国家审计与国家治理体系：一个理论分析框架

戚振东，曹小春

(1. 南京审计大学 政府审计学院，江苏 南京 211815； 2. 江苏省社会科学院，江苏 南京 210004)

一、引言

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出“推进国家治理体系和治理能力现代化” 的改革总目标，向社会科学领域提出了一系列重大理论与实践问题，相关学科如政治学、法学、经济学等领域都涌现了围绕国家治理现代化问题的理论研究。国家审计作为一项政治制度安排，在国家经济、社会等治理中发挥重要作用[1]。深化对国家审计运行规律的认识，推动国家审计更好地服务于国家治理，是现时期审计理论发展的前沿问题。而综观现有文献，相关研究则主要集中在审计实务技术及规范层面，对国家审计的基础理论，特别是从内生性角度深化认识国家审计在国家治理体系和治理能力现代化中作用的研究尚不系统，由此限制了国家审计理论的发展及其对实践的指导。

现代意义的国家审计是检查监督制约公共权力运行和公共资源配置使用的实践活动[2]。分析国家审计在国家治理中的地位和作用，首先需要探讨国家治理的本质内涵及其运行特征，以构筑国家审计分析的坚实基础[3]。国家是一个组织，组织治理的本质不是正式的组织结构、严格的规章制度、职位权责，而是行动者之间的权力关系[4]。国家治理的运转过程就是国家治理主体在一定的制度约束条件下争夺权力的过程，权力的配置和运行是国家的核心问题。基于此，本文试图从国家权力运行规律的理论视角，对国家审计在国家治理体系中的地位和作用进行研究，以期为国家审计实践发展提供理论指导。

二、分权视角下国家治理体系的理论分析

恩格斯指出，国家形成的本质是创设一种权力，即“社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量”。国家权力的垄断性、资源的稀缺性、人的自利和权力膨胀的天然本性等，决定权力问题是管理国家的核心问题。从来源看，国家权力来自于社会公众的权力让渡。私人让渡一部分权力形成公共权力，其初衷在于赋予第三方保护个体交易、实现社会发展和福利进步的权力。公共权力一旦形成，又会成为相对脱离于私人权力的自我运行主体。由此，任何国家都必须对国家所享有的公共权力的膨胀、异化、滥用等做出一定的限制，以实现国家稳定发展和社会福利进步。国家治理体系是管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明等各领域的体制机制、法律法规安排。根据国家的权力本质理论，国家所有者及其代理人管理国家即是规范、限制和有效促进国家权力的行使。由此，国家治理体系即是围绕规范、限制和有效促进国家权力配置和运行所形成的国家制度体系。国家权力由权力代理人所行使。国家所有者及其代理人围绕权力选择和建立一系列制度，用制度规定权力代理人(行为主体)的目的任务，划定权力代理人的行为空间，从而能够综合利用强制性和非强制性力量监控权力主体有效地履行职责、利用所赋予的权力和治理资源提供治理服务，达成国家目标。历史文化传统、社会生产关系发展水平和阶段等导致国家权力的内容、形式等不同，相应的国家治理体系也有所不同。优良的国家治理体系能够有效控制国家权力运行偏离国家集权的本质目的，提高公共权力的运行规范水平和效率效果，构建和维护良好的社会秩序，增进社会福利。因此，可以通过对国家权力及其运行的深入分析来探究国家治理体系的建设。

