性侵害未成年人犯罪人员信息公开制度再探析

张颖鸿

（华东政法大学 法学院，上海 200042）

目前，性侵害未成年人案件的防控已成为社会治理的一大问题。世界各国对此进行了诸多探索，其中性侵害未成年人犯罪人员信息公开制度引起了很多研究者和实务工作者的关注。我国浙江省慈溪市于2016年6月出台《性侵害未成年人犯罪人员信息公开实施办法》（以下简称“慈溪办法”），对我国性侵害未成年人犯罪人员信息公开制度进行了首次实践探索。2017年12月1日，江苏省淮安市淮阴区九个单位共同制定并出台《关于性侵害未成年人犯罪人员从业禁止及信息公开制度》（以下简称“淮阴制度”），对性侵害未成年人犯罪人员信息公开制度进行了再次探索。对此，最高人民检察院未成年人检察工作办公室有关负责人表示，对一些地方的成熟做法将适时予以推广。然而，自“慈溪办法”颁布以来，关于性侵害未成年人犯罪人员信息公开制度的有效性和合理性的争议从未间断，目前该制度本身也尚存不足。通过查阅慈溪市人民法院官网“性侵害未成年人犯罪人员信息公开”栏目发现，自2016年以来仅公开了毛某猥亵儿童一个案件。与我国不同，美国早在20世纪便开始了性犯罪人员信息公开的探索与实践，其建立的性犯罪人员信息公开制度成为诸多国家的制度样板，取得了较好的效果。鉴于此，本文在对该制度的现存争议进行辨正的基础上，借鉴域外对该制度先行探索的成熟经验，提出我国性侵害未成年人犯罪人员信息公开制度的完善途径，以期为该制度的进一步推广提供参考。

一、性侵害未成年人犯罪人员信息公开之辨正

“慈溪办法”甫一公布，便引发热议。虽然社会舆论普遍认为此举有利于公众知晓性侵害未成年人犯罪人员的信息，对于做好预防未成年人遭受性侵害工作具有重要价值，但也有学者认为，公开性侵害未成年人犯罪人员的信息有侵犯个人隐私之嫌疑，在犯罪人员受到法律惩戒后将其信息予以披露，无异于一事二罚，而且会将性犯罪人驱逐到社会的对立面，导致他们因无法融入社会而成为极端不稳定因素，甚至再次犯罪[1]。笔者认为，反对者的诘难不无道理，但不能因噎废食。一项制度总有积极的一面，也有消极的一面，如何权衡这一矛盾是制度得以建立不可避免的问题。当前，无论从实践需求还是从理论合理性来看，性侵害未成年人犯罪人员信息公开都具有充足的必要性。

（一）性侵害未成年人犯罪现状堪忧

据中国少年儿童文化艺术基金会女童保护基金发布的《2017性侵儿童案例统计及儿童防性侵教育调查报告》（下文简称《报告》）统计，2017年全年媒体公开报道的性侵害儿童（14岁以下）案例378起，平均每天曝光1.04起；2016年这一数据为433起，平均每天曝光1.21起；2015年全年数据为340起，平均每天曝光0.95起；2014年全年数据为503起，平均每天曝光1.38起；2013年全年数据为125起，平均每天曝光0.35起。可见，近四年来公开报道的性侵害儿童案件数量数倍于2013年的案件数，呈现较快增长趋势。由于此类案件隐蔽性较强，曝光程度较低，存在较高的犯罪黑数，上述统计的案件数量还仅仅是冰山一角。实际上，仅2013年至2016年，全国法院审结的仅猥亵儿童罪这一类犯罪的案件数量就达10782件①参见《最高法院依法惩治侵害未成年人犯罪 四年审结猥亵儿童案10782件》，载《法制日报》2017年6月2日。，大大超出了上述案件数量的总和。此外值得注意的是，性侵害14周岁至18周岁未成年人的案件还未纳入此项调查②《最高人民法院关于拐卖人口案件中婴儿、幼儿、儿童年龄界限如何划分问题的批复》中规定：“六岁以上不满十四岁的为儿童。”我国《未成年人保护法》第2条规定：“本法所称未成年人是指未满十八周岁的公民。”因此，从法律规定看，“未成年人”的范围大于“儿童”的范围。。性侵害将对未成年人的身心发展造成重大伤害，性侵害未成年人案件的大量发生不容忽视，如何有效防控性侵害未成年人案件已经成为亟待解决的未成年人保护问题。

