基于多层次灰色理论的政府监管效果评价体系

朱倩玉 郑明凯

[摘要]在工程项目中，政府的监管效果不仅关系到工程项目的质量和投资效益，还关系到人民的财产和生命安全。因此在建筑业快速发展的今天，政府应加强对工程项目主体的监管，并通过相应的监管效果评价体系来有效衡量监管的效果。本文首先分析了政府对建设工程主体监管的定义和内容，并提出了监管效果评价体系，构建了由工程项目主体行为、项目评价指标和工程项目社会责任三方面所组成的政府监管效果评价指标体系。最后，通过实际案例，运用多层次灰色评价理论对构建的指标体系加以验证，并针对企业发展策略和政府监管的侧重点提出了相应的建议。

[关 键 词]工程项目  政府监管  效果评价  多层次灰色评价理论

[作者简介]朱倩玉（1993-），女，江苏淮安人，中国矿业大学管理学院，研究方向为企业财务管理;郑明凯（1976-），女，安徽人，西安交通大学公共政策与管理学院副教授，博士，研究方向为政务与公务员。

[中图分类号]D63    [文献标识码]A    [文章编号]1008-7672（2018）05-0110-07

建筑业是我国国民经济发展的重要支撑，在城市化进程不断推进和经济飞速发展的背景下，它保持着持续发展的态势，其工程规模和建设难度也在向更高层次迈进。但是，作为我国传统行业，建筑业在发展的同时也存在着一些问题，如安全事故频发、企业运作效率低和国有建筑企业资产流失等，这些情况反映出我国政府对建筑行业的监督体系还不够完善、量化监督机制不够科学、监管效率低和问责机制不成熟等问题。因此，如何有效提高政府对建筑行业的监管水平这一问题亟待解决，而改善政府监督水平的重要先决条件是对政府监督建筑行业的具体评价指标办法做出有效的系统化评估与选取。

通过文献梳理发现，我国已有较为完善的政府监管目标和实施办法。众多学者认为科学量化监管评价是政府监管体系研究的重要关切点。苏为华等通过综述评价政府各类监管文献，总结出科学的监督评价指标主要由监管前后对比指标、投资效益指标、社会性指标和处理突发事件能力指标等构成，同时，也总结了针对监督评价体系的具体评价方法，指出较为常用的是回归分析法、DEA分析法和平衡记分卡法。①李乐对照美国公用事业监管评价方案，指出我国政府在具体制定监督评价体系时应考虑机构内部绩效和外部责任绩效两方面，并提出政府在其中保持中立性的重要意义。②徐飞通过研究日本政府规制评价得出监管指标应从多角度入手，从企业发展的角度考虑时，政府监管指标应包含技术创新和生产率提升等促进技术发展的指标;在考虑居民生活质量时，应包含经济效益等经济指标;从宏观行业发展的角度考虑时，应避免行业恶性竞争，包含企业可持续发展等指标。③

综上所述，众多学者都关注政府监督效果评价的体系构建，但将监督评价指标应用于建筑行业，且与建筑行业高投资、高风险和重安全等特点相匹配的政府监督评价指标的研究较少。建立科学谨慎的政府监督效果评价指标不仅有助于确保建设项目的顺利实施，而且对其应有的社会效益的发挥也有相当大的帮助。因此，本文将以建筑行业为背景，构建由工程项目主体行为、项目评价指标和工程项目社会责任三方面组成的政府监管效果评价指标体系，并通过具体案例对评价体系的具体应用情况进行分析。

一、 工程项目主体政府监管的定义与内容

（一） 政府监管的定义

工程项目主体政府监管效果是指政府根据国家法律法规和工程项目标准，对工程项目主体和相关机构履行责任的行为及工程质量进行监督和检查，使工程项目达到符合标准的程度。④

（二） 政府监管的内容

工程项目主体政府监管效果是基于政府监管评价内容，通过分析、归纳、整合所构建成的政府监管效果评价指标体系。指标体系主要包括三个方面：

（1）工程项目主体行为。主体指的是实施工程项目的主体，主体行为反映了政府监管的效果，监管有效则主体行为较好，反之亦然。

（2）工程项目评价指标。工程项目评价主要包括安全、质量、效率和成本控制等方面，具体指标包括事故发生率、工程达标率、工程进度完成率、投资成本节省率、投资超概算率、扬尘及噪音合格率等，⑤如果项目进度较快、质量较高、成本控制较好且环境影响较小，说明政府监管有效。

（3）工程项目社会责任。社会责任是指一个组织对社会应承担的责任，在當今社会，工程项目已经成为社会性、综合性的实践活动，因此工程项目必须承载社会责任。⑥本文中工程项目社会责任主要考虑经济促进作用、资源有效利用率和运营期环境影响程度三个方面。⑦

