媒体对公共政策过程影响研究综述：“传统媒体”框架的失灵与“社交媒体”框架的缺失

张 焱 戴楷然 支宇珩 MUHAMMAD Furqan Rao

（1.清华大学新闻与传播学院 北京 100084；2.山东大学外国语学院 山东济南 250100）

媒体（media）一词来源于拉丁语“Medius”，音译为媒介，意为两者之间。媒体是传播信息的媒介。在西方的语境中，媒介与媒体的翻译都是media，二者在国内学术语境下也经常互用，指人们传递信息与获取信息的工具、渠道、载体、中介物或技术手段。本文采用“媒体”概念阐释大众媒体与社交媒体作用于公共政策过程各个环节的特点和方式的异同，主要把“媒体”概念放在社会各种组织关系中进行定位，挖掘其作为新的媒介形态所创造的社会公共空间或公共领域，突出其社会属性，而非其工具属性。

一、社会形态的改变：从媒体对政策的影响开始

人类发展的进程同时也是媒介发展的进程，语言和文字的发明，使得人类的抽象思维能力较之前语言时代大大提升。古罗马时代，尤利乌斯·恺撒用一块涂有石膏的木板（后人称之为《每日纪事》），利用舆论制衡元老院中的反对派压力。东汉蔡伦造纸术与宋代毕昇的活字印刷带给欧洲人约翰内斯·古登堡宝贵的灵感，他在十五世纪中叶用印刷版的《古登堡圣经》催化文艺复兴的梦想。无线电广播与电视让传播“无远弗届”，互联网的时代使传播的中心不断分散，使普通人不仅能够倾听世界，也带给他们与世界“对话”的可能性。

本尼迪克特·安德森在《想象的共同体》中讲，当代民族的概念是由民族主义者们想象出来的，而促成这种想象的核心要素便是“资本印刷媒介”。从媒介发展的演进来看，从前媒介时代到印刷媒介时代，再到电子媒介时代［1］，进一步到现在的互联网时代，传播权力不断从垄断走向相对民主，从中心化走向去中心化，从精英参与走向民众参与，传播速度由慢到快。这种种变化甚至导致了社会形态的变化。

媒体之所以导致社会形态变化，就在于掌握媒介使用权的群体的变更，新意识形态对国家既有意识形态的冲击。这种冲击外化的直接表现便是媒体对政策的影响。

在当代，这种影响会随着媒体使用权的“下移”表现为“社交媒体对公共政策的影响”。公民在以“社交媒体”为代表的互联网时代对公共政策过程的参与程度将不断加强，参与方式也将不同于曾经的三类传统媒体形态（报纸、广播、电视），这是一个无法改变的历史趋势。

媒体在公共政策过程中的影响力可以使得社会形态发生渐进式的转变，尤其是以报纸、广播、电视为主的传统媒体诞生以来，媒体对公共政策影响方面的研究便广泛开展起来，大量的批判或实证研究成果基于大众媒体成为经典。例如尼尔·波兹曼以大众媒体研究为基础的《娱乐至死》［2］，描述了资本主义既得利益者通过媒体使得人们丧失批判的能力，并在文化工业生产出来的精神麻醉品中乐此不疲，这便是资本主义工业社会的“集权主义”。直到互联网的诞生，打破了原来传统媒体稳定的市场格局，新的传播模式使原有的诸多传播理论在新的环境下表现出越来越多落后于时代的局限性。

“传统媒体”对公共政策影响的解释框架是否会“失灵”，“社交媒体”相较于“传统媒体”影响公共政策过程有何差异，目前学界此类研究中尚有哪些亟待补充之处。这些问题紧迫而富有挑战，本文试从传播学、公共政策过程理论出发，利用框架分析与对比研究方法，综述当前“传统媒体”与“社交媒体”对公共政策过程影响存在的差异因素、国内“传统媒体”影响公共政策过程框架失灵的原因以及“社交媒体”框架对公共政策过程影响研究的四项缺失。