（二）信息公开能有效防控性侵害未成年人犯罪

实证数据表明，性侵害未成年人案件再犯率极高，2017年媒体曝光的378起性侵害儿童案例中，一人对多名儿童实施性侵害的为98起，占25.93%；明确表述施害人为多次作案的有120起，占比31.75%；有184起案例在报道中未提及是首次还是多次作案。此外，此类案件还具有隐蔽性和潜伏性。一项北京市的实证研究表明，性侵害未成年人案件中伴随着引诱欺骗手段的比重为54.1%，引诱欺骗型的性侵害行为往往具有隐秘潜伏性[2]。上述378起案例中，明确表述人际关系的有349起，其中熟人作案209起，占比59.89%，这一占比在2014年竟达87.87%，由于对对方性侵害前科的不知，这种熟人间的亲密接触无形中为性侵害犯罪提供了条件。通过信息公开，性侵害未成年人犯罪人员得以曝光，可以消除其隐蔽性和潜伏性，减少性侵害犯罪赖以存在的必要条件，防止其再次实施性侵害犯罪，有效针对了此类犯罪的特点，具有可行性。

从未成年人的角度看，一方面，公开性侵害犯罪人员的信息可以提高未成年人的识别防范能力；另一方面，由于未成年人身心发育尚未成熟，自我保护意识与能力薄弱，离不开监护人及社会对其人身安全的保障，性侵害未成年人犯罪人员信息公开有助于调动社会各方形成社会防控力量，全面保障未成年人的人身安全。

（三）儿童③联合国《儿童权利公约》第1条规定：“为本公约之目的，儿童系指18岁以下的任何人，除非对其适用之法律规定成年年龄低于18岁。”这与我国对未成年人的年龄界定相一致，因此，本文所称“儿童”均系指“未成年人”，区别于我国《最高人民法院关于拐卖人口案件中婴儿、幼儿、儿童年龄界限如何划分问题的批复》中对“儿童”的界定。最大利益原则下儿童利益具有特殊性和优先性

儿童最大利益原则是未成年人刑事立法和刑事司法活动中遵循的特有原则。从1959年《儿童权利宣言》起，儿童最大利益原则就已经涵盖了儿童作为个人在健全的人类环境中依据其能力全面发展的意蕴，直到1989年《儿童权利公约》④《儿童权利公约》第3条第1款规定：“关于儿童的一切行为，不论是公私社会福利机构、法院、行政当局或立法机构执行，均应以儿童的最大利益为一种首要的考虑。”的制定，最终确立了儿童“个体人权”的理念，该原则成为处理有关儿童的一切事务的准则[3]。我国于1991年加入《儿童权利公约》，并在立法和司法实践中贯彻落实儿童最大利益原则。儿童最大利益原则作为一项基本原则，主要作用在于提醒和指导人们最大限度地重视儿童的利益和权利，并将这一原则付诸行动，在处理与儿童相关的事务时，明白儿童利益的特殊地位和优先性[4]。从这个角度而言，性侵害未成年人犯罪人员信息公开正是儿童最大利益原则的体现。

