我国高校招生自主权的现实考察——基于14个国家和地区的高校招生制度分析①

崔海丽

（华东师范大学教育学部，上海200062）

一、问题的提出

培养适应于经济社会发展所需的各类专门人才是高等院校的根本任务。在高等教育快速发展的背景下，通过考试与招生来选拔优秀、多样的生源是高校科学培养人才的第一步，也是极其关键的一步。

在信息技术时代，经济模式、职业形态和个体需求等领域均发生着重大变革，对各类人才的需求日益多样化；同时，基于地域条件和文化背景的差异，各国不同层次、类型的高校在历史发展过程中基本形成了自身特殊的发展规律和独特的办学风格，对人才需求的定位也普遍存在差异，这使得人才评价模式的差异化和选拔录取方法的多元化成为必然。此外，随着高等教育大众化带来的入学机会增加，高中毕业生对高校的选择趋于多样化，多元选拔录取机制的构建可以为学生选择权的发挥提供客观前提。因此，只有打破“统一考试、统一选拔与统一录取”的传统，通过恰当的测评技术和招考方法将有兴趣、有专长、有潜质的人才从众多考生中选拔出来，才能实现“高校招生”和“考生择校”之间的最优匹配。在这一过程中，作为人才培养主体机构的高校最清楚如何选拔以及选拔哪些人才。唯有赋予高校充分的“招生自主裁量权”，使其发挥在生源选拔中的主导作用，通过科学、多元的程序筛选出符合高校和社会需求的人才，才能从根源上提升高校竞争力，从而积极回应当前经济社会发展对高等教育提出的严峻挑战。

考试招生是高校人才选拔的重要方式。考试是招生的标准和依据，具有明确指向性；招生是考试的主要目的，是考试功能发挥的逻辑起点。赋予高校充分的招生自主权，提高生源选拔的科学性、丰富性和准确性，应是考试招生制度改革的核心和根本。恢复高考以来，历经40年考试招生制度改革后，我国高校是否拥有招生自主权？拥有哪些自主权？权力的大小如何？对这些问题的理性反思和深入探讨，是关系到高校人才选拔与培养以及高考改革方向的重大理论与实践课题。

二、高校招生自主权的判断标准

对我国高校招生自主权的判断，不仅需要深入分析招生自主权的内涵、性质并考察我国的实践经验，更应置于国际大环境中进行比较，方能做出更为客观全面的判断。本文在确立比较指标和维度的基础上，通过对14个国家和地区高校招生权力现状的系统分析，为我国高校招生权的现状提供参考标准。

（一）比较指标的确定

选择高校招生自主权的比较指标，首先需要对其内涵和范围进行界定。有研究者认为，高等学校的自主招生权是根据自己的办学宗旨、办学目标和办学条件，自主确定招生范围、招生标准、招生方式的权力[1]；有学者认为，微观上高校招生工作的自主权应包括自主决定学校招生计划和来源计划、自主决定录取方式、自主决定录取标准、自主决定收费标准[2]；有学者指出，招生自主权属于高校办学自主权的核心内容[3]，是高等院校依照法律赋予的权利，自主对学校招生规模、专业、录取标准等招生业务行使管理权，同时承担法律规定的责任和义务[4]。尽管对招生自主权的定义存在差异，但综合学者们的研究成果可以发现，从内容和范围来看，高校招生自主权一般是指高校在国家设定的基本招生政策的基础上，根据自身的办学宗旨、办学目标和办学条件，自主确定招生范围、选拔程序和录取标准的自由裁量权。

基于实际研究需求，本文根据权力主体及其权力拥有状况的差异，将招生权划分为招生计划制定权、选拔程序决定权、录取标准和结果决定权三个维度。

招生计划制定权是指根据经济社会以及高校发展需求确定年度招生规模、招生性质和招生来源的权力。可划分为三种情况：各级政府或教育主管部门（下文统称“政府”）拥有完全的招生计划制定权；政府和高校共同拥有招生计划制定权；高校拥有高度的招生计划制定权。选拔程序决定权，从组织形式上看，一般是指在考试科目和内容、考试命题、考核形式等方面的决定权[5]。例如，考核形式决定权可以分为三种情况：政府拥有完全的考核形式决定权；政府和高校共同拥有考核形式决定权；高校拥有高度的考核形式自主权。录取标准和结果决定权是指采取何种标准、录取何种水平的考生以及录取到何种专业的决定权。可划分为三种情况：政府拥有完全的录取标准决定权；政府和高校共同拥有录取标准决定权；高校拥有高度的录取标准决定权。

