旅游扶贫机制优化研究

黄渊基

（湖南科技学院 旅游与文化产业学院，湖南 永州 425100）

旅游扶贫（Pro-Poor Tourism，简称PPT）的机制是旅游扶贫系统中非常重要的一环，决定着旅游业发展的成果能否最终到达贫困社区和贫困人口，决定着旅游业发展是否朝着扶贫的方向，是影响贫困社区和贫困人口在旅游扶贫中能否有效参与和受益的核心因素，是旅游扶贫取得成功的关键。

自PPT提出开始，国外学者就认识到旅游扶贫机制的重要性。英国国际发展署（DFID）提出PPT概念时就认为，合理的旅游减贫机制的建立，是促进贫困人口在旅游业发展中受益的重要工作，同时也是旅游扶贫实践中的挑战之一。D.Meyer针对南非部分地区旅游发展过程中旅游漏损严重的问题，提出“通过加强旅游业与当地贫困社区的联系以提高当地社区从旅游发展中受益的框架”[1]。M.Pillaya和C.M.Rogerson提出“通过促进旅游目的地农业与旅游业相融合的机制，以提升旅游扶贫效应”[2]。

国内学者对“机制”一词更为敏感，关于旅游扶贫机制的研究成果也更为丰富，主要集中在以下几个方面：一是旅游扶贫保障机制；二是贫困人口旅游扶贫参与、受益机制；三是旅游扶贫运行机制；四是旅游扶贫参与主体协调机制。如朱晶晶等从“目标、决策、动力、保障、信息等方面构建了旅游扶贫联动运行机制”[3]。杨阿莉、把多勋指出，“实现民族地区旅游扶贫的目标，应当努力从旅游规划决策咨询参与、旅游经营与利益分配参与、文化和生态保护参与、旅游教育与培训参与等方面，构建起社区参与式的旅游扶贫长效机制”[4]。王兆峰从“动力机制、文化机制、保障机制、合作机制、协调机制等方面构建了民族地区旅游扶贫的系统机制”[5]。吴忠军等提出“从旅游精准识别信息体系、旅游精准帮扶激励体系、旅游精准管理协调体系、旅游脱贫考核激励体系、旅游脱贫监督保障体系对我国旅游精准扶贫机制进行调适”[6]。李佳认为，“少数民族连片特困区域旅游精准机制是启动激励机制、目标导向机制、参与共享机制和监测调控机制相互作用的动态过程。其中，启动激励机制是前提，目标导向机制是核心，参与共享机制是灵魂，监测调控机制是保障”[7]。

笔者以为，旅游扶贫机制是一个贯穿旅游扶贫全部过程的组织方式、行动方式和制度规范的系统，主要包括动力机制、参与机制、利益分配机制、绩效评估机制、保障机制及合作机制等，涉及到旅游扶贫各个环节，对旅游扶贫的发生、发展和达成目标具有重要的作用。未来开展旅游扶贫应进一步对各类机制进行优化整合和系统创新。

一、旅游扶贫动力机制及其优化

旅游扶贫的动力机制是包含旅游扶贫得以发生和发展的动力因子，各动力因子间相互作用的机理，以及维持和改善这种作用机理的经济社会关系和组织制度的总和。旅游扶贫的动力因子主要包括政府、社区/居民（贫困人口）、企业（投资人）、旅游者、社会组织和国际组织等，共同推动旅游扶贫的发生和发展。

