土地确权助力土地制度改革

文_本刊记者（发自北京、长沙）

土地是人类赖以生存的基础资源，是经济快速发展的必要条件。对于广袤的农村而言，土地的重要性更加不言而喻。改革开放以来，我国在农村土地制度的改革与发展方面取得了显著成绩，既激发了农民的积极性，又促进了农村经济的繁荣，为全面建成小康社会做出了巨大贡献。2013年1月31日下发的中央一号文件提出，要全面开展农村土地确权登记颁证工作，这为土地制度的不断改革夯实了基础。土地确权进一步促进了土地权属关系的稳定，完善了财产权利的保护，有利于促进土地的流转。

就农村土地确权的具体内容而言，建设用地涉及宅基地使用权、农村建设用地使用权，农地方面主要是承包经营权。

强化土体承包经营权

开展土地确权颁证，是中央在农村制度建设方面做出的重大决策。土地确权着重解决承包地块面积不准、四至(地籍上每宗地四邻的名称)不清等问题，健全土地承包经营权登记制度，强化对土地承包经营权的物权保护。确权可以说能为解决土地承包经营纠纷、维护农民土地承包的各项合法权益提供强有力的原始依据。如果耕地面积四至不清、面积不明，承包地流转就潜藏较大风险，不仅农户不能放心流转土地，土地规模经营主体也难以安心经营。

开展土地确权颁证工作，以“保持稳定、依法依规、因地制宜、民主协商、注重实效、档案齐全、地方负责、农民认可”的原则，充分调动农民参与的积极性和主动性，让农民从影像图片中直观地看到和知道自己承包土地的方位、地块、面积和空间位置。

中央部署开展土地确权颁证，主要目的是依法健全土地用益物权登记制度，明确土地承包经营权归属，强化对农村耕地等各类土地承包经营权的物权保护，发挥土地承包经营权效用，保护土地承包经营权人权利，巩固完善农村基本经营制度。同时，也是为了在保持现有农村土地承包关系稳定并长久不变的基础上，探索建立归属清晰、保护严格、流转顺畅的农村产权制度，为规范农村土地流转，促进规模经营发展奠定基础。

一位专家告诉记者，土地既是农业最基本的生产资料，也是农民的“命根子”，一经确权，农民就是土地承包经营权的物权权利人，有利于依法保障农民的土地承包权益。

让农民获得更多收益

我国改革的起点是从农村土地制度改革开始的。1978年，安徽省风阳县小岗村的18户农民实行分田单干、包产到户，从此掀开了我国农村土地制度改革的新篇章。十一届三中全会通过的《人民公社工作条例（试行）》首次对家庭联产承包责任制给予了一定程度上的制度认可。之后，我国在内蒙古、甘肃等地开展了家庭联产承包责任制的试点工作，在更大范围内推动了家庭联产承包责任制的向前发展。1980年，我国正式颁布了《关于进一步发展和完善我国农业生产责任制的几个问题》文件，从法律制度上真正规定了农村土地承包到户，从而全面完善了家庭联产承包责任制，促使家庭联产承包责任制向着更为全面的领域发展，也推动了我国农村土地制度改革的纵深发展。

我国《关于1984年农村工作的通知》明确规定：“社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以经集体同意后进行转包。”该文件虽然没有从法律高度明确承认土地可以进行流转，但它是第一次从制度上对土地流传有所支持，推动了我国土地流转制度的孕育萌芽。1988年，在全国人民代表大会第一次会议的宪法修正案中，我国才第一次从法律的高度对农村土地流传给予明确规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”这不仅从法律层面上承认了农村的土地流转制度，还给予农村土地流转制度的实施以法律上的保障。2003年所颁布的《农村土地承包法》又以法律的形式规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”

2008年，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，对新时期的农村土地流转制度作出了一些新规定：要在加强和完善农村土地的承包权管理和服务体系的同时，建立健全我国农村土地承包经营权的流转市场，采取土地流转的有偿原则，允许农民以转让、出租、转包、互换、股份合作等多种灵活的方式流转其土地的承包经营权，从而发展出多种形式的土地规模化管理和经营。

此次土地确权将强化承包农户的市场主体地位和家庭承包经营的基础地位，为巩固农村基本经营制度提供强有力的制度保障。经过确权颁证之后，土地既是资源，又是资产，农民就等于握住了自己的土地使用权，无论谁想再动农村的承包地，都必须经过本户同意。如果农民外出打工，还可依法把承包地进行流转，交给家庭农场、农民合作社等来经营，换取实物或租金。这样一来，农民的财产性收入就会增加。另外，农民可用自己的权证进行抵押贷款。当前，因部分农民无法提供担保、没有足够的抵押物，贷款难问题较突出。而确权登记颁证以后，随着相关政策的陆续出台，农民就可用自己的权证进行抵押贷款了。

2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，《意见》提出，要坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转。中国社科院农村发展研究所研究员吴国宝说，原先的所有权和承包经营权导致出现大量的小规模农户，没办法实现规模经营，而且有些外租的农户也没办法通过土地流转获取土地收益。现在的三权，把过去农户的承包经营权分开了，农民作为土地的承包者，拥有土地收益权。

建设用地也要权属清晰

除了农地，农村还有大量的建设用地。加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证是维护农民合法权益，促进农村社会秩序和谐稳定的重要措施，是深化农村改革，促进城乡统筹发展的产权基础，是建立实施不动产统一登记制度的基本内容。为此，2014年，国土资源部、财政部、住房和城乡建设部、农业部、国家林业局下发了《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》。《通知》要求各地要以登记发证为主线，因地制宜，采用符合实际的调查方法，将农房等集体建设用地上的建筑物、构筑物纳入工作范围，建立健全不动产统一登记制度，实现统一调查、统一确权登记、统一发证，力争尽快完成房地一体的全国农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作。

然而，实际工作中出现了不少问题，比如有的地方农村地籍调查工作基础薄弱，难以有效支撑和保障农村房地一体的不动产登记；有的地方只开展宅基地、集体建设用地调查，没有调查房屋及其他定着物；个别地方不动产统一登记发证后，仍然颁发老证；一些地方宅基地“一户多宅”、超占面积等问题比较严重，且时间跨度大，权源资料不全等，影响了不动产登记工作的整体进度。尤其是有的农村土地制度改革试点地区土地确权登记发证迟缓，直接影响了试点工作的顺利推进。

为此，2016年，国土资源部下发了《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》。《通知》对当前确权工作中出现的问题进行了明确说明。其中，为了保障农民的权益，《通知》要求，县级以上地方人民政府统一组织的宅基地、集体建设用地和房屋首次登记，权属调查成果要在本集体经济组织范围内公示。开展农村房地一体权籍调查时，不动产登记机构（国土资源主管部门）应将宅基地、集体建设用地和房屋的权属调查结果送达农村集体经济组织，并要求在村民会议或村民代表会议上说明，同时以张贴公告等形式公示权属调查结果。对于外出务工人员较多的地区，可通过电话、微信等方式将权属调查结果告知权利人及利害关系人。