抗战胜利后南京的公共卫生工程复员

张慧卿

公共卫生工程建设与发展是城市现代化的重要指标之一。下水道系统和自来水工程等基础设施，对促进城市公共卫生发展、预防传染病具有重要的作用，一直被视为市政建设现代化的重要标志之一。

民国时期，南京国民政府定都南京，并制定了“首都计划”，在南京开展大规模的城市建设，但随着日本发动全面侵华战争，南京很快陷入日军之手。在日伪统治下，南京的基础设施建设几乎陷于停顿，原有的设施也遭到破坏。1945年8月15日，日本无条件投降。1945年9月南京市政府战后复员时，由于战争的破坏，南京城内的下水道系统和自来水工程均遭受不同程度的损坏，环境卫生严重恶化，亟待复员的公共卫生工程及相关工作可谓千头万绪。战后，为促进公共卫生事业的发展，南京市政当局面临民生凋敝、市政经费支绌等困难，仍采取措施，试图复员城市的公共卫生工程，恢复城市基础设施。

一、日伪统治与南京公共卫生设施的损失

日伪统治时期，南京下水道系统、自来水工程等公共卫生设施损失惨重，环境卫生也因伪政权卫生行政的异化，管理效能极为低下。

南京老城的雨水和污水排泄一直仰赖砖砌的简易暗沟（即阴沟），排入附近的沟塘河道。1927年国民政府定都南京后，制定了“首都计划”，开始了大规模的城市建设，由此，具有近代意义的下水道系统才得以兴建。1933年，南京市政府在工务局下设立了下水道工程处，由其负责测绘与兴建南京下水道工程，其经费由荷兰庚款转移拨付。1933—1936年，南京下水道工程处完成城南、城北和下关三个地区的下水道工程测绘，并在铺设道路的同时兴建下水道工程。由于日伪统治时期疏于管理与维护，南京市下水道的损失极为严重。据抗战损失调查委员会的调查统计，战前全市新建下水道共65750米，被毁者计46000米，占总长度的70%；旧式阴沟共188750米，被毁者151000米，占总长度的80%。[1]

以往，南京市民的饮用水一直仰赖江、河、湖、池塘和井水。南京国民政府成立后，为解决首都人口激增与市内水资源不足的矛盾，防止因饮水不洁引发传染病，1929年8月，首都建设委员会设立“自来水筹备处”，筹建自来水工程。1930年3月，南京市自来水工程处成立，具体负责该工程。1933年4月，南京自来水工程完成局部出水，每日出水量最多为14000立方米，最少为10000立方米。经过三年的发展，到1936年12月，全市已埋设自来水管130公里，其中100毫米直径生铁水管5302米，150毫米直径生铁水管2891米，200毫米直径生铁水管14108米，自来水网几乎遍布全市主要街道。

南京沦陷后，南京自来水公司被伪华中水电公司侵占，供水设施损坏严重。据统计，南京自来水公司办公房屋被毁者有贡院街房屋计62间，房内办公设备计520件也全部被毁；卡车等车辆被毁41辆；混合机等机械被毁或被拆运计5座；各机室修理用具，如打洞机、管子钢扳、割刀等工具被毁无数，生铁水管、阀门、钢料等被毁数量极大。[2]

南京沦陷期间，由于伪政权卫生行政在日军当局的操控下严重异化，管理效能低下，市内“街道清洁状况，除重要干路外，其余多堆积垃圾污秽不堪，而秦淮河两岸，时有附近居民任意倾弃污物及洗涤便溺用器等事”。[3]据抗战损失调查委员会的调查统计，战前清洁总队原有东、西、南、北、中、关浦、特务七个分队，战后，所有车辆船只工具等均损坏殆尽。[4]全市积存垃圾达500余大堆，数量约1000余万手车，合250余万吨，仅西区一处“狗皮山”垃圾堆，就高约三四丈，占地达四五亩之多。[5]