（一）政府动力及其优化

政府是旅游扶贫的主导。贫困地区的政府面临做好经济社会发展工作和完成脱贫攻坚目标的双重任务。这双重任务的挤压，就是贫困地区政府发展旅游扶贫的最大驱动力。具体来说，政府动力源主要在于，通过发展旅游扶贫能够获得如下利益：发展旅游产业，完成脱贫任务，促进当地经济社会发展，增加就业机会，改善当地百姓生活水平。在贫困地区旅游扶贫的动力机制中，离不开政府的主导。就政府主导的动力机制的优化来说，核心是“更好发挥政府作用”，更加主动承担责任，努力推动旅游扶贫发展。一是制定旅游扶贫有关的方针、政策、制度、规则等，如旅游扶贫总体规划，旅游扶贫实施方案，旅游扶贫行动计划，旅游扶贫责任分工等等。二是出台旅游扶贫有关的支持措施、办法等，如资金支持、人力支持、科技支持、教育支持、卫生支持、社会保障支持等。三是强化旅游扶贫有关的基础设施建设，如铁路、公路、机场建设，旅游景区设施建设，酒店、餐馆等配套设施建设，厕所革命等。四是加强旅游社区公共服务体系建设。有目的、有计划地将适宜的旅游收入返还投入到社区建设。完善旅游社区公共基础设施，如服务中心、文化广场等；完善社区管理，努力提升社区现代化治理水平；引导社区积极参与、融入旅游扶贫，形成旅游业发展、扶贫开发与社区发展齐头并进的良好局面。五是积极引入市场主体参与旅游扶贫。注重招商引资，引入有实力、有情怀的龙头企业进入；创新投融资方式，积极发挥金融扶贫的杠杆作用；协调好市场主体与社区、居民特别是贫困人口之间的关系。六是构建旅游扶贫社会组织网络。培育和发展社会组织参与到旅游扶贫中，有条件的地方可引入国际组织和国际机构开展旅游扶贫。七是对旅游扶贫进行监管。通过政府行政管理、行业管理等手段，对旅游扶贫和全过程和各方面进行监管，在确保不出问题基础上，实现旅游扶贫效益最大化。八是对贫困社区和贫困人口的参与和受益作出制度安排。政府应该清醒认识到旅游扶贫的最终目的是让贫困社区和贫困人口参与和受益，因此，在旅游扶贫过程中应重视对贫困社区和贫困人口的参与和受益作出制度安排。例如，“考虑如何将贫困人口的发展计划与旅游开发、规划和实施的各个层面进行有机结合；通过制定法令、法规和政策保证贫困地区人口在一些特定旅游产品开发中的优先权，保证当地居民的就业和利益分配，尤其涉及本土或民族文化，相应有一个知识产权的归属问题，科学界产权，确保旅游产业可持续发展；通过制定相关的旅游政策，鼓励旅游规划和建设中突出扶贫的内容和行动；通过相关的行政管理和行业管理手段，监督扶贫目标的实现”[5]。

（二）社区/居民（贫困人口）动力及其优化

社区/居民（贫困人口）既是旅游扶贫的对象，也是旅游扶贫的主体。贫困社区、贫困人口发展旅游扶贫的最大动力，就在于他们希望通过旅游扶贫获得自我发展的机会和能力，以及拥有获利的机会，同时不破坏维持他们持续发展的资源。具体来说，社区/居民（贫困人口）的动力源主要在于，他们希望通过发展旅游扶贫获得如下利益：“增加就业和为本地经营者提供获益的机会；改善和提高当地生活水平；获得更多的知识与技能；保护当地环境、文化和传统，受到外界的尊重与理解”[8]。就社区/居民（贫困人口）的动力机制优化来说，核心是切实把贫困社区和贫困人口作为旅游扶贫的出发点和归宿，即，旅游扶贫发展是为了贫困人口，旅游扶贫发展依靠贫困人口，旅游扶贫发展尊重贫困人口。一是贫困地区旅游扶贫一定要以贫困社区和贫困人口为目标，其目标定位一定是指向促进贫困社区发展，增加贫困人口收入；二是尽可能让贫困社区和贫困人口参与到旅游扶贫全过程和各方面，最大限度地发挥其主体作用；三是尊重当地社区和居发发展权利和对资源的所有权利，旅游扶贫开发应得到他们的认可和接受，而不能成为一种“逼民致富”的政治运动。特别贫困地区有很多少数民族同胞有其世代相传的特色传统，有其赖以生存的特色资源，应该得到充分保护和尊重。

