政府产生不同的影响，良好的经济环境会给政府治理能力的提升奠定基础，有利于直接地推动政府行政系统的深化改革和创新，提升行政效率，促进地方政府治理能力的发展。

（三）政治环境。从文献研究的结果看来，地方政府的政治环境主要体现为政治民主化。靖西市政治民主化进程稳定，其政治民主化又主要体现在政治参与度上。靖西市政府加强自身建设全面，扎实推进“两学一做”，学习教育常态化制度化，转变机关作风，提升干部素质和能力，坚持为人民群众服务。坚持依法行政，人大议案和政协提案办复率较高。政府信息公开，打造阳光透明型的地方政府。加强行政监察和审计监督，开展不胜任现职干部“召回”制度，懒政怠政整治力度加大，政府工作提速提质提效。但是，群众参与度仍有可以提升的空间，普通民众的民主参与能力还较微小;政务信息公开平台的沟通障碍仍未被解决。所以靖西市民主化发展比以往大有改善，人们向往参与政治活动，希望通过这样的途径保障自身利益。

（四）文化环境。靖西市壮族文化源远流长，靖西市是个历史悠久的县城，有“中国绣球之乡”特色区域荣誉称号。每到春节、“三月三”、中元节等壮族传统节日，群众总会自发性的进行娱乐活动，比如山歌比赛、抛绣球、民俗文化文艺演出等等，不仅如此靖西人民仍然保留着“扮台阁”的习俗。这些壮族传统的文化都保留并传承下来了，而且受到了众多群众的喜爱。市里相关部门每年组织文化下乡活动，开办书画、摄影等活动，但在群众心中“官老爷”的传统观念依旧根深蒂固。

处于社会转型期的中国，新政治文化正取代旧政治文化，服务价值、民主价值、公正价值、理性价值等现代行政文化将成为政府建立新时代政治体系的文化指明灯。靖西的民主、法治氛围很浓厚，但是这还不够，关于如何实现民主，如何通过民主维护自身利益，如何以法律为武器保护自己还需要政府对民众实施行政文化再教育。若是人们意识到新的行政文化保护的是他们的利益，从而对政府表明他们的政治愿望、监督政府的不合理行为，行政发展的动力就形成了。

（五）社会环境。行政学家里格斯发表观点称，人类是由农业社会开始，发展到过度社会，再由过度社会发展到现在的工业社会。农业社会的特征是组织与功能混杂在一起。过度社会对组织和功能进行简单分化，它的特征是组织重叠、社团多元、形式主义和社会规范多元化。进步的现代工业社会在分化组织和功能有很大的改进。社会对于行政的影响主要是集中在家庭和社会之上。地方政府行政系统与其他政府一样相对独立、自身完整，然而它还具有一个其他政府没有的特征，那就是——涉农性。县级地方政府在社会环境上与农业社会有着相似或相同的地方，这导致它呈现了转型社会异质和多元的特色。

1、政府-社会的诚信关系。政府同社会保持诚信关系是十分重要的，政府坚持诚信执政是处理好社会关系的一个关键因素。如果政府是只对高级政府重视，而忽略人民群众或下级政府的态度，就表明政府机构未处理好它与社会的关系。政府必须保持講信用的管理作风，顺应时代特征，坚持诚信执政。靖西市政府行政阶段，有一部分人认为政府是给官僚和有产阶级设置的，而不是为人民群众守护利益开设的。

2、社会自治性组织是行政系统的必要补充。政府职能的缺失可以由社会自治性组织补足，政府执政过程中如有职能缺失，不会造成行政管理的缺乏。政府应同社会自治组织密切合作，用以满足社会多样化的要求。然而靖西市社会自治性组织十分罕见，这导致地方发展的所有事物都压在政府头上。有实例表明，社会自治性组织在处理相关事物上往往有独到的一面，他们在自己擅长的领域取得了不俗的成就。由社会自治组织的缺少可以看出，靖西市政治和经济水平发展的落后，这迫切需要政治扶持自治组织，扫清执政中的盲区。

三、靖西市地方政府治理能力提升困境

（一）地方政府缺乏有效的经济发展方案。从行政生态学的角度来看，行政生态与行政体系之间相互依赖、相互促进，如果地方政府能够发挥出高水平的行政绩效，合理规划资源分配，当地的经济水平也将快速提升。然而在很多贫困地区，推行经济发展措施并未取得可观的成效，贫富差距不断扩大，显然，这些贫困地区的经济水平远远落后于国家规定的标准，本研究的个案靖西市也不例外，由此不难得出地方政府管理水平限制了当地的经济发展。

（二）处理紧急事件和社会矛盾的能力较为欠缺。目前，我国正处于社会文明建设和经济高速发展阶段，出现了大量诸如拆迁矛盾、医患纠纷、教育体制改革等方面的重大社会矛盾，因此，这对地方政府的矛盾处理能力提出了很高的要求，从而冲突事件数量、上访增加率等数据上看，政府需要快速提升自身行政管理能力。

（三）社会的公平保障机制尚未健全。地方政府建设的公平保障机制无法得到人们的认可，具体表现在收入分配上，例如生活在不同地区、从事着不同行业的人存在较大的收入差距，由于缺少有效的社会公平保障机制，不同人群的贫富差距仍在不断扩大之中。

四、基于行政生态视角提升地方政府治理能力对策建议

（一）改进地方政府行政结构体系，解决行政效率低下的问题。从行政生态的角度来看，行政体系在影响周边环境的同时，也受到周边环境的影响，由于社会环境不断趋于复杂化，地方政府应及时地对行政管理体系做出调整以适应环境的变化。具体的可实施方案包括科学划分部门权责，建立合理的责任追究机制，确保地方政府拥有较高行政效能，进而促进地方政府管理能力的稳步提升。

（二）大力发展当地特色产业，提升当地经济实力，为政府管理提供经济支持。经济水平与上层建筑直接关联，发展经济成为提升地方政府管理绩效的必然选择。提升当地经济发展水平，必须合理分配资源，考虑当地的实际情况制定与之适应的经济发展方针，重点扶持和发展地方特色产业。此外，需要积极地与周边政府建立发展伙伴关系，向上级政府申请经济支持。广大民众是进行经济建设的核心力量，因此需要制定居民参与经济建设的奖励制度，并向其提供信息和政策上的帮助。

（三）加大建设沟通网络的投入，建设多个治理中心。第一，加强政府内部治理文化教育，只有行政人员对治理工作有深入的认识，才能强化出他们的责任意识，进而促进政府治理绩效的提升;第二，建立公民参与的民主治理体系。作为政府的服务对象，公民应为本地的治理工作贡献自己的力量;第三，大力发展科学技术，为政府的行政工作提供技术支持。

（四）鼓励地方组织参与治理工作。社会组织为公众提供产品和服务，对提升居民生活水平和维持社会稳定具有重要作用。因此。地方政府在规划治理方案时，应与社会组织达成合作，制定有利于其发展的政策，借助群众和社会的力量进行治理，形成多个治理主体，从而推动地方政府治理绩效不断提升。

主要参考文献：

[1]张国庆.行政管理学概论[M].北京：北京大学出版社，2007.

[2]王沪宁.行政生态学[M].上海：复旦大学出版社，1989.

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[6]汤建辉.我国地方政府治理能力建设研究[D].长沙：湖南大学，2009.

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