有观点认为，犯罪分子服刑完毕后就应当享有普通人所应得的权利，过度曝光其个人信息，既不利于其融入社会，又可能侵犯其隐私权①持此观点的学者主要有：四川大学民法学教授王建民、北京师范大学刑事法律科学研究院教授宋英辉等。参见澎湃新闻网：《性侵未成年人罪犯个人信息公开+从业禁止：该不该？对不对？》，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1892007，报道时间：2017年12月5日，最后访问日期：2018年4月11日。。从法理上看，性侵害未成年人犯罪人员信息公开与否，涉及未成年人保护与犯罪人员隐私权保护之间的权衡。笔者认为，性犯罪人员的合法权益固然应当尊重，但更应该看到：儿童最大利益原则已是全球共识，必须践行。从权利限制的角度而言，权利总是相对而有边界的，相对于未成年人人身安全，性侵害未成年人这种极端恶性犯罪者有必要在出狱后继续承担包括信息被公开的义务[5]。从社会公共利益与个人利益的关系而言，未成年人整体的安全理应视为一种社会公共利益，当其与个人权利发生矛盾时，为了社会公共利益，一些个人权利是可以被限制甚至否定的[6]。通观世界各国的立法，通过限制性犯罪人的权利，强化对儿童的特殊保护，已然成为少年司法发展的一大趋势。

（四）性侵害未成年人案件防控措施有待补缺

性侵害未成年人案件的防控主要体现为惩戒性措施和预防性措施两个方面。前者是对性侵害未成年人犯罪人员加大惩罚力度，以达惩戒罪犯、安抚被害人之效；后者则是通过限制犯罪诱因、及时消除不安定因素、增加实施犯罪的困难条件，从而防止犯罪发生。实践证明，仅仅依靠惩戒进行犯罪治理是远远不够的，对犯罪进行预防才是治本之策。目前，我国在性侵害未成年人案件的惩治上给予了较大的重视，相应的制度、规范也较为完备。譬如，2013年10月24日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布《关于依法惩治性侵害未成年人犯罪的意见》（以下简称《意见》），以“最高限度保护”“最低限度容忍”为指导思想，对性侵害未成年人案件的适用法律、办案程序等做了详细规定，确立了依法从严惩治的基本要求。此外，我国《刑法》第236条、第237条、第358条、第359条、第360条第2款等②相关罪名主要有：强奸罪，强制猥亵、侮辱妇女罪，猥亵儿童罪，组织卖淫罪，强迫卖淫罪，引诱、容留、介绍卖淫罪，引诱幼女卖淫罪，嫖宿幼女罪等。对此类案件或以独立罪名或以加重情节的方式进行了规定。相比之下，性侵害未成年人案件的预防措施仅体现于《意见》第28条所规定之“宣告禁止令”，还存在较大缺失。性侵害未成年人犯罪人员信息公开制度是在借鉴域外成熟经验基础上的一项制度创新，在当前性侵害未成年人案件多发的背景下，可以弥补此类案件预防性措施的缺失，回应了未成年人特殊保护的实然需求。值得注意的是，公开性侵害未成年人犯罪人员信息不涉及“一事二罚”问题，从目的看，该制度旨在预防而非惩罚，从内容上看，信息公开既不限制人身自由，也未涉及财产，更无关政治权利。

二、域外探索与实践

（一）美国性犯罪人登记与公开制度

美国从20世纪中叶便开始探索性侵害犯罪的防控对策。1947年加利福尼亚州建立了性犯罪登记制度，1994年，新泽西州颁布《犯罪登记与社区公告法》（即“梅根法案”③1994年7月，新泽西州7岁小女孩梅根·康卡，受心怀不轨的邻居邀请去他家看其养的小狗，结果被强奸并杀害。事后调查得知，该邻居系恋童癖患者，且已经有两次性暴力侵害犯罪记录，但这一情况却并不为该社区居民包括康卡的父母所知晓。由此，康卡的父母发起要求公开性犯罪人记录的运动，要求赋予公众对性犯罪记录进行查询的权利，推动了新泽西州《犯罪登记与公告法》的出台，人们以“梅根法案”称之以示纪念，由此，“梅根法案”成为诸多性犯罪立法约定俗成的称呼。），规定性犯罪人必须在执法机关登记，并根据性犯罪人危险程度的不同，进行不同层次的社区公告。1996年，联邦“梅根法案”出台，要求各州通过相应的“梅根法案”，在性犯罪人信息登记的基础上向社区公布。此举宣告美国正式建立了性犯罪人登记与公告制度。但这一时期各州在信息公开的具体规定和执行方式上存在较大差异，有的州甚至采用在驾驶证上作标记、在前院竖立指示牌等不合理措施，引发了较大争议[7]。2006年美国联邦制定《亚当·沃尔什儿童保护与安全法》，改进了登记、查询、通报、公告等一系列内容，旨在统一性侵害儿童信息公开要求。这是美国在性犯罪人信息登记与公开方面最为全面的立法，迄今仍在发挥效用。至此，美国建立了较为完善的性侵害犯罪登记与公告制度，主要体现在以下几个方面：