（三）企业（投资人）动力及其优化

企业（投资人）是旅游扶贫的市场主体。企业（投资人）发展旅游扶贫的最大动力，是希望从中获得利益，以实现企业的生存、盈利和发展。就企业（投资人）的动力机制优化来说，最核心的是，企业（投资人）在瞄准盈利的同时，应履行更多的社会责任，更多地关照贫困社区和贫困人口的发展。一是创造更多的贫困人口就业和获得收益的机会。如吸纳当地贫困人口直接就业，让贫困人口参与到供应链相关环节，设置机制让贫困人口获得资产收益或参与分红等。二是积极参与社区建设和管理。如适当投入协助政府进行与社区相关的基础建设，积极投入到社区公共服务体系建设和管理当中。三是帮助贫困人口提高自身素质。充分利用和发挥贫困社区和贫困人口稀缺的资金、技术、信息、经验等优势，开展对贫困人口的有针对性的教育、培训、指导等帮扶，提升贫困人口内生发展能力。四是适当参与一些社会公益活动。如组织贫困地区的特色活动、节庆活动，参加贫困地区慈善活动，组织贫困地区生态保护和文化传承活动等。

（四）旅游者动力及其优化

旅游者是旅游扶贫的产品供应对象。旅游者对旅游扶贫发展的最大动力，来自于其在享受旅游扶贫提供的产品时获得的物质方面、精神方面和文化方面的体验感和满足感。特别是贫困地区的特色旅游扶贫产品，除了带给旅游者丰富的物质享受外，还更多地带给他们一种深层次的精神文化享受。“旅游者注重于自然的体验与文化的体验，这两种体验构成了人们旅游活动的两个不同方面，并且随着旅游活动本身的发展，人们更重视深层次的文化体验。……现代人向往有别于主流文化的异域风情和异调文化体验，民族地区便契合了人们对于边缘、异域、异族、异质文化的渴求。”[5]就旅游者的动力机制优化来说，主要应从旅游扶贫供给侧结构性改革入手。即，旅游扶贫产品的供给，应该充分考虑旅游者的客观现实需求。“旅游需求的产生和发展除了受到旅游者生理、心理等主观因素及旅游产品吸引力、收入水平、闲暇时间和交通运输等客观因素直接作用外，还受到人口、政治、经济、文化、法律、自然、社会等多种因素的影响。”[5]这些因素相互交织，综合作用，不断推动旅游需求发展变化。旅游扶贫供给侧结构性改革对此应有充分认识，才能创造、提供更多更好的、符合旅游需求的产品。不过，需要指出的是，旅游者的价值观念、修养、素质及其行为表现，也会影响旅游扶贫的发展。比如，旅游者的环境保护意识、生活消费观念、个人行为偏好，以及对当地风俗、文化和生态习惯等的认识和尊重意识等，都会影响地区旅游扶贫的发展。从这个意义看，旅游者也是旅游扶贫发展的需求动力之一。因此，就旅游者动力机制的优化来说，一方面应强化旅游扶贫供给侧结构性改革，形成适应旅游者需求变化的旅游扶贫产品，同时努力提升旅游目的地的可进入性和舒适度；另一方面，旅游者自身也应加强个人修养，培养文明旅游、文明消费的思想意识和行为习惯，以刺激旅游扶贫的良性发展。

（五）社会组织和国际组织动力及其优化

社会组织和国际机构是旅游扶贫的社会援助主体。社会组织和国际机构发展旅游扶贫的最大动力，就是希望看到贫困地区和贫困人口得到发展，推动减贫事业的进步。“它们弥补了政府组织、市场机制力量的缺陷，通过运用自身的资源和能力提供各种专业性服务满足不同人群的特殊需求。”[5]就社会组织和国际组织的动力机制优化来说，核心是对旅游扶贫对象进行精准识别、精准帮扶，提高旅游扶贫的靶向能力。一是在实施旅游扶贫项目前进行充分调查和考察，把贫困地区和贫困人口定位精准。二是针对不同区域的贫困社区和不同群体的贫困人口，因地、因人实施旅游扶贫策略，确保项目落地生根、产生效益。三是适当向政府提供服务供给，由政府购买服务，代替政府和市场行使一部分旅游扶贫职能。四是根据需要提供旅游扶贫绩效的第三方评估，站在公正、客观的立场就旅游扶贫有关项目和活动提出科学评价。

