官僚体系+运动式治理：当代中国的政治治理

草苍

伴隨着毛泽东时代的结束，中国的政治治理发生了许多显著的变化，其中最具代表性的是官僚体制的建立和告别政治运动。但在日常生活中，运动式治理依然有其存在空间，与此同时，官僚系统在政治治理中的角色愈发重要。那么，如何理解当代中国运动式治理和官僚系统不断完善并存的局面？二者之间在政策实施中是何种关系？堪萨斯大学的John Kennedy和伊丽莎白城市学院的Dan Chen近期发表的论文讨论了这一主题。通过聚焦改革开放以来中国的一胎化政策和新近的环保政策，两位作者试图说明运动式治理和官僚体系发展背后国家能力的变化。

在两位作者看来，毛泽东时代政治治理最明显的特征是运动式治理，中央政府借助一系列的政治运动来贯彻相关政策。运动式治理一方面足以说明中央政府拥有足够的动员能力，来推动地方官员加速政策推行，另一方面又能够通过强大的宣传机器，让群众卷入其中。但是运动式治理的突出问题是参与者仅在运动期间有动力参与到政策实施中，一旦运动失去动力，政策的推行也就陷入了基本停止的状态。因而，毛泽东时代不得不一轮又一轮地发动政治运动，运动的“重复性”（repetition）也就成了题中应有之义，运动也呈现出升级之势。

随着毛泽东时代的终结，邓小平时代的中央政府开始不断建立强大的官僚体系来实施政策，同时运动式治理也未完全走入历史。以一胎化政策为例，中央政府自1979年开始推行相关政策，但是从1980年到1997年，从农村宫内避孕、结扎和堕胎的数据来看，地方政府在推行政策的强度上有几轮显著的波动。一旦中央政府采用强力动员的办法，地方官员为了应付上级的要求，往往尽力推行政策，当中央政府的注意力转移到新事物上，地方官员亦采取较为宽松的计生政策。需要指出的是，中央在推行一胎化政策时，即使是强力动员地方政府官员，也是在保证运动可控的（managed）情况下进行，而不是像毛泽东时代那般，一旦地方官僚机器不能如预期般运作，则将其停摆甚至替代。

从环境治理来看，官僚体系和运动式治理的关系又发生了新的变化。自2012年以来，中央政府开始对大城市实施极为严厉的环保政策，制定了“蓝天计划”，力图以铁腕方式治理空气污染。在执行这一计划时，环保部通过制定一系列指标来考核相关大城市，并明确了完成污染治理的时间表，这是官僚治理的常态措施，但是地方政府为了尽快实现政策目标，并为自己的仕途提供更明显的政绩，主动采用运动式治理的办法，关停污染企业，禁止对空气有较大污染的活动。结果不少城市自身制定的完成时间都比环保部规定的时间表要提前，这一显著的变化说明地方政府在政策实施过程中，亦领会了如何在正式官僚系统和运动式治理之间保持平衡。

本文从政策实施的过程来重新审视中国的政治治理，发现改革开放以来，中央政府的动员能力相比于毛泽东时代有所下降，其主要原因是避免过度依赖政治运动。但是中央政府却学会了使用可控的政治运动来作为施政工具，并以此重新调节和地方政府的关系，保证中央政策的落实。这说明官僚体系和运动式治理的治理，在一定程度上也可以增强整体的国家能力。

Kennedy， J. and Chen， D.， “State Capacity and Cadre Mobilization in China： The Elasticity of Policy Implementation”， Journal of Contemporary China， Vol. 111 （2018）.