为了解各个国家和地区高校招生权的不同表现并进行跨区域比较，研究在对每一维度进行分析时，根据高校招生自主权的拥有状况，分别赋值1-3②，如表1所示。

表1 招生权力的比较维度及其赋值

（二）不同国家或地区的选择

本文选取14个国家和地区来考察高校在本科招生过程中的自主权拥有状况，如表2所示。从经济发展水平来看，英国、法国等10个国家为OECD组织成员（属于中高收入国家），占所选国家和地区的比例达72%。从考试制度来看，由于政治经济模式、社会文化背景、教育管理体制等的不同，不同国家或地区的高校招生录取制度呈现迥异的特点，但依据招生录取方式，可简单划分为综合选拔制、证书制和考试制三种类型③。总体来看，14个国家和地区的分布相对广泛，具有一定的代表性。

表2 高校招生自主权比较的国家/地区选择

三、各国或地区高校招生自主权的现状

（一）各国或地区高校招生自主权的比较结果

根据赋分原则对各项分值进行加总后，可大致将高校招生自主权的现状划分为三个等级，如表3④所示。

第一等级：高校拥有高度的招生自主权。瑞典、美国、日本、韩国、芬兰、澳大利亚和加拿大的高校属于此类。尽管招生考试制度迥异，这些国家的高校均拥有较高的自主权，其中最核心的是招生标准制定的完全自主。也就是说，大学进行招生录取时，可以自主决定是否参考统一考试成绩、参考哪些科目成绩，以及是否组织校内考核或其他多元选拔形式。

表3 各个国家/地区高校招生权力赋分的比较结果

第二等级：在国家基本标准下，高校享有充分的招生自主权。德国、新加坡、中国香港、英国、俄罗斯、法国的高校以及中国内地的试点院校均属于此类。这些高校大都依据统一考试（或证书考试）成绩进行招生录取，这为其提供了衡量申请者学业能力和文化水准的基本尺度，提高了选拔效率；同时，大学各院系在制定符合选才需求的录取标准并依此组织考试、命题和选拔录取方面有充分的自主权。

第三等级：高校拥有较小的招生自主权，中国内地多数院校为典型代表。政府部门统一制定高校录取标准、确定考试题目与内容、组织命题并实施统一考试，大学依此进行招生录取。

总体来看，除中国内地多数高校外，其他国家和地区的不同类型高校在招生录取过程中均拥有充分或较高的招生自主权。其中，近半数国家和地区的高校拥有较高的招生自主权。

（二）各国或地区高校招生自主权的具体体现

1.14个国家和地区的高校均拥有招生计划制定权

招生计划制定是招生工作的源头，是影响高校自身生源质量和教育资源合理配置的关键因素。英国[6]、澳大利亚[7]、新加坡[8]、韩国[9]等14个国家和地区[10-19]，其高校均拥有适度的招生计划制定权。在这些国家和地区，政府一般会依据国民经济、社会发展需求以及教育事业发展规划目标等诸方面因素，研究制定全国或全地区高校的年度招生计划；同时，高校在不同类型招生方式、招生来源的考生比例方面有一定的决定权。例如，2009年正式建立国家统一考试制度的俄罗斯由政府决定公费生规模，高校可在政府规定的计划名额外，在不影响教学质量的前提下自主确定自费生名额[19]。这既保障了国家的基本人才需求和对招生计划宏观调控的要求，具有平衡性；又为高校通过多元形式选拔学生提供了基础，体现了灵活性；同时也极大地增加了考生进入大学的途径和机会。

2.多数国家和地区的高校拥有选拔程序决定权

（1）考试科目和内容决定权

赋予高校考试科目和内容的自主决定权，促使高校根据学校办学特色、专业建设需求和人才培养要求来确定考试科目和内容，满足高校不同学科专业对知识结构的差异性要求，已成为多数国家和地区实施考试招生的共同选择。