其一，以信息登记和更新为前提。性犯罪人应进行初始登记，性犯罪人应提供姓名、住址、社会保障号、雇主姓名及地址、车牌号等信息，警察局提供体貌特征、照片、指纹及掌纹、DNA、驾照或身份证复印件、被捕及定罪日期、惩教或开释状况等信息。性犯罪人在变更姓名、住址、工作等信息的3个工作日内须向管辖警察局报告。联邦政府专门建立了“全国性犯罪人信息库”，实现登记信息的全国共享。

其二，实行分级管理的模式。美国以“犯罪类型+刑期”为标准，将性犯罪人分为三级：第I级为除第II、III级以外的性犯罪人；第II级为除第III级犯罪人以外的、利用未成年人进行色情表演或者卖淫、生产儿童色情作品的及第I级人员再犯、并判处1年以上监禁的犯罪人员；第III级为性接触或性虐待13周岁以下未成年人以及第II级人员再犯等、判处1年以上监禁的犯罪人员。在信息留存时限上，第I级登记信息留存15年，第II级留存25年，第III级留存终身。在信息更新频率上，第I级每年须更新一次，第II级每六个月须更新一次，第III级每三个月须更新一次。在期限减少上，第I级具有10年清洁记录（Clean Record）、第III级具有25年清洁记录方可减少一定登记期限。

其三，以信息查询为主要信息公开方式。联邦建设了“德鲁·索丁全国性犯罪人（信息）公共网站”，专门用于性犯罪人员信息的网络公开。在明确的权利义务及责任声明提示的前提下，公众能通过检索姓名、管辖区等关键词，获悉特定或一定区域内登记在册的性犯罪人的相关信息。

其四，设立信息通报项目。性犯罪者信息登记或更新之后，性犯罪登记处应当及时通报相关执法机构、社区组织及学校，其他组织或个人可通过申请程序，选择不少于每5个工作日1次的频率接收该通报。

综上，美国在长期探索中构建起来的性犯罪防控制度，是以信息登记和更新为前提、以分级管理为框架、信息查询和信息通报互为补充的完整系统。值得注意的是，美国性犯罪登记与公告制度的对象不是只有性侵害未成年人的犯罪人，而是包括所有性犯罪人。

（二）其他国家的制度模式

自美国建立性犯罪人信息登记与公开制度以来，诸多国家都以其为制度样板，结合本国国情，进行适当调整，形成了各国性犯罪人信息登记与公开制度。

英国《2003年性犯罪法》对包括被通告者的条件、通告时间、方式以及首次通告和变更情形通告制度作出了具体规定[8]。这些信息主要用于政府部门的管理工作，英国的通告制度未实行社区公告，但公民可通过申请，调查某人是否为登记在册的性犯罪人。2008年通过的《刑事司法与入境法令》对披露制作出了一定突破，当警方认为性犯罪人具有严重危险性时，可进行社区公告，对于未定期登记、去向不明的高风险性犯罪人，通过专门网站进行公告。

韩国同美国一样，在性犯罪防控上都较为激进。在登记与更新制度的基础上，任何被判决犯有性犯罪的人都会成为社会公告的对象，信息会上传至互联网进行公告，并向其居住社区有未满19周岁成员的家庭发送信件，公告时间的长短取决于罪犯监禁时间和潜在再犯可能性。公众可登录“性犯罪人公布栏”网站，输入区域或校名搜索周边性犯罪人的相关信息[9]。