由此可见，沦陷后的南京不仅公共卫生设施遭到严重破坏，卫生环境也极为恶劣，战后亟待制订切实有效的复员计划。

二、南京公共卫生设施复员及措施

战后复员时期，南京市政当局始终将“疏导沟渠，以适民居”，“增强水电供应，以利公用”，“改善环境卫生，确保市民健康”作为施政方针中尤须重点解决的民生问题。

在下水道工程方面，早在复员之初，南京市政当局就将修建下水道工程作为市政三大建设之一，专设下水道工程处具体负责这一工作。因经费支绌，1946年，南京市政当局只能就急需疏浚之处进行修整，计挖掘土方2589立方米，修缮及疏浚下水道7665米，新敷设水泥管2527米，这与“全市下水道长度比较，此项工作实极可怜。”[6]由于缺乏下水道，南京的雨水及污水排泄十分困难，“大街道的水管常常淤塞，小街道根本没有下水道的设备，阴沟又都淤塞，街道两旁，多积臭水，有些较小的街巷如科巷、糖坊桥等低洼之处，更是污水常积。而向为城南排水之用的秦淮河，亦已淤塞失效，且藏污纳垢，臭气四溢，如遇水涨，更倒流入城，市民深受污水之苦”。[7]为此，南京市政当局特聘美国卫生工程专家毛理尔（ColoneiA.B.Morrill）指导南京市下水道系统和供水系统的建设。

毛理尔实地调查发现，南京环境卫生设施中最不能令人满意的是下水道的状况，全市“只有极少数的地区敷设了几段新式的下水道，而大多数的地区还在依靠着老式的阴沟。这些阴沟本来只是为排除雨水而设的，且其工程大都因陋就简，即对水流应有之坡度，亦未妥加设计。以致水流漫溢，街道尘土混入阴沟后，往往沉淀沟底，堵塞水流，一逢暴雨，满街积水成渠，非俟雨止而后已”。为此，他建议南京城市建设必须从自来水和下水道系统两项公共卫生工程入手。[8]

1947年底，南京市工務局制定《南京市下水道计划概要》，明确指出了修建下水道工程的重要性：“下水道可与人身之排泄器官相比，苟人身以排泄不畅，必罹疾病，故下水道之建筑实为都市建设重要之一环，不可或忽，况南京又为首都所在，整洁卫生不仅应为全国之表率，计划在三年内完成全市下水道的铺设。”[9]1948年，南京市下水道工程处拟分两步完成下水道系统修建工作。第一步为测量与设计，南京城区共设立水准桩150座，马路高低测量计100公里，秦淮河测量计17公里（包括主流与干流）；第二步建设工程拟分三期完成，其中第一期工程从主干线积水较为严重的地段入手，拟在逸仙桥、太平路、邓府巷一带分区铺设管道，第二和第三期的工程计划尚待周详，其总体思路是“以鼓楼为下水道之分水岭，鼓楼以南者出秦淮河，以北者出金川河。”[10]

南京内秦淮河各支流纵横交贯，是连接下水道工程的枢纽和城南排污的主要渠道。由于疏于治理，秦淮河“本流淤浅，污秽恶臭”。为此，南京市政当局将疏浚秦淮河作为下水道系统工程的重要一环。从1946年3月起，市工务局共治理秦淮河干流、北支流和中支流约12公里，并清理通贤桥到太平桥、内桥到铁窗棂各段，使秦淮河水流通畅，并凿低东关内闸，开放东西关闸门，使污水得以排泄。此外，市工务局还派员测量秦淮河干流，制订治理方案，以期彻底整治秦淮河，完善下水道工程。

在自来水工程方面，复员初期，南京市自来水输水管有进城总管6280米，供水干管123311米，用户为3766户。经过一年的努力，截至1946年底，全市不同口径自来水干管总长度已达203596米，自来水用户也有所增加。[11]

随着南京城市人口的增加，对自来水的需求日益迫切，每日需水量达10万立方米以上。1948年，南京市自来水管理处决定通过改善水厂囤水设备，增加出水量至每日8万立方米；在下关设临时水厂；将中央路南段150毫米口径的干管改为200毫米口径的干管，傅厚岗及厚载巷100毫米口径干管改为150毫米口径干管等。这些局部性扩充工程缓解供水压力。此外，为保证水质，南京市自来水管理处还委托市卫生局，每周派员到市区各处进行自来水采样，并交卫生试验所化验，如遇污染则加以改善。