二、旅游扶贫参与机制及其优化

旅游扶贫的参与机制，是指在旅游扶贫的规划、决策、经营、管理等各项事务中，旅游扶贫各利益相关者的参与角色（参与权责利）、参与方式、参与规则、参与过程、参与结果等一系列机制的统称。其优化内容主要有：进一步明确各利益相关者的参与角色（权责利）；建立健全有关参与制度；重点构建贫困人口参与机制。

（一）进一步明确各参与主体的参与角色（权责利）

旅游扶贫的参与主体与旅游扶贫的动力因子具有重叠性，同样包括政府、社区/居民（贫困人口）、企业（投资人）、旅游者、社会组织和国际组织等。

地区政府是旅游扶贫的主导，行使旅游扶贫活动的主导权；在旅游扶贫中承担战略规划、政策制定、组织实施、监管调控、资金使用、各项保障的职责，对旅游扶贫的发生、发展和结果负责；享受旅游扶贫促进地区发展、推动贫困人口脱贫等政绩利益。

社区/居民（贫困人口）既是旅游扶贫的对象，也是旅游扶贫的主体。社区/居民一方面是旅游扶贫的目标群体，可以享受他们参与决策、参与管理、参与利益分配的权力，另一方面他们是很多旅游资源的权属人，也应当享受对资源的使用、决策和控制的权力；同时，他们也承担旅游扶贫的管理和服务职责，对参与的旅游扶贫项目也共担一定的风险；他们享受旅游扶贫的成果，获得旅游扶贫活动带来的直接收益和间接收益。

旅游扶贫企业是旅游扶贫的市场主体。企业（投资人）进入旅游扶贫，主要是以盈利为目的，因此，企业（投资人）在旅游扶贫中主要是一种市场行为，行使旅游扶贫项目运作的权力；相应的，承担旅游扶贫项目经营管理、资金筹措、技术研发、人员培训等职责；自然享受旅游扶贫项目带来的收益，当然也为自身的亏损负责。

旅游扶贫地区的旅游者是旅游扶贫的产品供应对象。在旅游扶贫活动中，旅游者拥有自主选择产品和配套设施及配套服务的权力；承担一定的社会关爱、文化宣传和生态保护方面的职责，还将为自身文明素养和行为习惯买单；享受欣赏、获得旅游产品的物质和精神方面的满足感。

旅游扶贫地区的社会组织和国际机构是旅游扶贫的社会援助主体。社会组织和国际组织更多是作为一种独立于政府和企业之外的第三方援助主体出现，因而拥有自主选择贫困社区和贫困人口作为援助对象的权力，以及采用何种方式、何种模式、何种机制开展旅游扶贫活动的权力；当然，也承担遵守地方政策法规、尊重人权和文化等方面的职责；并享受促进贫困社区和贫困人口减贫和获得发展的利益。

旅游扶贫地区的利益相关者的参与角色（权责利）的优化，还可参考PPT项目的有关经验（见表1）。

表1 PPT项目参与主体的角色定位†资料来源：Caroline Ashley,Dilys Roe,Harold Goodwin.Pro-Poor Tourism Strategies:Making Tourism Work for the Poor[Z]ODI，IIED and CRT，2001.Caroline Ashley,Dilys Roe.Making Tourism Work for the Poor:Strategies and Challenges in Southern Africa[J].Development Southern Africa,2002(1):61-82.

