科技重大专项经费经济效益评价方法研究

/中国航天系统科学与工程研究院

刘中道 /中国乐凯集团有限公司

重大专项经费投入是指中央或地方政府直接或间接资助科研项目的经费投入，具有多形式、多元化的特点。重大专项经费产出是指在财政资金投入后充分发挥专项财政资金的引导作用所带来的直接和间接经济效益。科技重大专项经费经济效益评价一般以经济效益投入产出比率的方式，对经费成本、经费使用情况、科研成果效益等情况进行评估。

一、国外科技重大专项经费经济效益评估现状

发达国家在科技项目中投入了大量的财政资金予以支持，并十分重视对经费效益的评估。最早进行科技专项经费评估的国家是美国，其次是英国、日本等。

1.美国的科技专项经费经济效益评估

美国拥有比较发达的中介机构，评估人员相对独立，评估结果相对客观与公正。美国官方设有专门的经费评估机构，如美国审计总署、美国国会研究服务部等。同时，美国拥有较为完善的法律支持体系，国会于1993年颁布了《政府绩效与结果法案》(GPRA)，该法案制定了由最初评估小组的确立到最后评估报告发布的经费效益评估程序。

以美国能源部为例，能源部定期对项目进行内外部经费评估，以验证项目进展和产出效益，评议周期包括季度、半年和年度评议，采取同行评议和自行评议相结合的评价方式，并按照绩效标准对项目产出和成果进行年度评价，对预算的“成果－产出”过程进行监督。

2.英国的科技专项经费经济效益评估

英国关于经费的评估活动以科技项目的投入、产出量度作为指标，以衡量经费评估的合理性。政府一般不干预科技评估工作，科技项目由研究理事会按确定的方向自行开展，专业的评估机构REA或政府内部的评估机构（隶属科技主管部门的贸易与工业部）对其科技项目的质量进行评估，以确认最后政府资助的金额。研究理事会的经费每年大约有15亿英镑，约占政府研发投入的31%，评估主体评估时会制定一套专门的评估指标，整项评估工作按照制定好的标准进行。

3.日本的科技专项经费经济效益评估

2001年，日本政府公布《国家研发考评实施方针》，对项目进展情况定期检查，设立专门的国家审计员制度，以监管科技经费的使用、评估其绩效。评估主体主要有综合性评估机构和由国家直接管理开发的事业性、专业性评估机构，主要采取由外部专家组成评审委员会的形式进行评估，分为事前评价(研究课题探索阶段和研究计划决策阶段)、中间评价(课题实施阶段)及事后评价(结题阶段和追踪阶段)，评估方法主要采用总体评价法、经济评价法、运筹评价法和综合使用这些方法的复合评价法。

二、我国科技重大专项经费经济效益评估现状分析

随着科技评估方法进入科技活动领域，我国各项科技评估工作逐渐获得重视，以科技专项为载体的项目经费评估也随之取得了进展，国家各领域政策在评估过程中提供了很好的保障作用。

1.政策支持

2009年财政部、科技部、发展改革委员会结合重大专项管理特点，专门制定了《民口科技重大专项资金管理暂行办法》，保障了民口科技重大专项的组织实施，规范和加强了重大专项的资金管理。2011年财政部发布《财政支出绩效评价管理暂行办法》，分别对评价对象、内容、目标、指标、方法、工作程序、评价报告和评价结果应用等方面进行了规定。

2.实施现状

我国科技重大专项在实践过程中以“以评促效”为目的，评估方式开始多样化，部分专项建立了中期、年度评估检查制度。一方面，以委托第三方中介机构的评价方式，对上一年度立项课题开展中期、年度检查工作；另一方面，委托会计师事务所对重点课题的财务执行情况进行检查，经过中期、年度的经费经济效益评估，重大专项的经费建设已经取得一些成效，我国重大专项经费计划进度总体良好，建立了相对多元的投入机制和逐渐完善的资金监管制度。

3.存在问题与不足

目前，专项经费经济效益评估已取得一些进展，但仍存在些许不足，主要体现在3个方面：一是经费评价的法律制度不够完善，我国未出台针对专项经费评价的法律法规，现有的经费评价办法对评价内容、指标设计、操作过程和结果应用等方面的规定不尽相同，加大了经费评价的难度；二是评价指标体系与方法不够完善，经费评价带有审计特征，指标体系缺乏完整性和科学性，而重大专项项目具有复杂性，专项评价指标应各有侧重，目前的评价侧重在经费使用的合规性，对经费使用效益评价较少；三是评价结果缺乏明确、具体的应用，对评价结果中的问题不够重视，只是归档保存，不能运用到实际工作中。