当前，除中国内地多数高校[16]外，韩国[9]、俄罗斯[19]等其他13个国家和地区的各类高校在考试科目和内容方面均拥有充分的决定权[11-16，20-25]。主要体现在两个方面：其一，实施统一考试或证书考试（下文简称“统一考试”）的国家或地区，考试科目和内容一般由国家或地区的责任部门或社会考评机构统一规定，但高校在招生时是否使用考试科目成绩以及使用哪些科目成绩可由高校及院系自行决定；其二，无论是否实施统一考试，对于那些能够组织校内测试的高校及其院系，测试的科目与内容均可由高校自主决定。

以实施证书制的中国香港为例，考生在中学文凭考试的中国语文、英国语文科达到第3级，以及数学和通识教育达到第2级的成绩（简称“3322”），便有资格申请修读大学教育资助委员会资助的大学和院校的四年制学士学位课程。除了四个核心科目外，各院校仍会根据实际需求制定包括一个或两个选修科目的成绩要求以及其他入学条件[25]；同时，高校各院系可以进行附加测试，从而改善生源的知识和能力结构。

（2）考试命题权

由国家（地区）或社会考评机构统一命题，能够从整体上保证命题质量，增强测评的基础性和稳定性；赋予高校自主命题权，则利于凸显特色，为提升人才选拔精准度提供保障。据统计，14个国家和地区的考试命题权配置情况可分为两类：一是国家（地区）或社会考试机构掌握着统一考试的命题权，高校并不具备命题权，少数国家和地区（中国内地[16]、俄罗斯[26]、英国[20]和法国[27]）的招生型高校属于此类；二是除了政府考试部门或社会考试机构具备统一考试命题权外，高校在自主测试环节拥有命题权，兼顾了统一性和多元性⑤，大多数通过统一考试与自主测试进行招生的国家和地区的高校属于此类，如韩国[9]、中国香港[28]、澳大利亚[29]等国家和地区[11-16，19-23]。总体来看，多数国家和地区的高校拥有充分的考试命题权。

（3）考核形式决定权

统一的考试测评手段仅仅为高校选拔生源提供了一个基础参照标准；而通过综合性、差异化的评价方式能够获得一些统一考试无法测试的素质和能力，从而较好地满足高校选拔人才的细分需求。

14个国家和地区的高校在招生过程中的考核形式决定权主要有三种分配模式。其一，国家拥有统一考试的决定权，高校并没有单独考核的权力，以中国内地多数高校为代表[16]。其二，在统一入学考试基础上，高校有权通过多样化考核形式招录合适的学生，以日本[15]、韩国[30]、加拿大[31]等国家和地区的高校[9-12，19-22，28-29]以及中国内地试点高校为代表。其三，高校在申请者是否参加统一入学考试以及参加哪些形式的考试等方面，拥有完全的自主决定权，美国[13]、瑞典[14]的高校属于此类。总体而言，大多数国家和地区的高校在招生过程中享有充分或较高的考核形式决定权。

以实施考试制的韩国为例，为解决大学缺乏招生自主性、招生方式缺乏多样性等问题，李明博政府于2008年实施“将新生选拔环节完全交给大学掌管的‘大学入学考试三阶段自主化’”方案，并撤销政府对大学选拔学生的相关介入事项（如招生名额分配）；大学从2012年开始构筑考查学生能力、创造力的选拔机制，实现完全自主化招生[30]。多样化的招生方式，对于追求特色化的大学确实起到了很好的效果，招收到了以往以考试成绩尤其是学习能力考试分数为主时未能选拔到的优秀学生[32]。

3．多数国家和地区的高校拥有录取标准和结果决定权

录取标准和结果决定权是高校招生自主权的核心部分，它决定着高校能否根据对学校地理状况、师资储备、专业优势和学术发展需求等多方面因素的综合考量来确定人才测评的科学尺度，并通过多样化的考试选拔模式招录到合适人才。目前，不同国家或地区高校的录取标准和结果决定权有三种分配模式。其一，政府拥有完全的录取标准和结果决定权，即政府规定依据统一考试成绩进行招生录取并确立最低入学标准，法国招生型高校[21]、中国内地多数高校[16]属于此类。其二，德国[12]、俄罗斯[19]、英国[20]、新加坡[22]、中国香港[28]的高校以及中国内地试点高校[16]、法国选拔型高校[21]⑥，尽管在招生过程中需依据统一考试成绩以及最低入学标准进行招生录取，但仍享有充分的录取标准确定权。其三，芬兰[10]、澳大利亚[24]等7个国家[13-15，31-32]的高校在录取标准方面有高度的自主权⑦，国家对高校招生录取标准不做统一规定，是否使用统一考试成绩以及参考哪些材料来选拔人才，完全由高校自主决定。