（二）建立健全有关参与制度

有了利益相关者参与旅游扶贫的角色定位，还应对其参与旅游扶贫的方式、规则、过程和结果进行制度化明确，确保有章可循，进一步优化参与机制。比如，应该建立健全民主决策制度。贫困地区有很多是民族自治地方，旅游扶贫的有关规划、方案、办法等政策制定，旅游扶贫项目的实施，旅游扶贫利益的分配等，都应进行民主决策，充分征求社情民意，切实保障少数民族同胞行使自治权。再比如，应该建立健全公示公开制度。涉及旅游扶贫项目的资金投入、财务管理、人员调配等，都应公示公开，有必要举行听证的，应该召开听证会，以确保社区居民的知情权、监督权。有关重大项目决策还应进行风险评估，让广大社区居民有所了解。

（三）重点构建贫困人口参与机制

旅游扶贫的参与机制，重中之重是贫困人口的参与。因为旅游扶贫之所以存在和发展，主要就是因为贫困人口。我国贫困人口多，贫困范围广，贫困程度深，更要注重贫困人口在旅游扶贫活动中的参与数量的质量、深度和广度。同时，由于贫困人口自身条件的不同和个体差异性，以及外部机会和支持的不同，他们在参与旅游扶贫的过程可能会遇到这样那样的困难，因此，优化旅游扶贫参与机制，应重点构建贫困人口参与机制并针对其困难进行帮扶。特别要注重提升贫困人口对旅游扶贫的感知和认同度，“贫困居民旅游扶贫的正效应感知越明显，其参与意向越大，越有可能参与旅游扶贫”[9]。

三、旅游扶贫利益分配机制及其优化

旅游扶贫的利益分配机制是旅游扶贫中各利益相关者获取利益分配的原则、制度和方法等的统称。旅游扶贫中各利益相关者，需求不尽相同，能力也不尽相同，参与的旅游扶贫活动也不尽相同，因此，应当建立科学合理、相对公平、适度倾斜的利益分配机制，调动各方的积极性，推动旅游扶贫良性运转和健康发展。

旅游扶贫的利益相关者与旅游扶贫的动力因子和参与主体仍然具有重叠性，包括政府、社区/居民（贫困人口）、企业（投资人）、旅游者、社会组织和国际组织等。

地方政府的整体利益与旅游扶贫目的地的发展目标应该是一致的。地方政府在发展旅游扶贫中的核心利益主要有增加财政收入、创造就业机会缓解就业压力、缓解贫困降低贫困发生率、带动产业发展和经济社会进步、扩大当地知名度等。当然，作为一级独立的组织，政府也会有其自身诉求，如财政收入、政治业绩、对外形象等。这也可能让政府为之延伸公权的运用，比如一些地方过分追求旅游资源开发的经济利益而忽视对其保护，过分注重政绩上马一些形象工程而忽视民生事业，过分注重对外的旅游面子工程而忽视对旅游内涵品质的提升等，造成了一些不必要的损失。

旅游扶贫带给社区/居民（贫困人口）的影响是双向的。积极方面主要是促进当地经济社会发展，改善路水电气通信等生活基础设施条件，增加就业机会，提高收入水平，促进对外交流，提升居民素质，扩大当地旅游资源知名度，促进当地生态和文化可持续发展等；消极影响主要是破坏固有生产生活方式，损害当地生态环境和文化传统，掠夺当地资源，挤压当地生存空间等。社区/居民（贫困人口）在发展旅游扶贫中的核心利益主要包括：“重新分配旅游收入；增加就业和为本地经营提供获益机会；改善和提高当地生活水平；爱护当地环境，维持当地文化和传统，受到外界的理解和尊重。”[10]此外，社区/居民（贫困人口）还希望属于自己资产不受侵犯并且能产生收益。

