基于落实新政府会计制度的高校财务管理研究——以C高校为例

韩德余

（长春理工大学，吉林长春，130022）

多年来我国政府会计领域实行的是以收付实现制为核算基础的预算会计体系，然而，随着国家经济结构的调整和发展方式的转变，预算会计体系难以满足新形势新情况的需求，2013年11月党的十八届三中全会明确提出要“建立权责发生制为基础的政府综合财务报告制度”，2014年8月新《预算法》对各级政府按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报表提出了明确的要求。

在这一背景下，2015年10月财政部发布《政府会计准则——基本准则》（财政部令第78号），2017年1月正式实施。为了使《准则》更具操作性，财政部于2017年10月发布了《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》（财会[2017]25号），自2019年1月1日起施行，鼓励行政事业单位提前执行。为了保证新政府会计制度在行政事业单位尽快落实，2018年2月9日财政部又发布《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》与《行政单位会计制度》《事业单位会计制度》有关衔接问题处理规定（财会[2018]3号），这标志着新政府会计制度（本文以下阐述的新政府会计制度是准则和制度的合称）在行政事业单位将开始全面落地。对于高校而言，财政部在2018年8月17日发布了关于印发高等学校执行《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》的补充规定和衔接规定的通知（财会[2018]19号），进一步明确高校落实新政府会计制度的补充规定和衔接规定。实施新政府会计制度，将提高高校会计信息质量、准确反映高校教育成本、提高高校财务透明度，全面推动高校提升财务管理水平，建立现代高校财务制度。

一、新政府会计制度对高校财务管理的重要意义

相对于2013年财政部颁布的《高等学校会计制度》（财会[2013]30号），新政府会计制度重构了会计核算模式（见图1），集中体现在“双功能”、“双基础”和“双报告”。“双功能”是指政府会计在功能性上分为了财务会计和预算会计，财务管理方面主要通过财务会计实现，政府预算通过预算会计实现，同时在完善了预算会计功能的基础上，强化了财务会计的功能；“双基础”是指财务会计以权责发生制为核算基础，预算会计以收付实现制为核算基础，这样政府会计核算既能清晰准确地反映资产负债等存量信息，又能科学客观地反映预算收支等流量信息；“双报告”是指通过财务会计的信息形成财务报告，通过预算会计的信息形成决算报告，阐明了两种报告的形式、内容和信息使用者的范围。对于高校而言，新政府会计制度继承和颠覆了《高校会计制度》，实施新政府会计制度，为高校完善财务管理产生了重要的意义。

图1 新政府会计制度的会计核算模式

（一）有利于规范高校会计核算，提高高校会计信息质量

权责发生制核算基础的引入，使高校的会计核算更加规范，更加准确的记录高校经济业务，保证会计信息的全面客观性。新政府会计制度在总说明中规定高校基建工程不再单独设账，而是使用“在建工程”一级科目进行核算，保证了高校会计信息的完整性和统一性；资产和负债会计要素的核算范围有所扩大保证了会计信息的全面性；增设了“坏账准备”、“待摊费用”、“长期待摊费用”、“预提费用”等科目、长期股权投资采用权益法核算等变化更加全面准确的反映高校资产和负债的增减变动情况，保证了高校会计信息的可靠性。

（二）有利于准确反映高校教育成本，科学评价高校财务绩效

国务院在2014年12月12日颁布的《国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》（国发[2014]63号）的实施步骤中明确提出在2018～2020年的工作中要“研究推行政府成本会计”，这表明高校执行新的政府会计制度，成本核算是财务管理发展的必然方向。本次改革中固定资产计提折旧和无形资产摊销，改变了原制度中的“虚提”和“虚摊”，全部进行费用化，计入“业务活动费用”或“单位管理费用”等科目，使高校的固定资产和无形资产预期为高校带来经济利益或潜在服务按期间转入当期费用，有利于准确反映高校的教育成本。未来高校教育成本能够更准确客观地按照对象进行分配和归集，最终计算出高校总教育成本和单位教育成本，在这样的基础上，也为高校的财务绩效评价和考核提供了科学合理的依据，利用财务绩效评价的导向性，使高校更加合理的利用财政资金，制定科学客观的财务目标，实现高校的可持续发展。

（三）有利于提高高校财务透明度，健全高校财务监管体系

新政府会计制度建立了多元会计体系，完善了高校财务和预算信息系统，全面准确客观的反映了高校的经济活动，有效反映高校教育成本，提高绩效评价水平；同时新政府会计制度还建立健全了高校报表体系，在财务报表中调整了资产负债表，增加了收入费用表、净资产变动表和现金流量表，预算会计报表分成了预算收入支出表、预算结转结余变动表和财政拨款预算收入支出表，使政府会计报表体系更加清晰透明，提高了高校财务透明度。在新政府会计制度中，财务报告的使用者的范围有所扩大，满足社会公众了解高校公共受托责任履行情况以及资产价值和盈亏情况，避免高校出现腐败及舞弊，健全高校财务监管体系。