为扩大自来水的供應范围，南京市政当局拟在市区没有自来水设施的地区设立水站，在门东、门西一带人口密集且多半住户无力申请装设水管的地区免费装设自来水管，并采取给贫困户配发水券等措施，扩大自来水供应范围。1947年，南京市卫生局在新街口、夫子庙、大行宫、玄武门、下关火车站等人口稠密区装置了20处冷饮喷水泉，免费提供饮用水。此外，南京市卫生局还发给棚户及贫民暑期免费用水券，每户每日可凭券在附近水站或水炉免费取水一桶，惠及棚户及贫民共33900户。[12]此外，从1947年6月1日起，南京市还由党政机关及各区公所派员按户逐月发放水券，每券供应5加仑自来水，以供贫民使用，每户每日还可凭券在就近水炉取水。至9月底，全市共发放暑期水券47693张。[13]

由于城市自来水供应量有限，许多市民仍以井水、塘水、河水和江水为饮用水源。为了保证水源地卫生安全，南京市政当局严禁居民将垃圾倾倒在公共用水的河流中，并加强井水消毒工作。据统计，1946年5月，南京共有公私水井824口，市卫生局除派人到各水井消毒外，还免费发放漂白粉，由市民自行消毒。截至当年10月底，南京市井水消毒总数为2568次，发放漂白粉84磅。1948年2月，为防止因饮食不洁引发传染病，南京市政当局决定在三汊河和五所村等贫民聚集地设置净水站，分别装设净水机，“每所每日可产净水一万四千加仑，每人每日平均以二加仑饮水量计，可供七千人饮用”。[14]

由于经费支绌，南京市政当局虽意识到“环境卫生根本上须从下水道的完善设备及自来水的普遍供应入手”，[15]但实际的环境卫生整治工作仍以垃圾与粪便处理等事务性工作为主。

在城市公共卫生方面，南京市政当局着重进行了以下几个方面的工作：

第一，接管清洁总队。复员之初，清洁总队隶属首都警察厅，全队仅有“老弱残缺”夫役318人，以及垃圾手推车40辆、铁锹29把、四齿耙9把、洋镐6把、雪板17块、铜铃11个。[16]1945年12月底，清洁总队划归南京市卫生局管理，其主要工作是“管理全市道路之洒扫及垃圾之处置，河池沟渠菜市场之清洁，野犬之捕捉，家犬之登记，暨有人违反清洁之取缔等事宜”。[17]清洁总队将全市划为东、南、西、北、中、下关、南郊、西郊八区，并设特务清洁队一队，分区管理卫生清洁事宜。经过一年的复员，到1946年10月底，清洁总队共有班长51人、队员829人，以及可用垃圾车89辆、大板车30辆、卡车7辆、洒水车3辆、锹镐等1150件。[18]为彻底解决各街道垃圾清扫的问题，市政府增购一批洒水车和垃圾车。1947年，清洁总队共添置垃圾手推车200余辆、自行车20余辆、洒水车6辆。[19]

第二，清除积存垃圾，加强日常垃圾的清运工作。南京市政当局除增雇清洁夫，督促夫役日夜清运外，还于1946年2月征用2000名日俘协助清运垃圾。到3月底，全市除南区及西区外，各区积存垃圾基本清除完毕。在街道日常清扫方面，南京市政当局除规定清洁队每天清晨及午后清扫街道外，还改装洒水车，在市区各主要街道每日洒水两次。此外，市政当局还要求清洁总队每日派专人到小街僻巷清运垃圾。截至1946年底，全市共清除积存垃圾2479812手车，约合2480吨，挨户收运垃圾月均39718手车，较之战前减少了 30%。[20]