企业作为一个有生命的社会经济实体，其核心利益是自身的生存、盈利和发展。因此，追求利润是企业生存发展的客观物质基础，确保资本保值、增值，实现资本收益的最大化，是企业活动的客观利益需求。具体到企业的微观主体——企业家（投资人）来说，除了获得足够的经济利益即“企业家利润”①包括企业家作为劳动或技术或管理要素的拥有者所应该获得的市场水平的要素报酬；企业家所具备的开创能力必须获得的报酬；企业家作为创业者承担大量风险所应该获得的风险利益回报。外，还可能期望获得一些非经济利益，比如社会宣扬的企业家精神的荣誉感、企业发展壮大的成就感和被社会认可、尊重的满足感等。特别是投资旅游扶贫项目的企业，因为有“扶贫”和“发展”两个目标价值的约束，企业的经营管理活动不仅仅是追逐利润，还增加了更多的公共服务、慈善公益和人文关怀要素，这都会对企业及企业家的核心利益诉求产生一些影响。另外，就企业的另一类微观主体——一般的要素提供者来说，“他们的目标利益函数是实现其要素投入的市场平均价格水平的回报，包括就业要求的满足、获得与劳动贡献相对等的劳动报酬、能够及时获得足够的满足其需要的商品和劳务、拥有自我素质提高的机会、获得较好的劳动条件、获得丰富的精神享受、在公共福利中获得个人享受的份额等。”[5]

旅游扶贫的发展好坏直接取决于旅游者的进入性和满意程度。旅游者的核心利益是获得期望的旅游体验、得到喜欢的旅游产品和服务以及获得物质和精神文化方面的满足感，其目标函数可量化为旅游体验的质量和满意度。“一是要求旅游景区内在的质量符合其期望体验。二是要求付出的价值对等于在景区消费的旅游产品和服务。”[11]

社会组织/国际组织在旅游扶贫中的利益诉求应该是最弱的一环，其核心利益就在于通过自身努力，促进贫困地区和贫困人口的发展，提升他们的生活水平和收入水平，为人类减贫事业做出贡献。

分析了旅游扶贫各利益相关者的核心利益，就明确了旅游扶贫利益分配机制的优化方向和内容。马克思指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[12]恩格斯也认为：“每一个社会的经济关系首先是做为利益表现出来。”[13]因此，发展旅游扶贫应该充分尊重各利益相关者的利益诉求，回应好各利益相关者对自身利益的关切。利益有经济利益和非经济利益，在政治经济学看来，非经济利益以经济利益为基础。现实表明，旅游扶贫各利益相关者之间的矛盾冲突，往往是因为对经济利益的分配结果不满意。旅游扶贫的利益分配机制的优化，首先要确定力求客观、尊重事实、注重效率、相对公平的原则。其次，应着重分配好利益相关者的经济利益。再次，在前述原则的基础上，由于旅游扶贫的最终目的和基本宗旨是缓解贫困地区和贫困人口的贫困问题，让其得到发展，故而在利益分配机制的优化上，应适度向贫困社区和贫困人口倾斜。再次，应根据各利益相关者的核心利益点，优化各利益分配的途径和形式（表2）。最后，重点完善贫困社区和贫困人口受益机制，例如，旅游企业、政府、社会组织直接雇用当地贫困人口；政府、旅游企业、社会组织开展针对当地贫困人口的教育和技能培训；由雇用贫困人口的旅游企业承担开发政府和社会组织的旅游扶贫项目；由雇用贫困人口的旅游企业向旅游者提供旅游商品和服务；由贫困人口直接向旅游者销售商品和服务；贫困社区服务和贫困人口建立和运营涉及住宿、餐饮、运输、零售、导游和娱乐业的中小微型旅游企业；旅游收入和利润部分的税收用于贫困社区和贫困人口的公共建设、民生事业及相关福利；旅游企业、旅游者为贫困地区发展提供支持；加强贫困社区服务基础设施建设和公共服务体系建设让贫困人口受益，等等。

表2 旅游扶贫利益分配机制

四、旅游扶贫绩效评估机制及其优化

旅游扶贫的绩效评估机制，是旅游扶贫绩效评估和目标、原则、内容、方法、指标体系和方式的统称。是检验旅游扶贫实施效果、修正旅游扶贫技术措施、促进旅游扶贫科学发展的重要手段。