澳大利亚于2002年实行性侵犯罪者登记制度，由联邦刑事侦查局负责全国性侵害儿童犯罪人名册，各州政府负责掌握性侵犯罪者在该地区的行踪动态，并将信息通过刑事侦查局提供给其他州政府共享。不同的是，澳大利亚反对社会公告相关登记信息，仅提供给特定单位和场所。澳大利亚国家儿童犯罪登记系统（ANCOR）也仅是提供给司法管辖机关使用。

综观以上国家的制度设计，可见各国在信息登记与更新制度上并无分歧，但在信息公开方面却存在较大差异。究其原因，主要是对性犯罪防控和隐私权保护的权衡。美国和韩国由于存在严重的性侵害儿童案件，保障公众知情权更为重要。而英国和澳大利亚则更多地考虑隐私权保护和社会回归问题。

三、我国性侵害未成年人犯罪人员信息公开制度的完善

（一）我国性侵害未成年人犯罪人员信息公开制度的主要内容

目前，我国仅慈溪市和淮阴区两地对性侵害未成年人犯罪人员信息公开制度进行了实践探索，相关规定还较为粗糙。以“慈溪办法”为例，其将犯罪情节严重、具有高度再犯可能性以及经鉴定有性侵害病态心理等假释、缓刑期间和刑满释放人员列为对象，通过门户网站、微信公众号、微博、官方报纸、电视台等方式，对其户籍信息、照片、罪名、判处刑期、信息公开期限、现住地址、工作单位等进行公开，根据需要可将信息另行通报给犯罪人员户籍地、暂住地基层组织。对于犯罪人员曾经或者重新从事教育、医疗尤其是幼儿教育、医务护理等行业的，应当将相关情况另行通报给相应行业及其主管单位。“慈溪办法”初步建立了分级管理机制，根据人身危险性，确定了信息公开的期限一般为五年，特别情况下终身公开，在公开期限内没有再次实施性侵害未成年人犯罪行为的，可以取消对其信息公开。因此，以域外完善制度的视角审视，严格来讲，“慈溪办法”所确立的性侵害未成年人犯罪人员信息公开制度还较为粗糙笼统，相关配套制度还很不完善。

（二）我国性侵害未成年人犯罪人员信息公开制度的评价与完善建议

性侵害未成年人犯罪人员信息公开制度在我国尚属于一项制度创新，目前的地方探索尚未成熟，还需进一步完善。申言之，在借鉴域外经验的基础上，应着重从以下几个方面进行完善：

其一，建立性侵害未成年人犯罪人员信息登记与更新机制，确保信息公开制度的持续有效性。信息登记是信息更新的前提，二者形成犯罪人员信息管理的机制。一方面，信息登记与更新机制有助于司法机关实时把握刑满释放人员的动态，便于实施防控和再犯后的侦查。另一方面，信息登记与更新机制是整个信息公开制度的前提和基础，能够准确而及时地提供信息公开制度所需的相关信息，确保犯罪人员信息的准确性和实时性。随着信息的公开，社会歧视增大，性侵害未成年人犯罪人员极有可能迁徙至其他地区工作、生活，一旦犯罪人员移居，相应的信息公开便失去了价值。目前，由于我国性侵害未成年人信息公开制度尚处于小区域探索阶段，仅能公开当地新释放的性犯罪人员信息，而对于过往的判决和其他区域移居到当地的性犯罪人员信息，都无法实现公开，限制了该制度的功能。因此，从制度构建的长远角度看，登记与更新机制不可或缺。应通过登记建立起性侵害未成年人犯罪人员信息库，并及时更新以确保信息库的实时性，实现动态管控，从而形成信息公开的长效机制。至于登记与更新的主体，笔者认为，我国公安机关派出机构众多，其肩负维护社会治安职能，由公安机关负责性侵害犯罪人员的登记与更新工作具有可行性。

