复议机关作行政诉讼共同被告的困境与解决

燕恬 张茹霞

摘要复议机关作共同被告制度的创设旨在强化行政复议机关的监督职能，畅通行政争议的解决渠道。这一制度实施以后取得了一定的效果。然而，从实施现状看，产生了一定问题。政诉讼中的“共同被告”问题可以说是我国所特有的，如何使其更好的避免负面效果，从而发挥更好的作用是值得深入探讨的。本文从该制度实施以来出现的困境为切入点，进一步探讨该问题的解决途径。

关键词行政诉讼法 复议机关 共同被告 行政复议

近年来，我国在当事人选择行政纠纷的解决途径方面逐渐呈现“大信访、中诉讼、小复议”格局，这与我们所期盼的“大复议，中诉讼，小信访”格局完全相背离。在现实与制度的强烈矛盾下，新的《行政诉讼法》应运而生，从一定意义上来说，“共同被告”的规定是中国的特有方法，旨在解决当前制度上给予复议机关“维持会”的现象，从而加强对于复议机关行为的司法监督。这无疑是制度设计上的重大突破。但是着眼于当前制度的实施情况，信访活动的比率仍然是高居不下，同时在行政诉讼中，也产生了相关的管辖权混乱等问题。

一、复议机关作共同被告的立法目的分析

（一）运用负激励机制倒逼行政机关，促进行政机关依法行政

旧行政诉讼法对于复议机关维持原行政行为的相关问题做出了一些规定。但是实践中，对违法或不当的行政行为作出“维持”的决定多于“改变”的决定，导致行政复议案件维持率占据很大比例。监督行政机关依法行使职权的目的并没有很好地得到实现。在面对维持的结果时，无疑是增加了相对人的诉累。因而广受社会诟病。新法为了克服这一不足，明确列举了复议机关可能做出的三种不同情形。在新的规定中，复议机关只要做出了复议行为几乎都要成为被告。这一变化弥补了原有制度上的漏洞，在一定程度上解决复议机关为了不当被告而选择直接对原行为做出维持的消极怠工现象。这种负激励的倒逼机制增加了对复议机关的复议审查的要求，促使其履行好自己的职能，克服偷懒怠工现象，从而真正的依法行政。从复议机关的角度分析，也有著新的制度导向。新法规定复议机关如果改变了原行政行为，并且改变之后的行为仍然不能使相对人满意时，相对人只需对复议机关进行控告。如果复议机关认真履行职责，做出了正确的处理意见，改变结果后达到了相对人的诉求，复议机关再当被告的可能性也会减小很多。与复议维持一定会成为被告相比较，复议机关也会尽可能的去积极发挥自己的功能。

（二）畅通行政争议解决渠道与加强行政相时人权益保护

随着社会不断发展，随着“依法治国”方针的逐步落实，人们法律意识得到了较大的增强，逐渐接受了遇到问题拿起法律的武器来保护自己。在很多情况下，许多人变得愿意去参加诉讼来维护自己的权利。旧的《行政诉讼法》规定的被告确定规则导致行政复议机关“一维了之”的行为，不仅没有行政争议得到有效的解决，甚至引发了相对人与复议机关的争议矛盾不仅没有解决反而增加，使得相对人不得不重新走上诉讼道路，甚至会更倾向于走向信访的道路。这与我国建设法治国家法治政府的目的是背道而驰的。新《行政诉讼法》试图通过确立复议机关作共同被告制度，使解决行政争议的渠道更为畅通，从而有利于实现增强复议制度公信力的行政目标。

二、复议机关作共同被告制度所导致的困境

（一）理论困境

1与统一性原则与原处分主义相违背

德国在相关方面选择适用“统一性原则”。“统一性原则”认为原行政机关所作行政行为与复议决定是统一的整体。这一原则中的原行政行为就是经过复议决定所修改过的原行政行为。在德国的制度设计中，原则上正确的被告就是原行政机关，而并非是复议机关。在我国台湾地区，则是适用“原处分主义”。这一原则来源于德国。这一原则是指，在诉讼中，以原行政机关作为被告为原则。这就表明，在台湾地区的制度规定中，维持原机关的行政行为，在诉讼中不成为适格的被告。