二、中外“媒体对公共政策过程影响”的研究概况

公共政策过程，或者公共政策周期，是某一公共政策从制定到终结经历的不同功能性阶段。拉斯韦尔研究途径（The Lasswellian Approach）是公共政策领域中的主要研究方法。拉斯韦尔研究途径认为公共政策过程包括情报（intelligence）、提议（promotion）、规定（prescription）、合法化（invocation）、执行（application）、终结（termination）和评估（appraisal）七个阶段［3］。在拉斯韦尔研究范式的启发下，国内学者对公共政策过程进行了功能性阶段的划分。李金珊、叶托（2010）认为公共政策过程包括问题构建、议程设定、政策规划、政策决定、政策执行、政策评估、政策终结等七个阶段。朱亚鹏（2013）［4］认为公共政策过程分为问题构建、议程设定、政策建构、政策决策、政策执行和政策评估五个阶段。吴立明、傅慧芳（2006）［5］指出，完整的公共政策过程包括四个阶段，即政策制定、政策执行、政策评估和政策终结，另有政策监督贯穿整个过程。

（一）西方“媒体对公共政策过程影响”研究概况

1.“传统媒体”在公共政策过程中的三大作用

关于“媒体对公共政策过程影响”的研究，西方新闻界学者研究的关注点主要集中在政治竞选活动中新闻媒体的作用，但是公共政策学者对新闻媒体的作用颇为关注，积极探索新闻媒体在公共政策过程中建构议题、确定议程、担任政策主体的三大作用。

关于建构议题的作用。公共政策学者拉雷·N·格斯顿在《公共政策的制定——程序和原理》［6］一书中指出，大众媒体是公共政策的议题建构者之一。大众媒体能够将“私人”问题通过公开报道转化为“公共”问题，使之成为政府政策议程的一部分。公共政策研究学者仙托·艾英戈和唐纳德·R·金德在《至关重要的新闻：电视与美国民意》［7］一书中认为，新闻媒体特有的“触发”机制使其成为议题的建构者。他们认为，如果问题十分严重，并且得到有效的新闻曝光，这一问题便会进入公众视野，也会找到成为政府议题的路径。

关于确定议程的作用。政策学者托马斯·戴伊在《民主的嘲讽》中指出，新闻媒体可以推动政府确定议程。“媒体最基本的权利来自其为国家设定政治日程的能力，而政治日程的设定是决定什么事情应当决策的权力。”［8］戴伊在《理解公共政策》［9］一书中，从“议程设定”和“意见生成”两个方面探讨了新闻媒体在公共政策过程中的作用，认为新闻媒体在界定问题和设定议程方面成效明显。

关于担任政策主体的作用。新闻媒体担任政策主体主要是由其在报道过程中的角色决定的。政策学者迈克尔·豪利特在《公共政策研究：政策循环与政策子系统》［10］中指出，新闻媒体在报道过程中的角色是复杂的，是消极报道者和积极分析者的结合，同时又是解决方案的鼓吹者。这一复杂的角色使得新闻媒体能够强烈影响政府及社会公众在公共问题及其解放方案方面的偏好。

2.“社交媒体”的兴起对公共政策过程的作用

社交媒体（Social Media）这一概念起源于美国，以Facebook、Twitter的兴起为代表。霍里翰（Hollihan）等认为社交媒体不仅仅是信息的传播媒介，也是影响人类决策过程和公共事务的工具［11］。安东尼·梅菲尔德（Antony Mayrield）认为社交媒体是基于互联网技术并具有参与性、开放性、交流性、社区化、连通性等特征的网络媒介［12］。传播学学者安德烈·开普勒（Andreas Kapan）和迈克尔·亨莱因（Michael Haenlein）认为社交媒体是建立在Web 2.0观念与技术基础之上的网络应用，使用者可以生产信息并进行互动［13］。近年来，社交媒体被广泛用于电子政府的创建工作，在打击腐败、电子政务、危机处理和灾难治理等方面发挥着重要作用。