一般来讲，由国家确定基本录取标准，能够在较大范围内为各类高校（尤其是部分承担高等教育大众化任务的高校）提供衡量申请者学业水准的基本尺度，具有相对可比性。赋予高校自主决定权，则可以促进部分选拔型高校和特色院系/专业精准地选拔生源，使其进入最合适的专业，获得最好的发展。尽管招生制度各有不同，绝大多数国家和地区的高校均拥有适当的录取标准自主裁量权，有助于提升选拔生源的自由度和选拔方式的适切性。

四、关于不同国家或地区高校招生自主权的讨论

招生自主权本身是一个不断发展的概念，在不同社会、不同时代、不同国家有不同的内涵和体现，这与不同国家、社会的文化传统、公众接受度、政府管理能力以及大学自身的自治传统与能力等因素相关[33]。尽管政府管理模式、考试招生制度等存在较大差异，美国、日本等13个国家和地区的不同类型高校都拥有充分或较高的招生自主权。中国内地多数高校的招生自主权极小；内地试点高校虽然拥有充分的招生自主权，但并非实质意义上的自主权。

（一）对13个国家和地区高校招生自主权的分析

从权力的性质和来源看，包括招生自主权在内的大学自治权是大学作为社会的法人组织自身所拥有的权利[3]。在欧美发达国家，由于高等教育具有大学自治、学术自由的传统，高校可以自主决定包括招生在内的各项事务[34]，享有高度的招生自主权；而政府对高校招生只是有限的干预。政府的有限干预主要体现为：首先，干预是基于尊重大学的法人主体地位和自我管理权利之上的；其次，干预大多是宏观和指导性的间接干预，而非微观和指令性的直接干预[35]。新加坡、日本等国家和地区在高等教育改革、招生制度改革以及大学自治和政府利益的博弈中逐步调整了政府和高校的关系，逐步赋予高校在招生、管理等方面的自主裁量权。20世纪以来，随着各国高等教育相继进入大众化发展阶段，高校的类型、层次和人才培养模式趋于多样化，经济社会发展对人才的需求也日益多元化。面对新的社会环境，只有建立起兼具弹性、权威性及特色化的考试招生制度，使高校根据自身需求选拔合适生源并加以培养，才能充分发展高校的优势与特色，使其适应复杂多变的社会需求并达到最大程度的卓越。因此，这些国家和地区均极为重视大学招生的自主性与特色化，依据现实情况对招生考试制度进行了多次改革与完善，根据不同高校的类型在不同范围内赋予大学充分的自主权，形成了多样而灵活的考试评价体系和入学通道。

总体看来，13个国家和地区高校的招生自主权现状呈现出一些共性特征。其一，高校招生自主权涵盖多个层面，但其核心聚焦于高校确定录取标准的自主权力，这也正是招生自主权力大小的分界线。正如有学者指出的，“从理想状态说，具有完全自主权的高校应该能自主决定招生标准”[3]。故此，无论是否使用国家统一考试成绩，高校在录取标准上拥有选择权是高校具备充分或高度自主权的重要衡量指标。其二，基于院校自治和市场竞争的结果，不同国家中越顶尖的大学，招生自主权力越大，选拔录取标准越严格，评价方式越复杂多元，能够通过综合性、多元的门槛遴选并培养社会精英人才；而承担教育和知识传播功能的一般性大学，可以在国家设定的基本入学门槛上，依据专业特性、社会需求和学校特色，采取差异化、灵活性的测评手段选拔合适人才[36]。总之，不同类型高校招生自主性的获得从“入口处”保障了人才培养质量，激发了高校的发展潜力和办学活力，有利于集中资源来提升高校的综合竞争力。

（二）关于中国内地高校招生自主权的讨论

《中华人民共和国高等教育法》第32条规定“高等学校根据社会需求、办学条件和国家核定的办学规模，制定招生方案，自主调节系科招生比例”，这是以法律形式确定了高校拥有一定的招生自主权。然而，这只是在“量”的维度上的广泛规定，而在最为关键的招生标准、考核方式方面，并未取得实质性的突破。