二、 工程项目主体政府监管效果评价指标体系

（一） 指标选取原则

评价指标的设计与选择是全面、准确、客观评价工程项目主体政府监管效果的前提。不同建设市场的管理体系、信用等级和投资情况等都不尽相同，因此诸多因素都需要在设计评价指标体系时综合考虑，同时在评价指标体系的设计过程中应遵循以下原则，切实起到评价客观及发展完善的作用。⑧

（1） 全面性、系统性原则。建设市场的整个经营活动中，各个因素之间相互作用且相互依存，因此工程项目主体政府监管效果评价指标体系应是由各个指标组成的具有层次结构的系统性指标体系。同时，所构建的市场主体政府监管效果评价指标体系既要能反映其事后监管的效果，又要能反映出其监管的中间过程，因此市场主体政府监管效果评价指标体系还应该具备全面性。

（2） 逻辑性、科学性原则。选取评价指标构建评价指标体系时应以实际工程项目为依据，充分借鉴相关研究成果，考虑客观和实际情况。评价指标体系只有做到逻辑性强且具有明确的代表性，才能有效地对工程项目主体政府监管效果进行评价，并有针对性地提出建议，从而有利于政府有效地监管，同时对行业的提升也能发挥重要的作用。

（3） 可操作性、实用性原则。评价指标的设定应简洁明了，能有效地得出易于理解的评价结果，使得评价指标体系在实际的工程项目中更容易进行推广和应用。同时还应注意指标相关数据的获取途径和难易程度，选取的每个指标要易于理解，相关数据要获取方便，保证评价指标体系的可操作性。

（4）模糊性原则。建设市场主体政府监管评价指标体系是评价主体对客观经营活动的主观感知过程，一些指标虽然可以通过收集数据等方式精确定量分析，但也有一些指标只能依靠评价者的主观意愿进行定性分析。为保证评价指标体系和评价结果的准确性，应该将定量和定性分析指标相结合，也可以以定量分析指标为主，同时选取一些带有模糊特点的定性分析评价指标，如通过专家访谈等处理方法将不可定量分析的指标数据经处理后再进行分析，利用此种方法可以使整个评价体系更加符合实际发展情况。

（5） 相對独立原则。若有指标数据相关程度较高，则整个的评价指标体系分析结果会产生偏差，难以保证评价结果的准确性、科学性和说服力。因此在构建评价体系时，应选取互相关联程度较低的指标，并且相同的指标在评价体系中只可出现一次，比如施工期环境保护合格率，若在工程项目评价中出现，在社会责任指标下则不再进行考虑。

（二） 政府监管效果评价指标体系

遵照上述建设市场主体政府监管效果评价指标的选取原则，通过文献归纳以及对专家的访谈，经过筛选，构建出了工程项目主体政府监管效果评价指标体系。本文将构建的政府监管效果评价指标体系分为3层12个指标，其中第一层为目标层，即工程项目主体政府监管效果评价指标体系;第二层为准则层，分别为工程项目主体行为、工程项目评价指标和工程项目社会责任;第三层指标层细化为12个指标，具体如表1所示。

（1） 工程项目主体行为。包括信用等级评定、项目管理体系及工程标准执行度。

（2） 工程项目评价指标。包括工程达标率、事故发生率、工程进度完成率、投资成本节省率、投资超概算率和施工期环境保护合格率。

（3） 工程项目社会责任。包括经济促进作用、资源有效利用率及运行期环境影响程度。①

表1  建设市场主体政府监管效果评价指标体系

三、 案例分析

（一） 背景介绍

本文选取工程项目主体单位A企业作为案例分析的对象。A企业是工程施工的总承包企业，经营内容包括房屋建设、方案设计和装饰装修等，承接包括市政、消防以及海外工程等，是国家授予特级资质的优质企业。由于其经常承接大型建筑工程项目，尤其是政府项目，所投入的人力、物力和财力都较大，因此它能否充分发挥工程的效益、履行项目的社会责任等都将会对社会产生重大的影响。因此政府应对A企业进行全面有效的监管来保证工程项目的顺利进行与投产，并且政府对A企业的监管效果需要从多方面进行综合评价。

（二） 评价方法

建设市场主体政府监管效果的评价应覆盖工程项目的全过程，其评价指标体系也应由多个评价指标从多角度、多方面综合组成。本文构建的建设市场主体政府监管效果评价指标体系涉及多个目标、多个层次，因此较为适用。政府监管效果评价是一个主观感知的过程，部分指标难以精确定量分析，①因此本文采用多层次灰色评价方法，对政府对工程项目主体的监管效果进行评价。