（二）国内“媒体对公共政策过程影响”研究概况

1.“传统媒体”对公共政策影响的四种模式

复旦大学新闻学院童兵教授就新闻媒体对于政策的影响这样评价：“新闻媒体在政策宣达环节、部分政策的执行环节所起的作用比较显著，而在其他环节如政策问题的确定、政策方案的设计与辩论、政策本身价值的评价、政策终止等环节能够产生的实际影响还不太明显。”［14］

对于传统媒体对公共政策过程中的作用和影响，学界已经有较为成熟的总结。基本分为四种模式［15］（见表 1）。

表1 “传统媒体”对公共政策影响的四种模式

2.“社交媒体”对公共政策过程影响所集中的三个方面

笔者将“社交媒体”与“公共政策过程”作为关键词在“知网”数据库进行搜索，仅仅有12篇文章。进一步分析发现国内对于社交媒体与公共政策过程方面的研究主要集中在以下几个层面。

（1）政务社交媒体对政策形成后的传播研究。学者窦慧彬比较了传统媒体和政务社交媒体对“二孩政策”议程的影响［16］；学者王笑圆则提出政务社交媒体应通过告知核心主张、寻找民意、善用电子政务等方式推动政务信息传播的公关对话新范式［17］。

（2）公众对政务社交媒体的使用状况研究。学者陈然通过调查公众使用政务微信的情况，提出了将政务微信纳入政务新媒体矩阵管理、强化市场运作意识、提升公众的有用性感知等发展策略［18］。学者孟天广、郑思尧通过探究政务新媒体的信息传播，了解对网民政治态度和行为的影响，指出政务社交媒体的传播干预切实发挥着影响公众政治态度和行为的积极效果［19］。

（3）国内外政府对社交媒体应用的制度与体系建设研究。学者David Coulson和关涔通过中东地区社交媒体对政治和政策的影响、官方利用社交媒体时的传播方式及对政策制定者的影响，展现阿拉伯世界社交媒体对社会进程的影响［20］。

三、“传统媒体”与“社交媒体”对公共政策过程影响的差异分析

“社交媒体”时代能否沿袭“传统媒体”对公共政策过程影响的框架，只有通过两种媒体形式的对比，才能看到他们内在逻辑与本质的差异。本文借鉴传播学香农-韦弗模式和施拉姆的传播学5W模式为分析框架，并采用霍尔的“编码—解码”理论和马克·格兰诺维特 “强关系—弱关系”理论，将其中的一级指标“传播效果”分解为“传受双方的关系强弱”“传播的指向性”“反馈的即时性”和“对公共政策过程的影响路径”四个二级指标进行分析；将“噪音”部分分为“政治影响方式”“其他利益集团影响强度”“对信息解码的权力归属”和“把关人的作用强弱”四个指标进行分析，结果如表2所示。

表2 “传统媒体”与“社交媒体”对公共政策过程影响的差异分析

由表2可知，从传播学的经典模式出发来分析传统媒体与社交媒体，其各个指标都存在本质上的差异。从本身性质来看：传统媒体的传播者是专业传媒机构，受众是社会大众，主要通过报纸、广播、电视等渠道传播信息，信息内容高度专业化；而社交媒体的传播主体多元化，包括从普通公众、利益集团到政府部门等，受众方向也发生变化，信息由用户、组织、专业机构等生产，借助社交媒体横向传播，流向下一个“链接”用户。从传播效果来分析：传统媒体中传受双方处于弱关系，形成“一对多”的自上而下的传播路径，反馈迟缓；而由于传播主体的差异，社交媒体传受关系既有强关系也有弱关系，形成了“多对多”的自下而上的传播路径，反馈速度十分及时。从传播影响来看：传统媒体的信息直接影响政府机构，但是对利益集团的影响较小，信息解读也只有官方的解读方式，政府把关人的作用强烈；而社交媒体的信息不能直接影响政府机构，但是却可以直接影响利益集团，用户对信息会进行多元化的解读，因此政府把关人的作用也会减弱。