约有90%的普通本科高校在选拔方式、选拔标准层面几乎没有自主权。少部分试点院校尽管在政策调整中逐步拥有了部分招生自主权，但这种“自主”是相对有限的。主要体现在：无论采取何种招录模式，都由国家来确定基本招生录取标准，规定考生须参加并通过全国统一招生考试；能否进行自主招生或综合评价由政府部门决定，且规模受到控制。

这意味着尽管在法律上中国内地高校享有一定的招生自主权，但受各种因素的制约（如我国现有教育法对高等学校自主权的规定过于笼统[5]、招生权未落实为学术权力[37]、对高考长期实行高度集中管理[3]），在历经多次招考制度改革后的招生实践中，绝大多数高校实行统一考试、统一招生、统一录取的局面仍未得到根本改观。大学并不具备实质意义的自主权，高校招生成为社会各项事业中最后一个“计划经济产物”。这使得内地大多数高校在招考中一直处于被动地位，扮演“旁观者”角色，对于人才选拔没有足够的话语权，甚至毫无话语权，往往被动地“接收”大批合格型生源。这不仅会制约高校后续人才培养的质量、特色，成为学校整体竞争力提升的掣肘，也难以满足现代社会发展对多元人才的需求。此外，单一的选拔方式也会给教育带来一些负面影响，如智育长期“一枝独秀”培养出“精致的利己主义者”乃至危害社会的“高智商害才”，学业负担过重、学习偏科损害了学生身心健康，造成其知能结构片面乃至畸形发展等[34]。

五、结语

受政治经济体制、文化传统、高等教育体制等方面差异的影响，美国、韩国等国家和地区在动态调整中形成了独具特色的大学招生模式，大学也相应地具备了充分的招生自主权，从而能够通过多元化的评价尺度和招生途径来选拔合适生源，满足了不同高校与不同学生群体之间的双向选择需求，提高了人才选拔的精准性。

对于中国内地来说，存在多数大学招生自主权缺位的现实。尽管在新一轮考试招生制度改革中，内地高校在考试科目、考核形式决定权方面迈出了重要步伐，但在经济社会发展对人才的需求日趋多元化、高等教育国际竞争日渐增强的时代背景下，迫切需要进一步扩大高校在本科招生过程中的自主裁量权。然而，扩大高校自主权不是一蹴而就的，这关系到国家、地方政府以及高校等不同组织机构的责任分担和权力分配问题。未来应积极借鉴不同国家和地区的改革经验，立足中国的管理体制、教育传统和高考体制，研究适合本国国情和教育现实的招生自主权赋予方式和赋予程序。

注释

①普通高校招生大体可分为本科招生、专科招生以及研究生招生三种类型，普通高校在三类招生中所拥有的自主权程度不同。本文仅研究普通高等院校在本科招生中的自主权拥有情况，因此，文中“不同国家和地区的高校”一般是指提供本科及以上类型教育的高校（不含高职院校），主要研究这些高校在本科招生过程中的自主权大小和范围状况。同时，中国内地自2014年起在不同地区分批启动了高考改革试点工作，各地招生考试模式在短期内存在一定差异。为统计方便，本研究仅比较2016年及以前内地高校的招生自主权情况。例如，在新一轮招生考试制度改革中，高校可以对3门等级性选考科目做出规定，同时可以参考学生综合素质评价材料进行招录，实质上是在考试科目和考核方式上赋予了高校一定的自由裁量权，但由于新高考改革在各省市采取逐步试点推进方式，且2020年后将在全国全面实施，研究中未将浙江和上海试点高校的考试科目决定权统计在内。

②本研究借鉴世界银行的saber研究方法（旨在对各国教育系统的政策制度进行严格的、客观的、系统的跨国比较）来搜集和分析数据。为了便于比较，将高校招生自主权的大小大体划分为三个等级（类似于saber的四点量表法），将高校不拥有招生自主权赋值为1，高校拥有部分的招生自主权赋值为2，高校拥有高度的招生自主权赋值为3。

