基于英美国家实践的中国内城贫困问题化解思路*

龚 勤 林 王 婧 王 莉

20世纪以来，在经历了经济危机和第二次世界大战之后，英美等国家的城市发展遭受了巨大打击。在这一阶段，西方正处在工业化和城市化后期，大批的中产阶级和上层阶级离开城市，移居郊区，企业也相应外移，内城地区聚集了大量低收入者，给城市整体运行带来很大问题，内城地区成为贫困、脏乱、治安状况糟糕的代名词。在英美等国经历了内城贫困问题之后，中国也开始面临类似情况。21世纪以来，中国大量农村劳动力进城务工，大城市社会空间分异逐步出现且日趋明显，城市低洼棚户区现象渐趋显现。棚户区是一个具有中国特色的概念，与国外贫民窟有所不同，主要是指存在时间较长、在政府规划管理之外、基础设施和环境都退化较多的老城区。它们大多位于城市的老中心区、老工业区和老矿区，在这一区域居住的居民收入水平普遍较低，住房条件较差，生活环境质量较低。对此，我们可以从英美两国改造内城，缓解内城问题尤其是贫困问题的多重政策实践的研究中，总结和借鉴适合中国国情的内城贫困问题化解思路与措施。

一、内城贫困现象及其涵义的多视角解读

内城是西方国家城市发展进程中的一个重要现象。第二次世界大战之后，内城进入了西方学术界的研究视野，成为一个被广泛认知和探讨的概念。在西方的研究中，对内城现象的认识主要分为三种观点。Yeates，M.&B.Garner（1980）认为内城是大都会里在地理上符合古老的政治中心范围的区域；Johnston，R.J.，Gregory，D.&Smith，D.M.（1994）则认为经济特征比政治特征更能代表内城的涵义，内城是紧邻商业中心区（CBD）的地区；Diamond，D.R.（1991）延续了Johnston，R.J.等的思路，但又做了修正，提出内城是围绕商业中心区但不包括商业中心区的区域。这说明，从地域上对内城进行界定，西方学者是存在分歧的，但这种分歧的背后透露出一种共识，也就是内城应该包含着某种作为城市空间区位的意义。在这个意义上，学者们对内城概念进行界定时，只是单纯从地理位置的范畴来下定义，并不包含任何褒贬色彩。

除地理含义外，西方研究者还将与城市发展进程紧密相关的历史性和社会性意义融入内城涵义中，Deakin，N.&Edwards，J.（1993）认为内城是保留着19世纪被遗弃的工厂、房屋以及陈旧公共设施的区域，它的制造业和商业集中地沿居民区而建，常常伴随着以去工业化、小型工厂数量激增并占据主导和少数民族劳动力的涌现为特征的经济衰退。一些研究者如Lawless，P.（1989）等还从其他角度对内城含义做出了界定：从社会学的角度来看，内城是贫困的居民区而不是商业中心区的隐喻；城市规划者认为，内城是与经济和社会的萎靡相关的城市问题的代名词，是急需复兴和重建的地区，他们是从城市规划和更新的角度将内城与城市其他区域区分开来的；政治学研究者如Edwards，J.（1995）认为，少数民族聚居区的扩展、高犯罪率和暴力似乎都与内城存在联系，他们更注重研究城市稳定与内城发展之间的关系。这样，内城这一原本属于地理范畴的概念就与各种问题联系在一起了。

国内对于内城的研究不如西方丰富，对于内城的界定主要集中在内城是城市发展过程中需要更新改造的老城区的概念上，张可云（2005）将内城定义为首都或其他大都市的中心地区，是在控制聚集体发展政策与城市郊区化的双重作用下，城市内部发展过程中空间分化加剧所导致的新问题区域。这一定义同时也阐明了内城出现的原因。姚文捷和陈曦（2011）认为，内城是与内城问题相连的，内城问题的出现与集聚效应和扩散效应有关，当集聚经济增长超过某个临界值后，就会出现规模不经济，资本和劳动力等各种要素为了追求更高的利润则会从中心城区向外扩散，生产要素的流失加之城市经济结构与空间结构的转变和环境质量的下降，造成从城市郊区至中心区社会经济状况逐级变差，这一区域就被称为内城，这一现象称为内城问题。这一概念从内城出现的原因开始剖析，强调是集聚效应和扩散效应导致了内城与内城问题的出现。

内城的发展具有阶段性特征，随之出现的是内城衰退和内城复兴。内城衰退的最直接表现就是贫困，内城居民和郊区居民的收入差距明显拉大，被贴上了贫困聚居区的标签。内城贫困主要是经济层面的衰退，但同时与内城在物质、社会以及文化方面又有密切联系。在西方关于内城贫困的研究中，经济萎缩和就业困难问题与其紧密相关。此外，一些研究将目光聚焦在少数民族的集中涌入上，少数民族居民往往面临着更低的收入和更多的社会问题。另外，还有一些研究将内城贫困的矛头指向了内城的高犯罪率，其中包含了毒品、抢劫等不安定的环境因素。贫困问题会影响内城居民的生活质量。当然，研究的关注点不仅局限在成年人，内城中的少年儿童在贫困整体环境下，面临着更为恶劣的境遇，从侧面反映了内城的贫困事实。