权力是一种具有巨大的强制性与排他性，能够自我膨胀自我扩张并通过自身运行实现主体利益的力量[5]。集权是国家权力的根本特征，国家权力的行使又必然由分散的个体实施。由此，国家权力形成后，其核心问题是如何在社会成员间配置权力以及如何控制权力运行。国家权力配置即是对集中的国家权力通过将不同类型权力授予不同主体执行的方式进行分权，以形成相互制约稳定的权力结构和平衡的权力关系。分权下的每个权力主体或机构都有对抗其他权力主体的措施，权力主体也都想尽可能维护己方利益，并试图最大化运用权力。西方传统的分权制衡更多的是基于纯粹分权理论，强调立法、司法和行政权严格划分职能基础上的完全分离，且受到了来自理论和实践日益增多的质疑。首先，现代国家职能部门拥有经典分权中三权的两权或是更多的权力，而这种权力的交叉、重叠显然是实践所必需的，如美国最高法院判例法的司法立法实践。其次，“三权”在社会事务管理实践中有时很难清晰界定，单一考虑国家权力制度一极并没有实践意义。现代国家制度通常包括孟德斯鸠的两个或三个的权力类型，很少有单一的立法、或实际上单一司法制度，典型司法制度包含许多相互联系的司法主体。再次，马克思主义认为，国家权力包括政治权力和财产权力。福利国家建设、官僚机构规模的不断扩大等，使得财产权力在现代国家运转中的重要性日益突出，而传统分权制衡理论对财产权力的监督制约则没有足够重视。经典分权理论认为，政府部门之间的掣肘和政治斗争，有助于检查任何一个部门权力的过度或滥用。因此，分权在某种程度上是以降低权力运行效率为代价的。分权只有当被适当地设计方能发挥作用，如果它制造了“公共泳池”(common pool)问题，就是有害的[6]。从实践角度看，特别是中国传统独立监督权的实践看，监督权作为国家权力结构的一个重要构成部分，能够制约权力的同时确保集权意志的实现，已成为国家权力分权的一个重要组成部分。由此，从权力的天然属性看，国家权力配置中，需要设计一定的监督制约机制，以确保政治和财产权力运行安全有效。国家治理体系所包含的一个层面内容就是制度化国家权力配置分权，监督权制度是国家治理中制度化国家权力结构的基础构成。

分权形成的权力结构只是国家权力安全有效运行的一个基础。国家机器的运转或者说运用国家管理社会事务，是作为权力代理人的权力主体利用被赋予的公共权力完成的。权力主体可能试图追求自己的利益，或以公共福利为代价来服务权力主体的私人利益。国家权力运行中，官僚制是一种理想化的模式，是对人们执行权威的最理性方式，也是降低权力任意专断的最好方法[7]。从经济学角度看，官僚体制下的权力运行过程中，执行公共权力的权力主体的权力运行决策成本具有外部性，公共权力执行人往往会做出一些低效率决策，表现为权力异化、腐败等，由此产生了监督问责需求。社会福利目标多样化差异化、法律制度的不完全契约性质等，也决定了公共权力执行人拥有法定权力行使的自由裁量权。自由裁量权行使的适当性也会影响公共权力运行的效率效果，确保这些自由裁量权的适当使用，也要求引入有效的监督问责机制。即便是专制国家，出于管理需要，也必然会出现分权。管理分权提高了效率，但也会造成偏离国家集权或者说创设国家权力的初衷的行为倾向。因此，国家权力运行中需要设计一定的监督机制，确保权力结构的目标实现和权力运行安全有效。从权力运行规律来看，分离决策权、执行权和监督权，能够使得权力之间相互牵制和协调平衡。监督，归根到底，是一种特殊的权力制约关系，是权力授受关系的重要体现，也就是委托权对受托权的监察和督促[8]。因此，管理国家需要制度化权力运行中的监督制约权，监督权制度是国家治理中制度化国家权力运行的重要构成部分。

综上所述，权力行使是国家实现其职能的主要途径和表现。国家权力应该为创设权力的国家服务。制度是人类社会的秩序。从分权的角度看，国家治理体系就是国家权力分权过程中形成的，确保权力运行符合公共权力价值追求的权力结构和权力运行制度体系。传统国家审计理论强调了国家审计的监督属性，但没有对审计监督权的来源、性质等加以深入研究，制约了对国家审计和国家治理体系关系的认识。通过以上分析，本文搭建了分析国家审计监督权来源、性质等的理论基础，即国家监督权是国家治理中区别于立法、行政和司法权力的国家权力结构的基础构成，监督权制度是国家治理中制度化国家权力运行的重要构成部分。

三、国家审计与国家治理体系：基于分权的理论框架

国家治理是国家治理主体运用公共权力和公共资源，完成干预社会和市场等既定职责任务，达成国家治理目标的系统性活动，是在一个发展变化治理环境中运用创设的权力来集中、配置、使用社会资源，提供政治、经济、文化、社会、生态治理服务，以增进社会福利的过程。基于分权与权力制约监督视角，国家治理体系运行机制如下图所示：

图1 国家治理体系运行框架图

国家通过制度化政治和财产权力的配置和运行等完成授权。国家治理主体履行被授权的职责，即无授权则不能为，构成了国家治理整个实践活动。因此说，国家制度界定了国家治理主体的行为空间和行为顺序，是实现国家建立初衷的一个目的手段和工具。一定地理、历史、文化条件下的国家权力配置和权力运行制度形成的国家治理体系，决定和影响着国家治理水平，是国家稳定运转的基础。