（1） 确定评价指标权重。确定评价指标时，首先要分析各个指标的重要性，即确定各个指标的权重。各个指标的权重直接关系到整体评价体系的评价效果，对评价的准确性、监管的侧重点都有重要的影响。传统的层次分析法是确定指标权重的重要方法，但由于本文指标体系较为复杂，计算量较大，因此本文采用逐一比较的方法，即将各个评价指标分别与其他指标进行比较，通过对比二者之间的重要性，从而对各个指标的权重加以赋值。

由上可得Li（i=1，2，3）的权重分别为0.55、0.25、0.2;则评价指标L1中三个子因素的权重分别为0.55、0.2、0.25;评价指标L2中六个子因素的权重分别为0.25、0.2、0.15、0.15、0.15、0.1，评价指标L3中三个子因素的权重分别为0.4、0.2、0.4。

（2） 确定评价指标等级标准。由于各个指标的量纲不尽相同，故需要进行处理。本文将评价指标划分为优、良、中、合格和不合格五个等级，相应得分分别为5分、4分、3分、2分和1分。介于两个等级之间的指标值可以选取相邻分数之间的中间值。

在本文构建的指标体系中，既包含可定量分析的指标，又包含只能定性分析的指标。可定量分析的指标需要将其原始数据与优、良、中、合格和不合格五个等级一一对应，定性分析的指标也需要按照等级进行划分，从而使指标体系中各个指标的量纲统一化。经过专家访谈与文献归纳，定量指标与评价等级的对应关系标准如表2所示。

（3） 构建样本矩阵。通过查阅历年数据资料和企业报表，结合专家意见，得到A企业建筑市场主体政府监管效果评价指标的原始数据，其中，信用等级：2A;项目管理体系：良好;工程标准执行情况：82%;工程达标率：84%;事故发生率：3%;工程进度完成率：69%;投资成本节省率：7%;投资超概算率：14%;扬尘及噪音合格率：84%;经济促进力：良好;资源有效利用率：77%;运行期环境影响程度：合格。

（3） 结果讨论。经过实际的走访与调研，结合企业报表，发现建设市场主体A企业能够履行社会责任，配合政府监管工作，在工程项目各个方面表现较好，这与本文分析的结果较为一致，说明本文构建的建设市场主体政府监管评价指标体系具有一定的科学性。

通过构建的监管效果指标评价体系以及相应指标权重可以看出，工程项目主体行为在三个一级指标中占有超过一半的权重。因此企业在重点提升工程项目主体行为的同时，也应保证项目管理体系的完善和工程标准的执行度，只有这样才可以有效提升总体监管效果评价的分值。就二级指标而言，信用等级是评定企业的重要指标，科学合理的信用等级评定是政府监管体系中的重中之重，也是企业立足之本。就A企业而言，其在环境保护、成本节约和事故发生率方面还应加强。因此A企业应在提升自身信用等级的基础上，保证工程项目的质量，并实行合理有效的环境保护措施，从而使政府监管的效果得以提升，且能更好地履行企业的社会责任，使企业获得更好的发展。

四、 结论

本文构建了包括工程项目主体行为、工程项目评价指标和工程项目社会责任三个方面在内的工程项目主体政府监管效果评价指标体系，通过多层次灰色评价方法，结合案例，检验了指标体系的科学性，并为提升工程项目政府监管效果提出了相应的建议。

建筑业是我国支柱性产业，政府对工程项目主体的监管对我国经济稳定发展至关重要，而对政府监管效果的评价是衡量监管效果的重要参考依据。工程项目全过程覆盖了许多方面，因此需要构建全面的、科学的以建设市场为主体的政府监管效果评价指标体系。目前我国的经济发展已由过去的传统发展模式转向可持续发展模式，因此政府监管效果评价指标体系不仅需要对工程项目的投入产出、经济效益进行评价，还应考虑到工程项目对社会经济的促进作用以及对环境的影响。同时建设施工企业也应积极配合政府监管行为，提升自身信用等级，严格执行工程项目各项标准，保证工程质量和进度，降低事故发生率及对环境的危害，履行社会责任，从而有效地提升政府对于工程项目主体的监管效果，实现企业发展。

建筑行业是我国经济发展的重要部分，政府的监管行为在规范企业行为、保证工程质量等方面至关重要。对监管效果进行客观准确的评价既是政府和企业的需要，也是社会稳定发展的需要。工程项目的全面性决定了政府监管评价的复杂性。在不断变化的市场环境下，评价指标体系侧重点也会有所倾斜。因此在今后的实践中，还需要对评价指标体系加以改进和完善，制定出一套更为合理有效的建设市场政府监管效果综合评价体系。

（责任编辑：亚立）