二、落实新政府会计制度给高校财务管理带来的挑战

（一）组织建设挑战

高校落实新政府会计制度，需要精心组织，周密部署，研究制定衔接实施方案，确保新旧会计制度顺利过渡，必须成立制度落实相关组织机构。此次落实新政府会计制度除了财务部门还涉及到资产管理、基建、审计、后勤和人事等部门，以C高校为例，学校暂时还没有成立新政府会计制度落实小组，具体落实新政府会计制度需要其他相关部门承担大量的基础工作，这样的情况下，其他部门人员易产生畏难情绪，配合财务部门完成新政府会计制度的衔接落实工作的意愿度不强，认为这是财务部门的工作，本部门不应该承担这些额外的工作。比如“在建工程”的清查盘点就需要基建部门配合，因为基建部门人数有限，日常工作较多，“在建工程”的清查盘点工作量较大，此项工作推进难度较大。

（二）核算观念挑战

随着高校会计制度不断改革和高校各类收入不断增加，高校财务部门工作量不断加大，长期加班已经成为常态。在新政府会计制度即将实施的大背景下，可以预见的是，财务工作量将会成倍增长。C高校财务处有职工20人，年龄结构见图2，50～60岁的财务人员有多达7名之多，他们的职业生涯就是预算会计，此次新政府会计制度对高校权责发生制度为基础的会计核算和高校综合财务报告制度的改革，“双功能”、“双基础”、“双报告”，核算范围和内容增加，对收入费用进行配比，便于实现成本核算，增加了现金流量表的编制等，这些工作对于老会计来讲，需要一个较长的适应时间顺利完成新旧制度衔接，并且在2019年有效贯彻落实，实际难度可想而知。

图2 C高校财务人员年龄结构饼图

（三）资产清查挑战

各高校应当在2016年《财政部关于开展2016年全国行政事业单位国有资产清查工作的通知》（财资[2016]2号）资产清查的基础上及时对资产、负债进行全面的清查、盘点、核实、分类和清理，形成新旧衔接所需要的各类基础数据。以C高校为例，从2018年6月份开始，财务处和国有资产处配合其他相关部门开始资产清查。资产类清查分为货币资金、存货、固定资产、在建工程、无形资产、对外投资、预付账款、其他应收款等科目；负债类清查分为应付账款、其他应付款等科目，其中重点和难点集中在固定资产、在建工程、无形资产和往来款的清查盘点上。C高校属于理工类高校，很多科研使用的通用设备和专用设备的折旧年限确认难度较大，虽然2018年6月份教育部发布的高校政府会计制度衔接意见函已经规定了相应的固定资产使用年限，但是其中折旧年限对于有些设备来说不太符合客观事实，同时资产折旧补提后，使C高校资产价值大幅度缩水，会影响学校以后的教学评估、贷款和科研课题申请等。在往来款的盘点上，C高校存在历史年限较长的应收款项，由于相关历史原因无法收回，在2016年资产清查中未能核销，对于这些应收款项，学校还没有出具处理意见。资产清查是落实政府会计制度的重要一环，时间紧，任务重，在有限的时间内提供准确的财产清查数据，给C高校带来了很大的挑战。

（四）新旧衔接挑战

2018年2月财政部发布的政府会计制度衔接规定和2018年8月财政部发布的高校政府会计制度补充规定和衔接规定进一步明确了高校做好政府会计制度的新旧衔接工作的要求，而高校面对新旧衔接的挑战主要体现在以下两个方面：

第一，会计科目的新旧衔接挑战。无论是预算会计科目还是财务会计科目在衔接前都要按照本单位的实际情况进一步列出二级、三级甚至是四级明细科目，这是准确反映高校财务信息的基础。在此基础上按照新政府会计制度根据原账编制2018年12月31日科目余额表，同时通过“直接转入法”、“分析转入法”、“未入账补登法”和“余额调整法”方式编制2019年1月1日的科目余额表，见图3。C高校属于省属重点大学，教育事业经费和科研经费规模较大，渠道较多，所以，列出真正符合本单位同时具备一定的创新性的新政府会计制度科目体系需要更多时间和精力，同时需要更多熟稔新政府会计制度各方面内容的人才，保证落实后不出现问题，难度很大。