首先，认识国家审计在国家治理体系中的地位，需要考虑国家审计在国家权力配置制度中的地位。如图1所示，国家治理体系首先体现在国家基于权力类型和权力层级的分权制度。分权制度体系通过制度化权力主体分割，防止权力过分集中，提高权力运行效率。分权调动享有权力的权力主体运用权力履行职责积极性的同时，容易造成权力主体为实现自我利益而滥用权力甚至贪污腐败，导致国家治理目标、国家利益不能有效实现。分权制度体系设计需要一方面通过分散化决策提高权力运行效率，另一方面，通过机制设计以限制不同权力主体的权力。国家对权力类型和权力层级的制度化分权，形成了国家治理权力结构的制度体系。为确保权力结构的稳定和完善，分权过程中，必须设计权力制约监督机制，确保权力配置的国家意志实现，由此权力配置中监督权制度的设计是国家治理制度体系的重要基础。因此，分析国家审计得以在国家治理体系中的地位，首先需要从国家审计的制约监督权力的本质属性出发，考虑国家审计在国家权力配置制度中的地位。

其次，分析国家审计在国家治理体系中的地位，还需要从国家审计在国家权力运行中的地位和作用出发。分权形成的权力结构制度体系，仅是国家治理有效运转的一个前提。国家治理有效运转，要求国家权力运行必须安全有效。为确保权力运行安全有效，权力运行中还需要设计一定的监督制约和控制机制。从权力运行的一般角度来看，有权必有责，权责必对等，是国家治理分权和国家治理中权力配置和运行的基础原则[9]。问责或受托责任(accountability)是确保选举出来的政治家或任命的公共官员有责任和公开地履行其职务的一个基础过程，是国家权力运行的监督制约机制。国家审计是作为一种问责机制出现的[10]。由此，认识国家审计在国家治理体系中的地位，还需要从问责机制功能出发，考虑国家审计在国家权力运行制度规范体系中的地位。

再次，分析国家审计在国家治理体系中的地位还需要从国家审计在国家权力制度动态演化中的地位和作用出发。权力是人类社会从自然状态进入到社会状态时所产生的用以规范和维护人们利益关系的一种社会关系，社会关系也决定了权力的内容[11]。社会关系的不断演变，意味着国家权力运行处于一个不断变化的国家治理环境之中，决定了需要根据变化的治理环境不断调整集权和分权制度体系，也即国家治理体系必须根据国家治理环境、目标、任务等不断地加以修正完善。为此，需要设计监督反馈机制持续地对国家权力运行进行监控，反馈国家治理服务提供、国家治理资源管理使用、国家治理目标和任务实现等国家权力制度体系运行的结果信息，提供国家治理体系完善的决策支持信息，以不断改善国家治理各项体制机制。提供鉴证信息和纠正失范行为是审计的固有功能。由此，认识国家审计在国家治理体系中的地位，还需要从国家治理体系不断演进的动态过程出发。

国家审计是国家治理系统中专司监督的控制系统，发挥对凭借国家权力集中分配的资源、资产、资金等的管理、配置和使用及其过程中的权力配置运行的制约监督功能。国家审计的发展，经历了从早期监督财政，到监督行政行为，到监督国家社会整体管理[12]，成为国家良好治理的根本性先决条件(essential precondition)[13]。国家治理体系是国家权力分配的制度化范畴。分权导致的权力结构和权力运行及其相互交织的财政资金、资源等，是国家审计的直接监督对象。作为一项国家政治制度，国家审计是国家治理体系的组成部分，同时，国家审计能够对国家治理制度健全性、有效性等进行检查反馈，提出改进国家治理体系的对策建议，与其他治理主体共同推进国家治理体系现代化。由此，本文构建了国家审计在国家治理体系中地位的理论分析框架。

四、国家审计在国家治理体系中的地位和作用

基于分权的理论框架，我们对国家审计在国家治理体系中的地位和作用分析如下：

(一)国家审计是国家治理制度化监督权的重要构成

制度化分权是国家权力拥有者和代理人配置和使用权力的承诺。制度化分权形成国家权力规范运作且具有层次结构特征的制度体系，给国家治理主体提供稳定预期，是国家治理稳定有序运转的基础。作为国家的根本大法，宪法具有国家各方达成权力恰当分权与制约监督协议的性质。宪法对国家权力结构与权力运行做出的规定，集中体现了国家统治阶级的意志，是国家治理体系最基础的表现形式和制度载体，具有极大的权威性和神圣性。在宪法中，国家分权体现在两个层面上，一个是国家权力运行的预设权力结构配置基础，一个是权力主体权力执行的预设监督机制。前者对象是国家所体现的权力配置结构，后者的对象是国家的权力运行。