共同被告这一制度可以说是为我国所特有，具有浓厚的中国特色。在实践中起到了一定的积极作用，但也是在一定程度上缺乏完整的理论支持。

2.共同被告制度与行政复议的功能定位冲突

在行政诉讼中，复议机关作共同被告不仅仅是一个诉讼问题，其中还包括了对行政复议和活动的定位问题。

在行政相对人与原行政机关的矛盾纠纷中，复议机关实际上扮演了一种第三人的角色，通过审查双方之间的行为来作出判断，解决纠纷。复议机关对原行政行为所作出的维持决定，也仅仅是对于原行政行为的一种“认可”，没有增加或者减少相对人的权利义务，并没有产生新的拘束力。原行政行为与复议决定既不是同一行政行为，也不是同类行为。所以从法理角度分析，复议机关也并不适合成为诉讼的被告。

从权利侵害角度而言，相对人选择寻找复议机关的救助是为了解决原机关的侵害问题，从而维护自己的合法权益。相对人往往将复议机关当做解决争议的另一种手段。如果盲目将复议机关拉为共同被告，在一定程度上也会挫伤相对人通过复议寻找权利救济的积极性。

3与“解决行政争议”立法目的相冲突

复议机关作共同被告制度在一定程度上解决了行政复议机关的“一维了之”的消极怠工行为。但是我们应当正确的认识到，复议机关做出维持决定的比例较高并不会因为设立被告制度而完全解决。这一制度也在诉讼中增加了新的压力，新法新增了一个诉讼主体，必然会导致诉讼成本的增加，同时也增加了复议机关本身的工作量，不利于有效及时的解决实体问题，从而解决行政争议。

（二）现实困境

1.行政诉讼案件激增，缠诉，滥诉现象层出不穷，增加司法成本

从新《行政诉讼法》实施以来的情况看，值得关注的重要现象就是案件数量的大量增多。但是，政府法制机构的人员并没有相应增多使得原有机关的配置并不能很好的适应案件激增所带来的压力。在实践中，复议机关往往陷入一种“循环包围圈”，刚刚进行完相关的复议活动，接着就又成为被告进行诉讼活动。如此往复，不但使得复议机关叫苦连天，也会影响该机关行使正常的职能。

2.可能助长复议机关不愿受理的不作为现象

行政机关不愿意成为行政案件中的被告，这是毋庸置疑的。新《行政诉讼法》修改新增的倒逼机制使得复议机关有更多的倾向去选择履行自己的职能，促进争议得到解决。议机关改变原行政机关的行为在一定可能情况下会使得复议机关免于成为被告。但是在利己主义的驱使下，复议机关也会选择其他的方式来逃避成为行政诉讼的被告。行政机关往往采取各种方式来干预法院进行立案，以求造成一种“立案”难的现象。上文所提到的，复议机关改变原行政行为，在一定情况下可以减小成为被告的可能性，但是复议机关也很难完全逃脱成为被告的可能性。

3.复议机关受理后不作为

上文我们所提到的是复议机关拒绝受理的情况。但是现实情况中，如果案件完全符合受理条件，复议机关往往不会完全拒绝受理。在复议机关不作为时，只有原告起诉不作为，复议机关才可能当被告；原告若起诉原行政行为，复议机关则无需当被告。这一制度又被简称为“复议不作为选择告”那么，有了选择告，也就出现了在复议不作为情况下，复议机关当被告的率是50%。再进一步思考，如果相对人从解决实际争议，维护权利来看，他们更倾向于去告原行政行为，其诉求是对原行政行为进行裁判。如果其选择告复议机关，那么得到的结果往往是要求复议机关履行职能，而不能达到直接实现诉求的目的。这样计算，复议机关成为被告的几率又随之减小了。复议机关选择不作为的可能性增多。该制度设计还是出现了一定的漏洞。

