国家档案馆社会危机管理

朱万悦

“危机”是指突然发生或可能发生的危及组织形象、利益、生存的突发性或灾难性事故、事件。“危机管理”以往通常应用于企业管理中，是指企业为应付各种危机情况所进行的规划决策、动态调整、化解处理及员工训练等活动过程。随着国内外环境的变化，风险社会的到来和政府管理任务趋于多元，风险政务已越来越成为各国制度创新和管理改进的方向，同样，国家档案馆也需要引入危机管理。

“档案利用”是档案馆的最前端，也是与社会直接接触、与百姓生活直接相关的环节。一直以来，国家档案馆以“为党管党、为国守史、为民服务”为宗旨，以“档案利用零投诉”为目标，可是实际工作中发现，随着国家档案馆逐渐敞开大门，与利用者的接触增多，矛盾也日益增多，被学者诟病，被人民群众投诉，甚至一些档案馆成了“被告”，坐上了法庭。这些社会负面影响正在积累和缓慢发酵，如何识别档案利用中潜在的风险，及时采取有效措施，解决矛盾消除隐患，是摆在每个档案工作者面前亟需破解的难题。

从档案利用环节来说，可能出现的风险和危机可主要概括为两个方面：一是档案信息安全危机。大部分的历史档案以卷为单位保管，利用中可能因卷内含涉密文件又无法拆卷而导致涉密档案泄密；同时利用过程中不注意对个人隐私信息的保护、利用者对档案复制件不能妥善处理都会导致档案信息安全危机。二是档案馆形象受损与信任危机。来馆查档者的利益诉求无法得到佐证，或因各种历史原因相关文件未归档，利用需求得不到满足可能导致档案馆形象受损与信任危机。

一、档案利用危机产生的原因

1.馆藏多元、社会利用需求多样导致的矛盾升级

簡单地说，因档案利用需求而产生的社会危机首先由两大类问题升级而来：人民不满足和人民不满意。社会的快速变革和转型带来一系列严峻的社会问题，再加上一些历史遗留问题，多方积累造成利益失衡、社会矛盾激化。档案馆作为机关文书的大档案室，保管权威的政策文件，自然也成为利益诉求方的最后一根稻草。近些年，来档案馆查找政策文件的群众增多，人民群众的法律意识增强，对政策的需求也在增加。（见图1）

除此之外，随着国家档案馆的馆藏量逐渐增多、馆藏种类逐渐丰富，名人、婚姻、公证、房产等专业档案、民生档案相继进入国家档案馆。这两个因素交织共同构成了档案利用风险。国家档案馆成为老百姓心中的百宝箱，只要解决不了的问题就寻求档案馆，有问题需要解决就假想一定会有政策依据支持，只要是档案就应该在档案馆，因而档案馆最后成为矛盾的汇集点。一旦找不到相关政策或因各种制度规定无法立即利用就产生不满甚至出现过激行为，导致档案馆形象受损或信任力下降。

2.档案开放鉴定工作不严谨

档案开放鉴定工作是档案利用的前提，鉴定工作有效开展程度影响了档案利用风险的大小。《档案法》第四章第十九条规定：“国家档案馆保管的档案，一般应自形成之日起满三十年向社会开放。经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于三十年，涉及国家安全或重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于三十年。”这一条的规定就要求了各级国家档案馆应该及时对到期档案进行划控鉴定，不宜过松也不宜过紧。

过松过紧都有可能导致危机的产生。过松可能导致不该开放的内容流向社会造成档案信息失密，过紧可能影响学者学术利用和老百姓利用政策解决待遇，致使利用者产生不满情绪，影响档案馆形象。是否及时对到期应开放档案进行划控鉴定和对涉密档案进行解密是档案工作的重点。

3.档案利用制度不健全、规范不清晰

档案利用过程中的一个棘手问题就是政府信息公开条例与《档案法》档案利用管理规定间存在模糊区，然而这一问题往往正是可能产生利用危机的导火索。自2008年5月1日施行《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）以后，国家档案馆成为政府信息查阅场所，同时担负现行文件查阅和历史文件的保管和利用双重职能，实际工作面临矛盾。常常利用者手持省政府信息公开的回复“该文件已归档，由省档案馆保管”，要求档案馆提供相关文件的阅览，一旦所查文件为控制件或者涉密未脱密档案不能立即提供阅览就表示不满，认为档案馆理应提供，往往混淆“政府信息公开”与“档案利用”之间的区别。《条例》以信息公开为出发点，《档案法》以信息保管为出发点，两者不同的初衷导致“对立”。究竟是政府信息公开背景下的档案工作，还是档案法调整范畴内的信息公开？针对两者的对立，国务院办公厅《关于施行<中华人民共和国政府信息公开条例>若干问题的意见》（国办发〔2008〕36号）中规定：“已经移交档案馆及档案工作机构的政府信息的管理，依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。”但是《档案法》及其实施办法制定在先，至今还未修订，没有明确给予档案工作者有关制度保护。