随着南京城市人口的增长，各街区生活垃圾处理问题渐趋严重。为此，从1947年6月起，南京市政当局除出台《首都警察厅整理环境卫生实施办法大纲》《各商店住户打扫门前清洁办法》等卫生法规外，还要求各商店住户承担部分清扫义务，并加强保甲制度，要求各甲长每日监督住户完成清扫任务。同时，南京市卫生局还邀请市新生活运动委员会、市参议会、区警察局、区公所代表成立清洁督查团，每月1日至10日集体视察各区清洁状况，并将视察意见作为评判清洁队工作的标准。[21]

第三，在公厕管理方面，南京市政当局从增设公厕、化粪池等公共卫生设施入手，改善城市环境卫生。以往，南京市公厕过少，且“多因陋就简，污秽不洁，有碍卫生”。经详细调查后，全市应设公厕168所，限于财力，市政当局拟先行在人口稠密地区兴建。1946年，南京市工务局在下关火车站和新街口增设公厕甲种8所、乙种2所；1947年，该局又在下关江边、朱雀路四象桥及中山路干河沿增设公厕3所外，还将新街口和夫子庙的两处公厕改建为自动冲刷坑厕。[22]

第四，在粪便处理方面，南京市政当局延续战前官督商办的做法，以招标的形式将粪便外包给商人处理。1947年5月，南京市成立粪便处理所，并在人口众多、经济最为繁盛的第三区率先开展业务，并以此为示范。截至1947年10月底，粪便处理所的业务范围已推广至第一、第二、第三和第五区。南京市政当局还接管并修复战前已建成的南京化粪厂，用以处理新住宅区的粪便与污水。1948年，南京市政当局还勘定东凤凰街河边空地，筹建粪便码头，以利粪便外运。

三、战后南京公共卫生工程复员之得失

战后复员初期，南京市政当局在国力维艰、民生凋敝、市政经费十分有限的情况下，采取一系列整治环境卫生措施以改善民生，这对改善南京沦陷八年后的卫生环境具有积极的意义。

经过两年多的整顿，截至1947年底，南京公共卫生工程复员取得一定的进展。南京自来水厂每日出水量最多时达67000余噸，全市自来水干管增至214793米，自来水用户由1947年6月的7899户增至8737户，平均每月增加140户左右。[23]南京下水道工程也在陆续推进，除清理淤塞下水道外，还在铺设道路的同时修建下水道。南京市新建下水道工程除北平路西段及兴安路、大连路新辟路段同时铺设外，还在陡门桥附近自秦淮河城南干流至第一支流间新埋设900毫米口径沟管107米、600毫米口径沟管524米、大阴井18座，还在南台巷及黄浦路新建300毫米口径沟管270米。[24]经过整治，全市垃圾清运能力也有所提高，清洁总队垃圾处理能力，由每日清运1800手车提升至4000手车。[25]南京市容有所改观。

然而，由于战后南京市财力有限，市政经费仰赖中央拨款维持，而国民政府将大量的财力与人力用于内战，在南京市政建设方面的投入极为有限，公共卫生工程在其中所占份额更是有限。1947年，中央补助费为821亿余元，其中用于下水道疏浚费为26亿余元，清洁总队补充设备费2亿余元，公共小便池建筑费2亿余元，自来水管理处所得公用事业补贴10亿余元。[26]由此可见市政当局在公共卫生上的投入之不足。此外，由于下水道系统所用管道和水泵需要从国外购买，而政府又没有充裕的外汇，等到凑足资金时，又因通货膨胀，购买力下降，只能缩减实际工程量。如南京下水道工程中的疏浚秦淮河工程，由于资金迟迟不到位，等到水泥价格大幅度上涨后资金才勉强到位，“当初要求并获批的资金为500亿美元，但现在一笔钱的价值仅为申请项目时价值的十五分之一，唯一的解决办法是缩短疏浚运河的长度。”[27]

战后复员南京公共卫生工程虽取得了一些成效，但受诸多条件的制约，始终达不到预期效果，公共环境卫生的改善极为有限。以下水道施工为例，1948年，为解决新街口广场雨水排泄不畅的问题，同时防止路边建筑的污水污染问题，南京市政当局启动了中正路下水道工程，尽管水泥管道已筹备到位，管沟也已经挖好，但进展仍然十分缓慢，直至1949年南京解放，在人民政府的带领下，由6000名工人花费26天的时间，该工程才得以竣工。因此，截至南京解放时，全市下水道共长157公里，但管道口径不合标准，排泄能力极弱。此外，全城尚有90公里道路无下水道，城东和城北地区因地域空旷、道路稀少，尚未规划下水道工程。南京自来水工程虽有所发展，但以全市人口计，“出水量尚不足以供需要，而较高地区如下关及鼓楼附近，在用水量达最高峰时，常常感到水压不足。”[28]