其二，确立公民个人查询为主要信息公开方式，建设专门的性侵害未成年人犯罪人员信息公开网站。当前探索的两个地区都以窗口公告为性侵害未成年人信息的主要公开方式。这种方式能引起较大的社会关注和反响，形成围观效应，短期内效果较为明显，但长期来看实际效果并不明显。但究其本质，这是一个公众被动接受信息的过程，其通过公开犯罪人员隐私以达惩戒犯罪人员之目的的意味更浓。此外，这种方式不便于信息更新，一旦犯罪人员信息有更新，必须删除旧公告并发布新公告。相比于窗口公告，通过建立专门性网站供个人查询信息只是提供了获取信息的途径与可能，而信息获取还应当由相关人主动进行查询[10]，这样更有利于调和保障社会公众知情权与犯罪人员个人隐私之间的冲突，便于公民获知特定区域内所有犯罪人员的情况，实现实时精准预防。当犯罪人员信息有所更新时，只需要更新信息库内容，将失效信息覆盖即可。

其三，完善分级管理体系，实行信息有限公开。实行分级管理有利于实现分类处遇，在实现震慑犯罪人员、防控性侵害未成年人犯罪目的的同时，兼顾性侵害犯罪人员回归社会的需要。“慈溪办法”虽然具备了分级管理的雏形，但一方面，五年和终身的分级设置悬殊太大，缺乏递进性，且五年一档基本囊括所有司法实践中可能公开的情形，分级的意义并不明显。另一方面，在具体的公告规则方面尚无详细的分级办法。应当认识到，不同犯罪人员的犯罪情节和人身危险性千差万别，对社会造成的威胁并不一样。应该在公开期限、公开方式等方面做出一定区别，以帮助犯罪人员回归社会。为此，应探索建立科学的评估标准，这是犯罪人员分级的依据。当前采用的刑罚量和再犯情形为主要的评估标准，具有实践操作上的简便性，也大体能够反映犯罪人员的人身危险性，但科学性、准确性仍有待商榷。随着犯罪心理学的发展，可考虑引入人格甄别制度，对在人的行为中起稳定调节作用的心理特质和行为倾向进行定量分析，以便进一步预测个人未来的行为[11]。在分级基础上，对不同危险等级的性侵害未成年人犯罪人员，不宜采用美国全部公告的模式，全部公告不仅使分级的意义大打折扣，也不利于犯罪人员回归社会。可以借鉴英国的经验，适用不同的信息公开规则，对于危险等级较高的犯罪人员予以信息公开，对于危险等级较低和未成年人犯罪人员则仅履行登记义务。同时，在考虑犯罪情节、再犯风险等的前提下，对不同危险等级的犯罪人员设置不同的合理期限。

其四，完善信息通报机制，实现精准预防。目前采用的根据需要通报的模式，极易流于形式。信息查询的主要对象是社会公众，而信息通报则旨在调动社会组织参与到性侵犯未成年人犯罪的防控过程中，二者可互为补充，形成个人与社会有机配合的性侵害未成年人犯罪防控机制。可根据近距离原则，将危险等级为高的性侵害未成年人犯罪人员通报给相关的社区组织及相关未成年人保护组织。在特别情形下，如相关犯罪人员有虐童癖等变态人格等，应当由公安机关发送邮件、信息等提醒社区群众，以实现精准预防、全方位预防。

其五，推进性侵害未成年人犯罪人员在特定行业的核验筛查机制。在2015年曝光的240起熟人作案的性侵害未成年人案件中，教师和家庭成员合计100人，占41.67%[12]，此外，就媒体报道的案例来看，性侵害未成年人犯罪人员中，学校保安、校车司机等职业也较为常见。这些人员因其身份特殊，存在长期侵害的可能，且难以防范。目前《意见》第28条规定的宣告禁止令，对于犯罪预防具有一定作用，但也仅是在事后对从事与未成年人有关工作的限制，事前的核验筛查制度仍有所欠缺。应当结合登记与更新机制，规定性犯罪人在特殊行业的进入，规定从业机构的查询义务，让有性犯罪前科的人员不敢申请对未成年人负有特殊职责的工作岗位，并且能督促从业机构积极履责，防止性犯罪前科人员获得照顾未成年人的工作机会，从源头有效防范犯罪。