除此以外，一些国家档案馆本身利用制度规定也不清晰，尤其涉及非开放档案利用的规定不明确，容易造成与利用者的冲突。

4.档案人员风险意识、危机意识淡薄

并不是发生在档案馆的一切事故都是危机，但是如果一件小事得不到重视可能就会导致危机的产生。档案利用是整个档案管理系统中的重要环节，也是档案工作的出发点和落脚点，因而，档案利用环节无小事。

笔者随机向身边同事做了一份调查，询问“档案利用是否存在风险”，被调查人中100%都回答存在风险。再次询问“档案利用环节是否存在危机”，一些人认为“危机”一词有些“危言耸听”。可见档案利用危机还未引起足够重视，很多人至今仍停留在感性认识上，还未上升为理性认识，档案工作者的危机管理意识和能力仍然有待加强。

二、档案利用危机评估

最好的管理是风险管理而不是应急处理，因此，国家档案馆应提前采取有效措施，控制档案利用风险，防患于未然。国家档案馆进行危机管理的前提是根据实际情况确定危机因子开展档案利用风险评估，从而建立风险评估体系。通过定性和定量的方式打分，通过档案利用全流程各环节的分析，进行风险识别、风险分析及风险评价，得出档案馆危机预警结果。本文参考国家档案局《副省级以上综合档案馆业务建设评价标准》，拟出档案利用环节危机评价表，便于同行自评判断。

三、提升形象与在危机中发展

国家档案馆与政府其他服务机构一样，它是连接政府与人民的桥梁和纽带。既要充分发挥馆藏档案的作用，又要为社会各界提供档案信息服务，更要确保在档案利用各环节的安全。化危机为发展契机，提升档案馆社会形象是现阶段乃至以后相当长时间里各级国家档案馆努力的方向。

1.完善法律法規与制度先行

实施危机管理，通过法制的形式予以固化，才能规范化和可持续。国家档案局2008年出台了《档案工作突发事件应急处置管理办法》。2011年国家档案局安全风险评估指标体系研讨会围绕档案安全制度建设、档案安全基础设施、评估指标体系构建等问题进行探讨。这都是对国家档案馆危机管理的有益探索。

2.扎实做好档案鉴定工作

档案鉴定工作的开展影响着档案利用安全和服务社会的效果，国家档案馆在极大限度地满足利用者的需求的同时更要保证档案的信息安全。这就要求档案部门加强与档案形成单位的密切合作，对于立档满30年的档案及时进行鉴定划控，明确哪些档案开放利用，哪些限制开放。对于限制开放的档案还需再次鉴定，区分涉密档案与非涉密档案。对于老百姓以解决待遇为目的的查档需求，在不违背《档案法》《保密法》的前提下尽可能地提供利用。

3.优化服务技能，强化档案工作人员风险意识

档案利用效率的高低与风险的化解，与查档工作人员的综合素质密切相关。档案利用工作者对本部门档案管理规定、馆藏档案情况以及各类检索方法的熟悉程度，直接影响查档利用效果。除此之外，在接待查档利用者时，要讲究沟通技巧，态度热情、语气温和。要站在查档者的角度换位思考，急群众之所需，尤其对来馆查阅政策文件的利用者，更加要耐心，在坚持遵守相关档案利用法律法规的前提下，积极宣传国家的方针政策，同时尽可能地为其提供救济途径，化解不满情绪。

总之，伴随着时代的发展和科技的进步，档案事业发展进入“快车道”，国家档案馆面临的社会风险也越来越多，做好危机管理，在“档案人”中开展风险文化的培育和应用，增强危机处理和规避的能力，显得重要而又迫切，各级国家档案馆应予以切实的重视。

参考文献

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[3]向立文，欧阳华.论加强档案风险管理的必要性与可行性[J].档案学通讯，2015（4）：68