三、科技重大专项经费经济效益评价体系

为有效解决以上专项经费效益评价中存在的问题，特别是评价指标体系的问题，通过综合考虑各专项的共性和个性特点，创新性地提出以下指标体系。

1.评价指标体系

科技重大专项经费经济效益的指标体系贯彻定性指标与定量指标相结合的原则，强调将定性指标转化为定量指标进行分析，最终将指标特性归纳为新的定性指标体系。

指标体系由3个一级指标、9个二级指标和21个三级指标构成（见图1）。三级指标中80%为定量指标，20%为定性指标，绝大多数指标以定量指标为主，突出经费经济效益评估的特殊性。三级指标经评估后可得出初步的评估结果，从规范性、合理性、有效性3个方面再次进行定性评估，得出最终评估结果。通过定性与定量指标的结合，实现对科技重大专项经费经济效益360º全方位评估。

2.评价方法

重大专项经费经济效益评价采用专家评价法、经济分析法、平衡计分卡法和数据包络法等方法，从合理性、合规性和有效性3个角度对经费投入情况、管理情况和产出情况开展评价，分析专项在实施过程中经费的拨付、到位、使用、监管和经济产出情况，总结在实施过程中经费投入的特点、管理的不足和产出的效益。

一是从合理性角度评价专项经费投入情况。专项经费投入情况的评价要点包括专项经费投入集中度、专项经费投入结构和专项经费来源及落实情况。

专项经费投入集中度考查在核心技术方面投入是否充分，配套领域和支撑领域投入是否发挥了作用；经费投入结构考查投入结构是否合理，由于重大专项10个民口项目产业领域和经费投入特点不同，因此投入结构和比例也不相同；经费来源及落实情况考查重大专项资金来源是否多元化，是否包含了中央资金、地方资金、企业自筹资金和其它渠道资金等多源资金的投入和落实。

评价专项经费投入情况主要采用经济分析法，通过该方法能有效分析经费投入集中度和经费落实情况，从资源配置角度反映项目经济效益的相对量指标，表示项目占用的资金所能获得的动态收益率，以此反映资源配置的经济效益。

二是从合规性角度评价专项经费管理情况。专项经费管理情况的评价要点包括专项经费制度建立情况、专项经费监管情况、经费使用合规性和使用进度情况。

专项经费制度建立和监管情况考察经费制度是否健全，项目开展过程中是否有监督检查制度，覆盖范围大小和影响程度的深浅等；经费使用合规性考察经费的支出是否合规，是否根据专项特点进行经费调整，调整比例是否合理，经费是否合规使用；经费使用进度情况考查经费使用进度与项目任务的进度是否切合以及匹配程度的大小。

评价专项经费管理情况主要采用专家评价法，专家在评价过程中结合自身经验利用综合评分、类比评价、相关系数评价等方法对其作出科学结论。

三是从有效性角度评价专项经费产出情况。专项经费产出情况的评价要点包括专项经费直接经济效益和专项经费间接经济效益，以此全面评价重大专项实施后所能带来的综合经济效益。

专项经费直接经济效益情况考察重大专项直接产生的新产品、新工艺、新技术、技术服务和技术转让后的经济效益，并对比专项实施前与实施后的利润水平提升情况；间接经济效益情况考察专项实施带动整体经济效益的提升程度，各专项在实施后所能带动的非直接经济效益外其它经济效益的产出情况。

评价专项经费产出情况主要采用数据包络法和平衡计分卡法。数据包络方法依据DEA模型对各决策单元的多方投入项指标和产出项指标进行综合，线性规划分析其相对效率和效益。平衡计分卡法从平衡和计分角度对专项经费经济效益评价的直接、间接经济效益多维度和对专项经费经济效益进行打分，以此评价长期和短期绩效目标是否紧密结合，经费投入与产出之间是否结合良好并产生效益。

图2 评价结果综合过程

3.评估结果综合与应用

根据定性和定量相结合的评价要求，将各指标对应相应的评价方法，经专家评价法或AHP法算出权重，综合得出评分等级后模糊处理为定量数据进行运算，随后通过模糊隶属度输出为定性的评价级别，评价结果综合过程如图2所示。

评估的价值在于评估结果的应用。一方面，对评估报告发现的问题进行分析和探讨，提出相应建议，采取行动用于支撑决策；另一方面，对评估过程中形成其它产出的使用，如数据信息、过程资料等，可以建立信息资料库，以备后续改进经费管理的应用，此外还可用于支撑服务问责。

笔者通过分析国内外科技重大专项经费经济效益评价现状，充分了解美国、英国和日本等国家对专项经费经济效益评价的程序和方法，针对专项经费效益评价的瓶颈问题进行深入研究，创新性地提出评价指标体系、评价要点和评价方法等内容，以期充分发挥科技重大专项活动中经费管理、经费投入和经费经济效益产出的杠杆作用，让合理、合规、有效的重大专项经费经济效益评价活动监督国家财政用到实处、减少浪费，充分发挥效益，为今后的评估活动提供有益的借鉴。