四、“传统媒体”框架对公共政策过程影响“失灵”的三点原因

“传统媒体”框架对公共政策过程影响“失灵”，即是“传统媒体”无法充当广大群众的工具对公共政策过程产生足够影响，正如童兵教授所说“媒体除政策宣达与部分执行环节之外影响不太明显”。而“社交媒体”的兴起，赋予更多人说话的权利，人们的表达欲望、权利意识在这些平台上得到了释放与唤醒，这进一步分化了“传统媒体”对公共政策过程的影响力。

习近平同志在网络安全和信息化工作座谈会上，明确提出了“建设网络良好生态，发挥网络引导舆论、反映民意的作用”的具体要求。他要求“各级党政机关和领导干部要学会通过网络走群众路线，经常上网看看，潜潜水、聊聊天、发发声，了解群众所思所愿，收集好想法好建议，积极回应网民关切、解疑释惑”［21］，从而明确提出了“网络群众路线”的时代命题。“网络群众路线”的实质，就是群众能够通过网络表达利益诉求。公共政策过程能不能符合各方利益诉求，取得最大公约数，“社交媒体”就成为判断公共政策效果的重要晴雨表。

公共政策过程是与群众密切联系的政府行为，政府在制定政策时需要参考人民的意见，在公共政策过程的“发现问题、制定政策、实施政策、评估政策”等各个阶段，用好“社交媒体”这一“群众路线”平台，变“消极管理”为“积极管理”，把握互联网治理主动权的“有力抓手”，更为有效精准地制定政策、实施政策、评估政策。

“传统媒体”框架对我国公共政策过程影响“失灵”主要有以下三点原因。

（一）我国传统媒体长期以来的行政隶属地位，使得其他利益诉求难以在传统媒体上发声

媒体的“事业单位”属性一直没有改变，导致长久以来除政府部门之外，其他利益诉求在大众媒体上发声，甚至利用大众媒体干预政策的制定与决策，都是极为困难的事情。

（二）“企业管理”使得媒体经营受到广告主的影响强烈，导致公共利益受损

我国传统媒体的运营模式存在“企业管理”的一面［22］。无论是在当今互联网时代，还是曾经的传统媒体时代，市场化经营的媒体都要受到资本的强烈影响。以传统媒体的黄金时期为例，2002年国家工商行政管理总局发布的《上半年全国广告业发展报告》显示，报纸广告经营额64.43亿元，占全国广告营业额的16.97%，以绝对优势高居榜首。利益集团的影响力不仅由媒体的市场利益结构所形成的关系渗透到媒介当中，广告和投资等市场联系更是利益集团影响媒介的一个重要途径。公共空间与公共利益往往会被商业利润的驱动力所侵害。

（三）“社交媒体”的兴起，进一步分化了“传统媒体”对公共政策过程的影响力

“社交媒体”赋予更多人说话的权利，人们的表达欲望、权利意识在这些平台上得到了释放与唤醒。内容生产不再是专业媒体机构的专利，人人都可以通过小小的智能手机，随时拍照录像，并且“直播”，这让信息流向从原来的“线性”流通变成了“网状”流通。而且可以通过互联网无时差、即时地向外传递信息。

在社交媒体时代中，唐纳德·肖的“大众传播”对议程的设置能力受到了严重的挑战。目前传统媒体面临的困境，就是在互联网的背景之下失去了用户的优势。因为自媒体时代谁都可以集聚用户，那么传统媒体那点发行量肯定不再是优势了。正如浙报集团张智明所言：“一个明星社交媒体账号的粉丝就有三四千万，我们一个媒体却只有几十万，它的传播效能完全不一样。所以广告下降的原因不是说其他行业的市场不景气导致没人买广告，而是因为原来的用户流失掉了，用户的集聚平台发生了转移。”①