国家权力包括政治权力和财产权力，国家监督权按照性质也包括对政治权力和对财产权力的监督权。制度化国家对政治权力和财产权力的监督权，是国家治理稳定健康运转的基础和前提条件。传统分权理论强调更多的是国家政治权力的分权和监督制约，而财产权力的监督制约问题并没有受到足够重视和理论探究。随着国家治理资源稀缺性认识的提升、政治民主的发展，对国家治理资源的配置使用受到重视。从财产权力角度考察，分权能否得到有效运转，一个重要的方面就是分权主体能否安全有效地运用所赋予的财产权力。财产权力监督制度成为国家治理体系的一个基础构成。从实践看，将国家审计作为财产权力监督制度，制约财产公共权力的运行和公共资源管理使用，是世界绝大多数国家的通行做法。

历史地看，无论是中国古代的治官考绩审计，还是现代意义上的财政监察国家审计，针对公共资源运行花费就是监督控制公共权力运行所使用的，来自于个体通过税赋等形式让渡的财产花费，实质就是监督控制财产权力运行，是一种用权力制约权力和权力监督权力运行的预设机制，排除了对于权力制约的随意性，保障了国家制度的推行和国家健康稳定。国家在建构基本制度时，明确国家财产权力的权力制约监督，是国家权力结构稳定的前提和基础，是国家治理中带有根本性、全局性、长期性的制度，通过在宪法中规定的形式，获得了最高的法律效力、政治效力和社会效力。从这一角度看，国家审计是来自于分权的制约监督机制，是国家治理制度化分权的基础构成，是对国家治理体系稳定运转有着重要支撑作用的政治权力，体现为一种基础性的、根本性的、稳固性的监督权力。

(二)国家审计是国家权力所有者权力监督的制度形式

国家享有的公共权力具有集中行使、凌驾于个体权力之上等特征，即拥有限制或拒绝个体权力的权力以及改变社会权力结构、自我强化的权力。稳定的国家运转中，需要维系公共权力与私人权力的稳定关系，转而需要配置国家权力所有者的监督制约权力。国家权力所有者的监督权，是国家权力结构的基本构成，所有者权力监督制度也因此是国家治理体系的基础部分。国家权力所有者和权力代理人的监督权力虽然都是由代理人来行使，但前者是代表权力所有者(权力所有者为人民)，其监督目的是为了实现国家意志和人民利益，是国家权力的集权，以分权制衡为基础；后者监督的目的是为了实现管理效率效果目标，不以分权制衡为基础，目的在于促进提高国家权力运行的效率，且只要有权力存在的场合，就有这种监督的存在。由于这种权力监督并不是建立在分权制衡基础上的，其目的是为了使得权力能够顺利行使，所以在缺乏分权的封建专制时代，也能发展起来[14]。由此，前者在国家权力监督体系中，更具有基础性、稳固性和重要性。

国家权力运行是以社会资源的集中和分配为行使对象或说载体的。国家权力所有人让渡权力，也意味着让渡了一部分财产权力，所有者的监督必须实现对国家资源、国家权力经常性监督控制。国家审计权力性质上属于监督权，是对国家财产权力的监督，是行政机关、权力机关等权力主体运行的外部监督，是贯彻国家统治意志的对国家权力运行的监督机制，维护的是国家所有者的根本利益。与集权和管理分权产生的监督不同，国家审计的监督性质上体现为权力所有者监督和专职监督，体现了国家权力所有者的意志。如中国古代国家审计制度变迁，实际上很大程度上由皇权所决定，其原因很大程度上因为国家审计权力性质上是国家权力所有者所享有。再如国家审计监督权规范在世界大多数国家都是在宪法中规定的，一个重要的原因在于，对权力的审计监督制约，体现了国家权力所有者的意志。通过立宪层次的法律规定，使得审计制度成为一国政治结构中固定不变和永久性的一部分，因此，审计是作为权力所有者的权力这一观念是在大多数国家都得到认可和接受的，审计是国家权力所有者对国家治理发挥基础性监督权力监督的制度。国家审计监督所具有的专业优势，使得国家审计监督内容从财政资金拓展到国家治理资源，从合规监督拓展到绩效监督，从所见有的资源本身逐渐拓展到以权力运行为本源的国家治理行为。