战后南京城市街道环境卫生虽有所改善，但因清洁队人力物力不足，根本无法承担日益繁重的街道清扫和垃圾清运重任。以1947年为例，全市900余名清洁夫，需要负责全市140公里道路的清扫工作，以每条道路平均路宽10米计，共有140万平方米需要清扫。同时全市还有1252条街巷及市民生活垃圾需要清运，以每人每日产1公斤垃圾计，全市90万余人口，每日约产垃圾90万公斤。清洁夫任务之重可想而知。[29]

在粪便处理方面，南京市政当局虽设有粪便处理所专门处理粪便，但因设备不足，处理粪便的能力极为有限。1947年，城区每天约有120吨粪便需要处理，而粪便处理所仅有手推粪车120辆，粪夫120人收运粪便。由于收运能力有限，市民随意倾倒粪便者比比皆是，街巷堆积粪便无数，卫生环境恶劣。[30]

由于环境卫生管理效能不佳，垃圾、粪便和污水的清运和排泄始终是南京公共卫生面临的主要问题。1948年，南京“城内到处都是淤积的死水，稍微僻静的街道到处都是堆积着粪便和垃圾，而一条秦淮河，更是臭气熏天，行人掩鼻。”[31]由此可见，战后南京城市环境卫生整治，仍然任重而道远。

*本文为江苏省社科基金项目“城市功能视阈下民国时期南京水环境研究”（16LSD003）的阶段性成果。

参考文献

[1][2][4]《抗战损失调查委员会存敌人对于南京之毁坏及暴行一斑》（1946年2月1日），徐康英、姜良芹、郭必强、周红、夏蓓编：《抗战损失调查委员会调查统计》（上册），张宪文主编：《南京大屠杀史料集》第16册，江苏人民出版社，2006年版，第97、97-98、99页。

[3]《督办南京市政公署卫生局清除垃圾事项》，南京市档案馆藏，1002-6-369。

[5][16]《卫生署视察京市卫生所业务报告》，南京市档案馆藏，1003-6-456。

[6][20]《南京市统计年报》（民国三十五年度），南京市政府统计室，1947年，第47、59页。

[7][30]书报简讯社编：《南京概况》，1949年3月，第432-433页。

[8]毛理尔：《促进南京现代化应先由自来水和下水道着手》，《南京市政府公报》第4卷第1期，1948年，第23页。

[9]《南京市下水道计划概要》，《南京市政府公报》第4卷第5期，1948年，第99页。

[10]《下水道第一期工程准备完工》，《南京市政府公报》第3卷第11期，1947年，第360页。

[11][22][23][24][25][26]《首都市政》，南京市政府，1948年6月，第77、73、77、70、91、34—35页。

[12][17][18]《南京市卫生局工作报告》（1945年9月至1946年10月），南京市档案馆藏，1003-6-212。

[13]《南京市卫生局工作报告》（1947年7月1日至1947年10月15日），南京市档案馆藏，1003-6-210。

[14]《南京市政府第117次市政会议卫生局工作报告》（1948年2月20日），南京市档案馆藏，1003-6-210。

[15][19][28]《一年来南京市政的检讨》，《南京市政府公报》第4卷第6期，1948年，第124页。

[21]《小街僻巷清洁问题市政府规定处理办法》，《中央日报》1946年12月11日，第4版。

[27]毛理尔资料编译委员会编译：《毛理尔和他热爱的中国》，天津大学出版社，2013年版，第114页。

[29]《南京市整理僻街小巷清洁办法》，南京市档案馆藏，1003-6-289。

[31]《从速改善首都环境卫生》，《自由天地》第3卷第8期，1948年，第2页。