对环境监察执法问题的思考和建议

闫洪涛

摘 要：指出了环境监察执法的效能与环境污染防治工作的成败关系密切，分析了我国环境监察存在的问题，为了提升环境监察执法效能，从职责关系、执法模式、队伍建设等方面提出了初步性的思考和建议。促使不断地进行制度的改革创新，以打赢环境污染防治的攻坚战。

关键词：环境监察执法；效能；改革创新

2015年1月1日起开始实施的新环保法首次规定了环境监察的法律地位，给予了环境监察执法更大的权力，提升了环境监察的威慑力，给长期乏力的环境监察注入了一剂强心针。但是打铁还需自身硬，如何把握住新环保法给环境监察所带来的机遇与挑战？只有通过不断地加强自身的队伍建设，创新执法模式、提升执法效能，打造出一支适应当下严峻环境形势的环境监察新军，才能完成时代赋予环境监察队伍的光荣使命。

一、环境监察执法面临的问题

1、基层环保部门的能力建设不足。环境监察执法的执行层面主要在基层环保部门，而基层环保部门的配套资金少，环境监察和环境监测的能力建设不足是普遍存在的现象。环境监测作为给环境监察执法提供技术支持和技术保障的部门，其能力建设也关系到执法的效能。

基层环境监察主要存在的问题：①环境监察执法人员编制、必要的执法设备和执法车辆缺乏；②环境监察执法人员的素质和水平参差不齐，专业化的人才梯队建设亟待加强，既精通环境学知识、又熟悉法律知识的复合型人才缺乏。

基层环境监测主要存在的问题：①监测设备跟不上环保的形势和要求。基层监测站能够监测的污染项目非常有限，对重金属、持久性有机物基本不能监测；②人员素质适应不了新的监测设备、任务的要求。部分基层环保部门在解决了资金和设备问题后，由于后期培训跟不上，导致无人会使用，造成环保资源的浪费。

2、基层环境监察工作压力大。形容基层环保监察工作状态有几种说法：“上面千条线，下面一根针”、“压力大，风险大，难度大”、“任务落实在基层，矛盾化解在基层，问题解决在基层”等。这些说法反映出了基层环境监察工作面临的困难和压力。基层环保部门科室划分较为粗略，负责环境监察的职能部门往往对接着上级好几个处室的工作。基层环境监察人员除了要做好日常的企业排污监管和信访投诉处理工作外，还要完成上级多个部门分派下来的各类专项工作。在被琐碎事务分散了大量时间和精力的情况下，基层环境监察人员经常会出现执法不规范、不到位，检查走过场的现象。

二、对环境监察执法的建议

1、厘清各级环保部门的职责。通过考察主要西方发达国家的环保管理经验发现，大多数国家采用的思路是放权和下移环保执法重心与资源，中央环保部门只参与标准制定和监督工作。德国联邦环保部的主要职责是立法，执法主要由各州环保部承担；美国联邦环保局的主要职责是制定环境标准，州环保机构负责具体的贯彻与实施。在我国，中央与地方环保部门的环境监管职责范围还不甚明晰。中央环保部在负责宏观管理和监管职能的同时，还承担着很多具体的管理权限。不仅使中央环保部承担着巨大的工作量，同时还增加了行政相对人的交易成本。厘清中央与地方环保部门的职责，有助于提高中央环保部的宏观调控能力，激发出地方环保部门的积极性。中央环保部的主要职能定位应该是宏观管理、政策指导以及执法监督，具体项目和企业的监管等职责可以尽量下放到地方环保部门。

2、厘清环境监察与相关部门之间的关系。1）建议查、处分离。环保部门查处的相关案件最终应交给政府法制办，进行合法性审查。2）环境监察与监测站之间的关系应厘清。环境监察应该是专业的综合性执法队伍，监测站则属于专业的信息采集和技术分析部门。健全监测责任制度，环境监测人员要对所提供的环境监测数据的真实性负责，而准确的环境监测数据是环境监察执法的重要依据。

3、创新环境监察执法模式。基层环境监察人员少、装备差，同时在环境监察执法中还存在着重收费、轻执法的问题。尤其是县一级监察人员编制相对较少，致使区域内的部分污染源缺乏有效的监督管理，影响了执法的有效性。对执法人员的管理进行创新，例如实行分片包干的监管模式，实现环境监察执法的网络化、定量化和规范化，能够初步地解决这个问题。环境监察只有不断进行执法模式的创新，提高执法效能，才能破解人少事多的难题。

4、积极推广环保警察制度。环保警察制度在俄、德、法、美等国已成立了多年，因为有国家强制性权力作为后盾，其执法效果要优于一般的环境监察执法。2008年11月，我国云南省昆明市率先成立了昆明市公安局环境保护分局，职责是负责辖区内环境刑事案件的执法、侦查工作。随后河北省、浙江省、黄石市等地也进行了环保警察制度的探索。考虑到基层环境监察执法队伍素质不齐、装备落后的现状短时间仍较难改变，有必要推广环保警察制度的试行面。

5、制定合理的人才培养制度。环保警察应当是既熟悉环境学知识，又懂得公安刑侦技术的复合型人才。以公安部创新人才培养制度为例，公安部2008年通过推出在大学毕业生、退伍军人中招考人民警察的制度，培养出了大量公安部门所需要的复合型人才，丰富了公安队伍的人才结构。借鉴公安部人才培养的例子，可以在组建环保警察队伍时，从学习环保的毕业生中选派一部分人到公安院校学习，毕业后分配到环境监察岗位从事环境刑事侦查工作。

6、建立执法部门间的联动机制。环境监察执法由于自身执法权限的束缚，在查处违法行为的过程中往往心有余而力不足，这是当前环境监察执法所面临的现实困境。因此，在环境监察执法中建立行政执法联动机制，充分发挥各个执法部门的力量就显得十分必要。环保部门应保持与工商、安监、公安等部门的紧密联系，建立部门间的联席会议和协调机制，保证信息交流与共享渠道的畅通。以环保公安的联动机制为例，环保部、公安部联合下发了《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》，确定了环保、公安的不定期联合执法，主要形式有公安内部成立环保警察队伍、公安机构派警员驻扎环保部门等。

7、重视新闻媒体的监督作用。新闻信息有着时效性、轰动性的特点。新闻媒体担负着第一时间向公众揭示事件来龙去脉、追踪后续发展的职责。新闻报道往往能够影响公众对环境事件的态度和判断，引发社会舆论对事件的讨论。因此发生重大环境事件时，环保部门应该重视与新闻媒体的合作，加强信息的沟通交流，在第一时间通过媒体把官方的事件调查进展告知公众，让公众能够及时了解环保事件的真相，消除公众的猜疑和恐慌情绪。

目前我国正处于环境污染事故的高发期，发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在我国集中出现，环境污染呈现出污染范围广、程度深的严峻态势。环境监察执法面临的压力越来越大。新环保法的实施給环境监察执法带来新的机遇与挑战。唯有通过不断地进行体制的改革与创新，建设和探索能够更好地适应当前环保执法需要的组织架构和执法模式，不断提高组织内部运作的效率和外部执法的效能，才能打赢这场环境污染治理攻坚战。

参考文献：

[1] 高冬婧.新环保法实施中存在的问题及其对策探讨[J].法治与社会，2015（4）：25～26.