图3 新政府会计制度会计科目新旧衔接图

第二，会计报表的新旧衔接挑战。高校在2019年1月1日新账科目余额表的基础上编制2019年1月1日资产负债表，同时编制2019年度的收入费用表、净资产变动表、现金流量表、预算收入支出表、预算结转结余变动表，不用填列上年比较数；根据2019年1月1日新账财务会计科目余额，填列2019年净资产变动表各项目的“上年年末余额”；根据2019年1月1日新账预算会计科目余额，填列2019年预算结转结余变动表的“年初预算结转结余”项目和财政拨款预算收入支出表的“年初财政拨款结转结余”项目。可见，新政府会计制度的报表理论体系具有一定的深度与难度，互相的勾稽关系较为复杂，在新旧报表的衔接上难度更大，专业性要求更高，完成新旧报表衔接为以后年度奠定基础，着实不容易。

（五）信息技术挑战

根据新政府会计制度的规定，高校会计核算实行财务会计和预算会计“平行记账”的方式，需要对财务信息系统进行更新升级。以C高校为例，学校目前使用的天财高校财务管理系统V5.0版本，不能满足新政府会计制度实施的要求，同时财务管理系统暂时还没有同资产管理系统形成数据共享，进一步增加了固定资产折旧和无形资产摊销的难度。同时，现有的财务管理系统还不能满足编制新制度下的高校综合财务报告，很多财务报表和调整分录还需要人工操作，进一步阻碍了新政府会计制度的落实进度。

三、高校落实新政府会计制度的应对策略

（一）成立领导小组，为制度落实提供组织保障

政府会计制度的落实，是国家治理制度的重要组成部分。高校应该从战略角度贯彻落实，成立政府会计制度落实领导小组，强化组织；分管学校财务的校领导为组长，财务部门、资产管理部门、审计部门、后勤部门、基建部门和其他相关部门的成员为组员，制定出详细的制度落实方案，确定各自的任务分工及完成时限；各项工作要落实到成员，明确责任，小组定期检查、交流和研讨；遇到难题及时沟通，共同解决，提高工作效率，开展好落实工作。同时领导小组在校内通过各种方式和平台宣传新政府会计制度和相关政策的出台背景及其重要意义，使高校的教师和其他管理人员了解新政府会计制度改革关乎每个人的利益，营造良好的新政府会计制度落实的气氛。

（二）加强财务人员培训，为制度落实提供人员保障

高校财务主管部门和财务部门要积极组织新会计制度培训学习工作，全面深入学习新会计制度的准则、操作指南、制度内容、政府会计报告等，充分了解政府会计改革的精神，及时更新政府会计制度理念，为新旧衔接和处理具体经济业务做好知识储备，早日摘掉老龄化、知识结构不合理和管理职能弱化的标签；同时，随着高校收入的增加和经济业务的日益复杂，需要高校的财务人员不仅仅只作为一名简单的核算员和记录员，还应要求高校财务工作者不断提高自己的宏观形势的理解能力、综合分析能力、职业判断能力、财务管理能力和内部控制能力，同时还应具备熟练掌握会计法规及国际国内会计标准的能力，这就需要高校从战略的高度对财务人员进行职业生涯培训，加强继续教育，使财务人员为高校的发展贡献力量。

（三）完善相关财务制度，为制度落实提供制度保障

新政府会计制度的落实对高校的影响是非常巨大的，落实新制度需要其他制度予以配合，所以高校需要完善和更新本单位的会计核算制度、财务管理制度、资产管理制度、基建管理制度、预算管理制度、校内独立核算单位财务管理制度、受托代理资产管理制度和合同管理制度等。高校固定资产的折旧年限和折旧方法需要新的资产管理制度配合，待摊费用、预提费用和收入的确认需要新的合同管理制度配合，需要合并报表的高校，还要校内独立核算单位财务管理制度予以配合。高校内部各项管理制度都需要从新政府会计制度的理念出发，涉及到相关概念和内容，就需要重新修订和完善，为新政府会计制度的落实提供制度保障。

（四）推进财务信息化建设，为制度落实提供技术保障

落实新政府会计制度，必须以推进和更新财务信息化为前提，首先通过财务信息系统的变革完成高校会计核算系统的更新换代，保证新政府会计制度的要求，满足经济业务的平行记账，为收付实现制和权责发生制的运行提供信息技术保障，建立适合各高校本身的会计科目系统，完善会计科目之间的勾稽关系，增加账务检查平衡关系功能，同时通过财务信息系统，促进新旧制度财务数据的整合对接工作；其次，以此次新政府会计制度改革为契机，推进高校财务信息系统和高校内部控制建设系统、国库集中收付系统、部门预算系统以及资产管理系统等校园管理系统的融合，有效防范高校内部风险，降低高校运行成本，提高财政资金综合利用效率，实现高校综合治理体系现代化。