4.非正常撤诉现象增多

在司法实践中，“协调和解”这一方式在行政审判中占据了重要地位，也发挥了一定的积极作用。这种结果是既保护了原告的合法权益，又解决了行政争议，减少了诉讼成本，维护了社会的和谐稳定。这是一种正常的，在实践中得到支持的做法。但是，由于这一工作方式缺乏具体确认和规范，在实践中也存在较多问题，加剧了“非正常撤诉”现象的发生。

撤诉行为一旦被目的不纯者利用，就有可能鉆法律的空子，损害相关人权益，产生不良影响。这种行为是一种不正当的法律现象，是在现有法律制度的漏洞之下而滋生的新的违法现象。当原告坚持起诉时，其必然是要求十分迫切，并手中掌握或者获取到一定的相关证据，能够明确证明原行政行为的违法性。现实生活中，行政机关组织庞大，权力范围也升级很大的，往往是掌握着审判机关的人财物，这就容易造成审判机关并不愿意去用相关判决去影响甚至破坏其于行政机关的现有关系，就爱容易产生一些违法或者不当的行为，对于原告的撤诉往往不经过基本的审查。在这一问题的影响下，也凸显了现有迫切需解决的问题，那就是司法独立的必要性，这也是今后在体制改革中应当注意并且加强的一个重要方面。

“非正常撤回复议申请”在现实中也大量存在，复议机关往往出于维稳的目的，积极想要促进问题的解决，减少对于有关机关的不利影响。那么复议机关就相当于扮演着调停人的角色，组织申请人与被申请人进行会谈或者是协商，促使双方能够在达成合意的基础上进行“和解”，促使申请人主动来撤回自己的有关申请。但是，往往有时又会发生变质现象，一旦公权力的行使超越了界限，就会形成对于申请人的压力，或者是申请人本着不得罪政府机关的想法或者是迫于有关机关的威胁，就会撤回自己的申请，但是其权益并未因为参加调解而得到保护，甚至会被进一步的侵夺。当然，行政机关与申请人私下就相关争议进行不正当交易的现象也是存在的，这样一来，公开的权利维护变成了黑暗的交易，很可能会侵犯其他人的相关权益。

5.容易造成级别管辖混乱

新《行政诉讼法》的改变，行政诉讼级别管辖上的一系列变化，导致了出现了更为复杂的管辖问题。与最先立案原则相结合，这样就可能会产生两种结果。在复议机关不作为的情形下。给予相对人自由选择被告的权利。一种即为，原告选择复议机关所在地的法院进行起诉，该法院立案并拥有了管辖权。在审理过程中，该上级法院同时也要对原行政机关的行为进行审理，这属于提级管辖。第二种情况则不容乐观，如果原告选择向原行政机关所在地法院进行诉讼，该法院进行立案的同时也就拥有了对该案件的管辖权，如此一来下级法院既要审理原行政机关的行为也要对复议机关的行为进行审理，这样显然是违反了级别管辖的规定。与此同时，相关司法解释规定，列为共同被告的，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。这一制度的规定明显增加了复议机关成为被告的应诉困难。在全国范围内，复议机关和原行政机关作共同被告的情况下，原告选择向作出原行政行为的机关所在地法院起诉，那么复议机关就要去当地应诉。加之一些复议机关的级别本身就很高，一些国务院的工作部门作为复议机关也必须去全国各处去应诉。我国幅员辽阔，各地区情况差异明显，复议机关应诉的成本也随之增加。

6.行政负责人出庭应诉增加诉成本

上文所提到的复议机关应诉的压力增大，还体现在与行政负责人出庭应诉制度的结合之中。这一制度的创制很大程度上解决了原有的“告官不见官”的问题，也能够对行政机关负责人进行法治教育，从而督促其更好的领导该机关依法行政。但是随之而来的是复议机关负责人不得不到处应诉出庭，尤其是在北京地区的国家机关的复议人员，负责人大多都是身兼要职，更是需要全国各地到处飞。这样一来，使得本就人员配置不足的有关机关更加雪上加霜，给相关机关的正常运转也带来了巨大的压力。

