法制改造,机构改革语境下的路径选择

2018-06-05 02:38阿计
民主与法制 2018年20期
关键词:组织法法制行政

阿计

4月27日,履新不久的十三届全国人大常委会通过“关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定”(以下简称“决定”)。这是继今年3月全国人代会批准国务院机构改革方案后,人大再次就这一改革议题行使重大事项决定权,这在国家改革和人大行权史上,意义深远。

改革的特质是突破陈规,法制的精髓则是保守秩序。身处改革转型期的当下中国,注定不时面临改革方案与法制设计之间的内在冲突,由此也决定了立法决策必须及时衔接、呼应改革决策的时代基调。以此轮机构改革为例,其机构名称、执法主体、职责整合的变革力度之大,堪称史无前例。由此牵扯的法律调整数量之庞大、领域之宽广、内容之繁多、情况之复杂,亦难以在短期内一蹴而就。在此背景下,人大以一纸“决定”对机构改革作出过渡期安排,以支持改革在法治轨道上平稳推进、有序落地,避免改革“停摆”或“违法”的风险,无疑是合理平衡改革与法制暂时性失调的最优路径选择。从中彰显的,既是对程序正义和法治精神的坚守,更是践行“重大改革于法有据”的责任担当。

同时应当看到,过渡期安排仅仅只是应急方案,接下来更为艰巨的是法制改造的任务。根据改革方案,国务院机构改革应在2018年年底前落实到位,地方机构改革将在2019年3月底前基本完成。另据不完全统计,此轮机构改革波及的修法项目至少达160部之多。目前,全国人大常委会已将关涉机构改革的立法、修法列为今年工作的重点,正式启动了史上最大规模的法制改造行动。基于时间紧、任务重的现实挑战,立法机关有必要分清轻重缓急、难易程度,确立相应的时间表和路线图,尤其应当将事关安全生产、应急救援、社会稳定等重大公共利益和公民权益的法律项目,纳入优先之列。

另一方面,与机构改革相关的法制改造工程,既需要采用“打包”修法等高效手段,分批分次地加速其进程,也需要多维考量修法时机、立法成熟度等因素,防止冒进。此次全国人大常委会在通过“决定”的同时,还以“打包”方式对国境卫生检疫法等6部法律中涉及机构改革的条款作出了修改。值得注意的是,森林法最初也被列入首批修法议案之列,最终因存在相当争议而被撤下,留待全面修法时统筹解决。这种务实审慎、科学理性的立法态度,同样是实施法制改造工程不可偏废的一翼。

更应认识到,此次呼应机构改革的法制改造,除了个别仅仅局限于机构名称变化外,大多涉及部门职责、管理体制、工作机制等的重大变动,有的甚至尚待进一步明晰、理顺。这就意味着,诸多法律改造项目并非只是程序性的修改,而是实质性的更新;并非只是简单的加盖通行图章,而是制度重构乃至另立新法。正因此,立法机关不仅需要在改革细化方案的基础上,以立法形式全面确认、固化改革成果,更有必要以主导立法的行权姿态,堵塞“部门立法”的潜在危险,将转变政府职能、督促依法行政、保护公益民权等改革理念,同步融入法律改造的血脉中,厘清妨碍法治权威的模糊,剔除有违法治原则的隐疾。如此,才能防止“九龙治水”“十几个大盖帽管一顶小草帽”之类的行政弊端重演,也才能将行政权力进一步纳入法治的轨道,政府责任进一步置于法治的监督,以最小的立法成本,赢得最大的变革效应。

从更长远的视野看,此次以机构改革为重心的法制改造,也为行政组织立法的完善提供了难得的历史契机。目前我国与此相关的专门法律仅有国务院组织法和地方组织法,而政府部门的制度构架只是依赖于位级很低的“三定”方案等红头文件,其权威性、约束性都有所缺失,也难以避免官员超配、人员超编、纳税人超支之类的恶性循环。就此而言,若能借助此次对现行法制的全面梳理和改造,将行政组织法、行政机构设置和编制法等法律的制定提上议事日程,当能从根本上提升国家机构组织的科学化、法治化和民主化。而这一愿景的最终达成,也将成为建设法治政府的核心标志。

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