五、“社交媒体”框架对公共政策过程影响研究的四项缺失

“传统媒体”框架对当前公共政策过程影响力持续衰弱，“社交媒体”影响力不断上扬，这些情况都亟待学界与业界跳出传统的“大众媒体分析框架”重新审视“社交媒体”在公共政策过程中的作用。然而此方面的研究目前尚未形成体系。根据以上文献梳理和对比分析，本文认为目前社交媒体对公共政策过程影响的研究主要存在四个方面的缺失。

（一）未能给相关管理部门提供足够的社交媒体治理经验

政府相关部门习惯于直接使用公权力强制干预社交媒体等“治标”的方法，进一步导致意见下沉。互联网是一个公共空间，也是一个民意的空间，是中国转型时期公共舆论的“减压阀”“出气口”。并不是网上杂音越少就越好，转型时期也是矛盾凸显时期，社会各种群体有各种利益、意见诉求，不让这些诉求在互联网表达，这种意见诉求也不会消失，它就可能变成口耳相传或者是腹诽，使得社会的抗压能力变弱，一旦哪一天在一个爆发点断裂，就是社会不可承载的冲突。

（二）缺少对公共政策过程从“问题产生”到“效果评估”分阶段的具体分析

没有走好社交媒体时代的“群众路线”。研究的关注点仅仅集中在对公共政策实施阶段的传播效果分析。例如学者孟天广探讨网络治理中政府新媒体的角色时，仅考察了其传播内容、传播功能及对公众态度的影响［19］。

（三）未建立起与社交媒体对应的政策过程传播管理框架

我国缺少系统的“社交媒体”对公共政策信息传播方式与影响的研究，沉浸在大众媒体框架下的“经验主义”。传统媒体作为上个世纪的主要媒体渠道，在公共政策过程中作用重大，在我国有非常成熟的机制对传统媒体进行管理和应用。相比于发达国家政府，我国政务社交媒体管理体系尚未建成。美国政府出台众多与政府新媒体相关的规范性文件和措施，构成了美国政务社交媒体运行的主要规则。如今，美国政务社交媒体已经形成一个有序的运行规则体系，值得研究借鉴。政务社交媒体是美国数字政府的重要组成部分，其注重政务社交媒体运行的透明度、参与性与协作性；提供高质量的信息和便民服务，为民众参与政府运行提供更多机会；将社交媒体作为重要的应急平台，应对飓风救援等工作。

（四）尚未从“消极管理”阶段过渡至“积极管理”阶段

社交媒体下的新闻信息呈现出碎片化特征，而由于管理机制缺失，政府只能采取“消极管理”。学者夏临指出，社交媒体时代的“新闻真实”变得日益复杂，当前国内政府管理机制的缺失使得维护“新闻真实”更加艰难［23］。

六、结论

通过“传统媒体”和“社交媒体”对公共政策过程影响的比较分析，我国传统媒体长期以来处于行政隶属地位，使得其他利益诉求难以在传统媒体上发声；传统媒体的“企业管理”运营模式也限制了其自身的升级；“社交媒体”的兴起，进一步分化了“传统媒体”对公共政策过程的影响力。然而，日益兴起的“社交媒体”框架对公共政策过程的影响也尚未成熟，存在一定的缺失，如社交媒体缺乏对公共政策过程从“问题产生”到“效果评估”各阶段的详尽分析，缺少系统的“社交媒体”对公共政策信息传播方式与影响的研究，未建立起与社交媒体特征、应用对应的政策过程传播管理框架。社交媒体的管理仍停留在“消极管理”阶段，缺少必要的管理机制。

社交媒体带来的变革是“进行时”的，我国需要结合自身的“国情民意”来走出社交媒体上述困境，在这个过程中并没有太多成熟的经验可以照搬。但学界必须重视这部分研究的缺失与问题，以期提出社交媒体发展的“中国方案”，为“人类命运共同体”贡献中国智慧。

注释：

① 浙报集团战略规划部主任张智明在2017年12月接受本文第一作者访谈。