旅游扶贫绩效评估内容是一个多层次系统，涉及旅游业发展、贫困状况改善和贫困人口发展等多个方面。“评价内容至少能够反映出贫困人口收入增加的情况、地区经济整体增长的作用、当地社会（旅游）基础设施改善的情况、当地旅游环境条件改善的情况、当地文化保护传承情况、当地民族团结情况、社会稳定情况、贫困人口素质提高及积极参与反贫困的情况等方面。”[8]其优化应更加注重旅游对减贫的作用、旅游扶贫对人口发展的作用两方面。

旅游扶贫绩效评估方法的优化，应更加注重定性与定量的平衡、主观与客观的结合。“民族地区旅游扶贫绩效有可量化的指标，如经济收入、入学率、出生率、死亡率、人均公共设施数量、人均住房、人均医疗条件等，也有无法量化的指标，如社会稳定、民族团结、文化保护传承、发展意识、发展能力、精神状况等。”[8]对于可量化的，可以采取客观的定量评价，而对于不可量化的，只能采取主观的定性评价。

旅游扶贫绩效评估指标体系的优化是在构建一个多维度、多层次、可量化的指标系统的基础上，还应构建一个定性评价指标系统。在分值赋权方面，可以考虑主观定性评价占30%，客观定量评价占70%。具体评价指标见表3。

表3 旅游扶贫绩效评估指标体系

旅游扶贫绩效评估方式的优化，主要是构建多方评价的组织体系。由以往的政府评价逐步转向政府、研究机构、企业、旅游者、社区/居民、社会组织多方评价，特别是开展第三方评价。

五、旅游扶贫保障机制及其优化

旅游扶贫的保障机制，是实施旅游扶贫开发的政策、人才、组织、设施、宣传等保障制度、规则、内容、形式的统称。贫困地区由于自然条件、经济基础和生态环境的劣势，发展旅游扶贫在资金、技术、人才、信息、组织等方面都先天不足，因此，加强旅游扶贫各方面的保障措施、优化旅游扶贫保障机制，显得十分必要而且迫切。

（一）政策保障

在旅游扶贫战略规划、政策制定上，应对贫困地区给予适当倾斜。在政策具体实施上，应有针对性的实施一些对贫困地区的优惠政策。战略规划上，将贫困地区旅游扶贫纳入战略规划内容重点考虑，并进行有针对性的设计和安排。土地政策上，考虑给予贫困地区旅游景区城乡建设用地增减挂钩指标优先安排、适当倾斜；支持贫困社区集中规划建设；对荒坡荒地进行连片开发，促进土地集约节约使用；落实征地拆迁补偿和失地农民社会保障工作。财税政策上，加大对贫困地区旅游景区转移支付力度；建立健全农产品主产区补偿机制。投资政策上，可考虑对贫困地区重大农田水利、交通线路、信息通讯、生态环境等基础设施项目建设，适当提高省级补助或贴息比例。金融政策上，加大对贫困地区贫困人口的无息贷款力度；探索贫困地区林权、矿权、土地承包经营权等的抵押融资担保；扩大当地居民资产收益；积极发展小微金融、支农金融；对小微企业给予贴息贷款；鼓励设立天使基金、种子基金，发展创业投资；鼓励PPP发展。环境政策上，完善生态补偿机制；探索碳排放、资源使（取）用权和节能量交易；实施绿色政绩考评，对限制开发区域和生态脆弱区域取消GDP考核；加强农业面源污染治理、生活垃圾整治，开展环境污染第三方治理。

（二）基础设施保障

加快贫困地区旅游景区铁路、公路、机场等交通设施和水、电、气、网、通讯等基础设施建设；加强贫困地区科技、教育、文化、公共卫生等公共服务设施建设。

（三）人才保障

加快贫困地区教育事业发展，大力发展职业教育特别是旅游专业的职业教育，培养旅游扶贫领域的专业人才；加强贫困地区贫困人口的知识和技能培训，提升其科学文化素质和职业技能水平；鼓励和支持发达地区专业人才前往贫困地区挂职或提供技术指导；加大贫困地区与发达地区的人才双向交流力度，为贫困地区干部和行业人才创造更多的考察学习的机会。