（三）复议机关作共同被告制度的完善

1.行政复议改革是根本，行政诉讼法修改是外部条件

行政复议机关成为“维持会”的现象究其本身还是行政复议制度设计上存在很多问题。这种负激励的“倒逼”机制并不能够从根本上解决行政复议的困境。行政复议改革应该首先解决对于行政复议的定位问题。我国行政复议也在逐渐由内部监督转向权利救济。行政复议改革首先应着手于增强复议机构的独立性和专业性。

保障独立性就要求在进行相关工作时减少其他部门对其的干扰与影响，保持其在工作中的中立与公正，促进纠纷的公平解决。

就目前而言，行政复议工作程序行政色彩浓厚，复议决定受复议机构分管领导意志影响较严重。而对于部分涉及专业领域的复议案件，一般的复议工作人员较难深入审理。对此，复议机构应当增强专业性，在保证效率的前提下，参考司法审判的经验，吸收相关部门、行业专业人才进行复议案件的审理。同时还要创新、完善复议工作机构，增加一定的专职办案人员，加大对办案经费的保障。对于复议程序方面的设计也应当加强。完善相关回避程序，听证制度，促进程序更加系统，进而保障实体正义。

2.健全行政复议责任制度

“有权必有责”这一原则必然要求健全行政复议机关的责任制度。行政复议机关拥有法律所赋予的权力却没有明确的法律责任，必然会导致权责不统一，而使权力被滥用。建立健全行政复议责任制度也是对于行政法基本原则贯彻的体现。

3.加强对撤回复议申请，非正常撤诉现象的监督

一方面，我们应当加强对撤回复议申请的监督。第一，复议机关应当严格审查申请人撤回复议申请的理由，如果发现被申请人存在胁迫、误导申请人或与申请人存在不正当利益交换协议的现象，则应严肃处理。同时，我们應当完善复议调解、和解的监督机制，通过公开透明的方式加强监督，以防止复议调解、和解行为违背当事人意愿的现象。还应加强对准许撤回复议申请的公开性，增强公众的舆论监督。利用公众舆论的监督来弥补相关机关工作上的不足，也是提高公众参与度的一个非常好的实践。

在“非正常撤诉”现象的解决中，更加体现了法院人财物独立的重要性。同时应当加强对撤诉理由的审查力度，做到只有符合撤诉条件才允许撤诉。同时应当公开相关的文件，接受社会各界的监督。建立诸如此类的相关措施能够在制度上减少相对人因非正常因素而放弃救济的困境，为相对人能够得到妥善有效的权利救济创造有利的制度条件。

4.优化法院管辖问题

新《行政诉讼法》中规定的共同被告的管辖权问题由做出原行政行为的机关来确定，这一点显然存在着问题。行政诉讼案件有其特殊性，极易受到来自原行政机关的不当干预。当存在管辖权选择问题的时候，根据原行政机关级别来确定管辖法院无疑是将降低管辖法院级别的做法。在现今，法院人财物独立于当地行政机关的改革正在逐步进行，大部分法院尚未脱离行政机关的干预，这就给当地法院增加了一定的审判压力。

以复议机关确定案件管辖级别更加合理，能够利用较高级别法院的独有优势，发挥其所拥有的良好资源的作用，有利于保障法院的公正审判，才能确保产生的相关争议得到有效解决。

5.行政负责人出庭应诉制度需灵活运用

上文已经分析到，行政机关负责人出庭应诉制度有其巨大的公信作用。但这一制度也有巨大不足。该制度与行政诉讼共同被告制度相结合，则出现了许多实践上难以解决的问题。当问题出现我们并不是说要彻底摒弃某项制度，而是要灵活运用，理论跟着实践的步伐走。当该复议机关作被告行政机关负责人出庭应现不可抗力的困难，或是该机关由于人员配置上的不足，使得没有正副职领导，甚至无法派出足够的工作人员去各地应诉时，我们应当通过相关的制度补充来完善该制度。

三、结语

《行政诉讼法》设立复议机关作共同被告这—制度其本意是促进复议机关依法行政，充分履行其复议职能，但我们并不能简单的通过使其成为被告来实现这一目标。我们不仅要从当前制度实践中寻找解决方案，还要将被告规则与《行政复议法》的修改作通盘考虑，最大限度的发挥行政复议的解纷功能。