③俄罗斯、日本等国实行考试制，一般举行统一的大学入学资格考试，考试成绩是高校招生的重要依据；英国、法国等国实行证书制，没有全国统一的大学入学考试，高校招生以高中毕业资格证书为基础，学生凭毕业资格证书申请进入大学学习；美国实行综合选拔制，采取综合考核录取方式，注重对学生能力的全面考核。近年来，随着考试招生制度改革的逐步推进，许多国家在大学招生时对考生进行综合考评，但本文仍按照基本考试制度进行简单区分。

④根据招生录取方式的不同，英国高校可分为选拔型高校和招生型高校，这两类高校的入学条件和录取考评方式有所不同（参见：Ann Hodgson，Ken Spours.Beyond A levels：Curriculum 2000 and the reform of 14-19 qualifications[M].London：Kogan Page Ltd，2003：139.）。借鉴这一分类思路，本研究将入学竞争激烈的重点高校统称为“选拔型高校”，其他一般性大学及部分高等教育学院统称为“招生型高校”，以对一国中具有不同程度招生自主权的高校进行简单区分。例如，法国大学校和综合大学分别对应“选拔型高校”和“招生型高校”。相应地，本文将中国内地普通高校简单分为两类——试点院校和多数高校，分别对应“选拔型高校”和“招生型高校”。其中，试点院校是指自2001年开始试点并于2017年达到90所的自主招生院校、上海市9所实施综合素质评价的院校和浙江省“三位一体”招生院校，合计43所（与90所自主招生院校有重叠），占全国本科院校总数的比例不足10%；多数高校是指除了“试点校”以外的各地本科院校，占全国本科院校总数的比例为90%左右。

⑤澳大利亚实施申请入学制，大学本科招生以高中毕业证书、高中毕业成绩报告单、大学预修课程成绩、个人作品等为主要依据，大学入学标准较低，但具有组织面试、职业技能测试等权力。法国综合大学（招生型院校）的申请者只需具备高中毕业文凭成绩、高中两年学业成绩或其他成绩就可申请入学；法国大学校（选拔型院校）则通过多种方式招录学生。本研究将综合大学视为没有考试命题权，大学校有考试命题权。德国和加拿大高校的招生分为普通专业和特殊专业两类：普通专业实施申请入学制，命题权归属国家教育考试机构；特殊专业（如医学）组织院系专业面试，依据面试表现和能力倾向测验等综合测评结果录取，其命题权属于高校。由于本研究以国家和高校为基本分析单位，因此将加拿大和德国的高校均视为具有一定的命题权。

⑥根据教学资源的不同，德国高校的招生标准可分为三种情况。

（1）不受限制的专业：通常获得高中毕业证书的学生都可以申请，该类专业占德国高校专业数的45%。（2）地方性限制专业：高校在获得地方教育部门许可后，采取筛选录取的方式，参考会考平均成绩、高考科目成绩、等候时间、独立考试、招生面试及实习经历等。（3）全国性限制专业：由于高校资源紧缺且申请量大，实行全国统一分配，其中20%的名额根据学生会考平均成绩分配，20%的名额根据学生等候时间分配，60%的名额由高校自主分配。在实施考试制的俄罗斯，2009年以前，高校实行自主招生政策，享有高度自主权。为克服自主招生带来的弊端，2009年俄罗斯正式建立了国家统一考试制度，由教科督察署每年划定本科招生最低分数线，但是俄罗斯各高校创办者或高校自身有权力自主划定不低于教科督察署要求的招生分数线，从而保证了高校招生自主权的获得。

⑦美国本科招生实行综合评价录取模式，全国没有统一的考试标准，也没有统一的招生和录取标准，统一考试（SAT或ACT）成绩是否在人才选拔中发挥作用、发挥多大作用完全由各大学自主决定。日本和韩国的高中毕业生必须参加全国统一入学考试，但是否将统一考试成绩作为录取依据，完全由各大学决定。瑞典高校在招录新生时，可以根据候选人的高中成绩或高等教育能力测验成绩，也可以采取某种形式的面试，亦可以通过国家高等教育署的推荐，由高校自主决定。加拿大高校没有全国统一的招生标准，具体招生条件由各高校的院系自行决定。澳大利亚各大学及院系通常依据自身办学条件和水平，确定入学要求和选拔标准，并依据申请材料自主审核录取。

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