(三)国家审计是国家治理主体管理问责的重要机制

分权是现代国家治理有效性的特征之一。分权的有效性取决于分权后权力主体对赋予的权力运行责任的履行。国家治理体系规定了权力主体的权力和责任内容，建立的目的在于得到运转或执行。国家治理体系运转，主要表现为公共权力主体依据国家制度规范体系运用权力履行职责。问责是对权力主体遵循制度或既定标准运行权力的发现、纠正、控制，其核心问题就是对权力运行进行控制，以防止权力被滥用或误用，保障权力遵循制度或既定标准运行。因此是确保国家治理体系得到贯彻执行的、必需的微观牵制机制。从国内外实践来看，问责的形式主要包括选举和监督问责，是国家治理体系有效运转的重要保障。

国家审计作为一种监督制度，是西方国家公认的问责机制。现代意义上的国家审计起始于财政监察，是财政管理问责的机制。国家审计在发展过程中，利用专业技术优势，围绕财政管理的制度、流程、功能、绩效等方面，多角度全方位探索监督约束财政管理和提高财政管理水平，以更好地促进财政管理的国家治理职能实现，审计问责的范围、内容、层次等也因之不断拓展和延伸，以更好地监督约束政府及其管理人员有效率地、经济地、道德地、公正地为公众提供管理服务。

问责是一个获取鉴证信息、利用信息做出行为的系统过程，大致都要经历信息获取、问责决策、问责实施与威慑。作为政治权力的国家审计监督，监督的是财产权力及与财产权力交织运用的政治权力，是一种全面的、综合的常态化监督，能够制度化、定期地获得和反馈权力主体权力运行的信息，总是与公共权力执行人、公共权力运行行为和公共权力运行花费监督控制密切相关，一直围绕“用人、管权、理财”履行职责、发挥作用[9]。因此说国家审计是国家治理中管理问责的重要机制，特别是具有能够根据定期捕捉的政府管理评价信息启动问责的专业优势，且这种作用不可替代、不可或缺。在此意义上，国家审计调整的是国家治理主体之间的权力运行过程中产生的利益关系，是国家生产力范畴的概念，是国家治理问责体系的重要组成部分。

(四)国家审计是监督国家治理体系运转落实的重要力量

制度建立的目的在于执行。建立适应国家治理情境的国家制度并有效贯彻执行，是国家治理体系运转的前提和要求。国家制度规范的是权力配置及其运行，是对国家权力的设定和运用的规范性的、明确的条文说明，调节的是社会关系，本质上是调节人的利益关系。不同利益主体的利益取向多样化、差异化，甚至相互矛盾。利益主体对利益的考虑，会造成其对国家治理制度的选择性执行，转而导致国家制度不能有效贯彻执行。同时，国家治理制度体系的建设不是一蹴而就，总是要根据社会实践的发展，在实践探索基础上发展社会秩序的规范。从制度的规范和明确条文性质看，人的有限理性、现实社会交易的不完全契约性质，说明在国家制度对国家权力的规定和调节领域，总是存在不能够明确表述的“公共领域”。这些领域内的规范秩序需要政策、命令等加以调节。这些政策、命令等或补充或说明，与正式制度一起构成了国家治理体系，其运转落实，本质上是公共权力配置和运行的过程。制约监督权力主体的权力运用是确保国家治理体系得到落实的重要保障。

国家审计以财产权力为监督控制直接对象，转而渗透政治权力领域，开展了对政治权力的监督制约。国家审计发挥服务国家治理作用，其核心就是能够制约监督公共权力，推动不断完善国家治理。因此，本质上国家审计就是监督国家治理体系运转落实的重要力量。从审计的技术性质来看，为了确定法律授权、制度规定、规则约束等是否或是在多大程度上是根据事前协商同意的标准完成和说明，需要对这种义务或责任进行检查的活动就是审计。因此说，国家审计在检查监督治理主体行使公共权力、运用公共资金等方面的制度有效性和制度遵循性方面，具有天然的专业技术优势。二十世纪七八十年代，西方国家审计开展的政策审计，通过对政策执行的过程监督、结果反馈，监督了政策落实，并提供根据变化的社会情境，上升总结为制度的建议，发挥了国家审计的监督服务功能。同时，国家审计通过监督问责，能够约束治理主体，促进国家制度执行，通过监督问责的反馈，能够提供国家制度改善的信息，帮助完善国家制度，是监督国家治理体系运转落实的重要力量。