（四）组织保障

强化贫困地区旅游部门和扶贫部门组织建设，有条件的地方尽快组建旅游发展委员会；加强旅游部门、扶贫部门、发改部门、财政部门等的沟通协调，强化协同机制；加强贫困地区特别是贫困社区的基层组织建设，切实强化基层组织的战斗堡垒和先锋模范作用，通过加强党建引领旅游扶贫发展；完善各级组织开展旅游扶贫工作的监督考评，将旅游扶贫工作纳入工作考核内容。

（五）舆论保障

加大对贫困地区旅游景区、旅游扶贫工作的宣传推介；综合利用传统媒体和新兴媒体在全社会营造旅游扶贫工作的良好舆论氛围；加强对贫困地区旅游扶贫的典型案例、典型事迹、典型人物的宣传；注重总结、宣传、推介贫困地区旅游扶贫的经验，促进其应用和推广。

六、旅游扶贫合作机制及其优化

旅游扶贫的合作机制，是旅游扶贫开发的不同区域、不同部门、不同企业、不同机构等之间，为共同促进旅游扶贫发展而开展合作的制度、规则、内容、形式、措施、手段等的统称。

集中连片特困地区，多在省界边际，一般一个片区跨几个省。如武陵山片区就涉及湖南、贵州、重庆、湖北四省市。因此，贫困地区旅游扶贫开展不同区域间的合作，是十分有必要的。我国还有旅游府际对口支援和东西协作扶贫战略，这本身就是一种区域间的合作扶贫。贫困地区旅游扶贫的区域合作机制优化，应该朝着制度化、技术化和信息化的方向努力。首先是建立制度化的协调机制。一是可以考虑成立跨区域的行政管理机构，打破行政壁垒，避免冲突、矛盾和效率低下；二是进一步通过行政手段推动府际对口支援和东西协作扶贫；三是可以考虑将府际合作内容和结果纳入法制化轨道，通过法治强制执行；四是定期召开联席会议，确保区域合作有序推进。其次是建立技术化合作规则。建立旅游扶贫区域间的技术化合作规则，目的是为了让旅游扶贫企业有开展旅游扶贫生产、流通和交换的“技术”依据和市场条件。最后是建立信息化的合作平台。当前，新兴媒体的不断涌现和信息技术的飞速发展，给区域合作提供了极大的便利。贫困地区旅游扶贫的区域合作，应该适应这样的挑战，利用这样的机遇，不断推进合作机制向信息化发展。贫困地区旅游扶贫的区域合作，应该在政府主导下，搭建好市场信息平台（既提供市场情报信息，也提供管理咨询服务）、政务信息平台（推进政务公开，化解社会顾虑）和政企沟通平台（方便政企对话、促进交流互动）。在此基础上，建立健全信息传导机制，对信息传递进行制度设计，提高政府对市场信息的快速反应能力。

旅游扶贫的实施涉及多个业务部门，除旅游部门和扶贫部门外，还牵涉发改、财政、金融、经信、教育、科技、农业、林业、水利、环保、宣传、外事等，少数民族地区旅游扶贫，还涉及到民宗、统战等。各部门应去除“管好自己的一亩三分地”的思想，通力合作，才有可能发挥“1+1＞2”的效果，共同推动贫困地区旅游扶贫发展。

就旅游扶贫发展的具体实施主体——企业来说，区域内要有龙头企业的带领，同时不同区域间的企业、对口支援地区间的企业、东西协作区域间的企业，应加强对接，加强互动，实现合作共赢。

参与旅游扶贫发展的机构涉及一些本土社会组织、国际社会组织、国际机构、研究机构等，这不仅涉及本土区域内各机构间的合作问题，还涉及国际合作，同样需建立和优化各种合作机制。

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