(五)国家审计是国家治理体系持续改善的重要纠错机制

制度是在一定的历史条件下形成的，体现在人们在物质和象征性活动诸方面的稳定行为方式之上[15]。国家制度的适当性、相对稳定性、环境适应性等是国家治理健康运转的制度特征。同时，从具体行为看，国家权力运行是不同层级权力主体“决策、执行、监督”的反复过程。在这个意义上，国家治理体系是对国家治理中不同层级和不同类型治理主体“决策—执行—监督”权的规范体系。国家治理决策行为需要对执行、监督信息的反馈，国家治理中的执行、监督系统也是如此。同时，从微观的决策、执行和监督控制来说，每一个主体也需要不断地对治理制度进行反馈控制和完善。国家治理即是根据变化的环境、不同的目标任务进行决策，并对国家治理行为进行信息捕捉、反馈，做出及时修正的决策。国家治理的实践性、决策者的有限理性等，决定国家治理是一个持续改善的过程。在复杂多变的环境中保持国家治理健康稳定运行并持续改善，需要不断地监控国家治理体系运转，及时发现并揭示运行中的风险，对治理行为进行纠正控制，也即国家治理体系必须具有自我调节和纠错机制。

国家治理体系现代化是一个渐进的试错过程，是一个信息捕捉、决策、反馈的循环过程。信息畅通是国家治理体系健康运行的必然前提。国家审计是国家治理体系中专司监督，特别是经济监督的制度安排，对围绕财产权力运行的政策制度设计、管理控制基础、具体行为及其后果进行全方位监督，承担着对国家权力结构体系和权力运行体系的监督功能，通过对国家治理中领导干部权力运行、公共资金管理使用、国家治理服务提供等的不断地监督监测，及时提供国家治理冲突和风险的信息，对国家治理微观行为进行控制，反馈国家治理体系运转落实信息，是国家治理体系的自我调节和纠错机制，是国家治理发展的监控和支持系统，对于国家治理体系和治理能力现代化更具有重要意义。一方面，国家审计通过审计项目组织实施，发现具体权力运行制度体系中的风险、漏洞等，另一方面，国家审计根据审计发现，分析国家治理体系之间可能存在的矛盾、不协调等，提出体制机制优化建议，完成从微观到中观到宏观的分析，提供国家治理体系运行的信息反馈，推动国家治理体系持续改善。从世界范围内看，二十世纪七八十年代世界范围内逐渐发展的政府绩效审计即是着眼于被审计单位管理制度流程和绩效改进的一种审计业务。综上所述，国家审计通过监督公共权力和公共资金运用，根据审计发现的问题分析其背后的制度流程缺陷，相应地提出改进对策建议，能够促进国家治理体系的持续改进，是国家治理体系持续改善的重要纠错机制。

五、结论

国家治理体系围绕国家分权产生的权力结构以及权力运行展开，阐述和解决的是权力配置与运行的制度问题，并无规定性的模式。优良的国家治理体系能够有效控制国家权力运行偏离国家集权的本质目的，提高公共权力运行的规范水平和效率效果。国家审计作为国家政治制度的重要组成部分，属于国家治理的监督控制系统，是依法监督和制约权力的一项制度安排。基于分权的理论分析发现，国家审计是国家治理制度化监督权的重要构成，是国家权力所有者权力监督的制度形式和国家治理主体管理问责的重要机制，也是监督国家治理体系运转落实的重要力量和国家治理体系持续改善的重要纠错机制。因此，国家审计在国家治理体系中，是作为一种基础性制度存在的，是推动国家治理体系持续完善的重要力量。

我国的国家治理根本目的是维护广大人民群众的根本利益。党的十八大以来，我国确立了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的新战略。这一战略目标实现，需要在国家治理体系的不断优化和完善的基础上，集中分配国家经济和社会资源。对国家治理中 “用人、管权、理财”提出了更高的要求，也凸显了我国国家审计在国家治理体系中更重要的地位和作用，需要不断地完善国家审计制度，以更好地促进国家治理体系和治理能力现代化。如何完善国家审计制度，强化和规范审计监督权运行，更好地发挥国家审计在推动国家治理体系现代化过程中的作用，是未来的研究方向。