内城贫困在英美两国的大城市都十分典型，所以国内学者对英美两国内城贫困问题也做了较多研究。马祖琦（2008）研究了美国的内城贫困问题，认为内城在美国具有特定的内涵，专指那些经济发展萧条、失业率高、家庭收入低的城市社区，具体表现为区内居民收入水平低于全国平均水平、低住房拥有率和低就业率。李金勇（2001）认为英国的内城贫困主要表现为大量工厂倒闭、房屋被遗弃、城市人口流失和环境质量严重下降。可见，内城贫困问题在不同国家的表现具有一致性。这也为借鉴英美两国治理内城贫困实践经验，帮助中国部分城市缓解可能出现的内城贫困问题提供了可能。

二、内城问题的产生原因及其发生路径

内城问题在世界范围内是一个较为普遍的问题，多数城市化先行国家都不同程度地出现了内城问题。内城问题的出现是多种因素综合作用的结果，其发生与加剧都遵循一定的路径，研究内城问题的产生原因及其发生路径，对中国大城市切断其产生和发展链条并提出有效的治理措施、促进新型城镇化质量和效益的提升具有重要意义。

1.内城问题的出现及其原因

第二次世界大战之后，欧美各国都普遍出现了不同程度的城市衰退，随着工业化和城市化的加速发展，这种现象呈现出不断加剧的趋势，尤其表现在城市内城地区人口数量的负增长。如英国在20世纪60—70年代，主要城市的人口都发生了较大规模的减少（见表1）。

表1 1961、1971年英国主要城市内城地区人口变化情况 （单位：千人）

经济转型和人才需求变化。随着科学技术不断进步，知识、技术密集型产业逐渐代替制造业成为较发达大城市的支柱产业，经济结构转型进程不断推进。经济转型对劳动者素质提出了更高的要求，与劳动者素质提高相伴而生的是工资水平的提升，这使部分劳动者有能力享受更好的生活环境。由于大规模的工业化和城市化，新增的大量就业机会吸引移民涌入城市，造成城市人口增加、住宅紧张和交通拥堵。许多高收入阶层因此选择迁移到郊区享受更大的住房和更好的环境，而受教育程度和收入水平相对较低的居民和移民则只能留在中心城区。劳动者素质的下降、贫困的扩大、廉价公共交通的发展，使得许多企业也纷纷由城市中心外迁，内城地区的政府税收来源随之减少，公共服务数量与质量也相应下降，中心城区的情况陷入更严重的恶性循环。

分散控制政策的遗留后果。一国的首都或者最发达城市在整个国家中发展过于集中，集聚了大量人、财、物资源，且与其他地区发展差距日益拉大。如果经济、技术过度集中，会加剧区域不平衡，从而使落后和萧条区域失去发展机会。为此，多数国家都实施了分散控制政策，如英国通过限制工业许可证的发放，促使城市中心区域的工厂、办公楼迁移到郊区，带动了人口的外迁。这种以分散化为目标的控制政策导致的结果之一就是首都和中心城市在经济活动转移之后出现了人口与经济的遗留地区。这些地区经济活动密度下降、生活条件恶化，成为边缘人群聚居地和高失业率地区。

新自由主义政策的实施。20世纪70年代之后，西方国家逐渐放弃凯恩斯主义，转而采取新自由主义政策。新自由主义政策主张经济放任自由，减少政府干预，减少政府支出和财政赤字，削减社会福利，削减教育、医疗等社会公共服务的开支。在这种状况下，贫困丛生的内城地区进一步被边缘化，内城范围内的居民本身在教育、医疗等方面就处于劣势，削减公共支出增加了他们的生活成本，使他们的处境进一步恶化。

移民的大量涌入。涌入内城的移民与本地居民相比，在受教育程度、技术熟练程度和适应程度上往往处于劣势，还可能由于歧视而缺少就业机会。同时，由于其经历、特征都比较类似，移民行为具有很强的同质性、集中性和群体性，往往容易形成贫困人口聚居现象。这种情况下，内城往往成为贫困、疾病、犯罪、衰退等众多不良社会现象的代名词，郊区则成为解决和逃离各种社会问题的避难所。

2.内城问题的发生路径

内城问题的发生路径主要是沿着人口迁移和产业变化进行的：由于城市扩散政策和产业结构调整导致人口与产业从内城迁出，而相关产业的迁出使内城的产业结构发生变化，一些低技术水平的劳动密集型产业留在内城；人口从内城迁出后，大量移民涌入，导致了内城中经济衰退和投资减少，主要表现在交通拥挤、住房条件差、建筑破旧、环境污染以及犯罪频发等方面，其中最核心的表现是经济衰退和贫困（见图1）。

图1 内城问题的发生路径

三、英美两国治理内城贫困问题的实践

英国和美国都是工业先行国家，伴随着工业化的推进，城镇化也迅速推进，城市发展迅速集聚了大量经济要素。英国和美国进入工业化后期阶段后，产业结构面临重大调整，城市化也发展到了较高水平，同时针对内城贫困问题也进行了一系列探索。目前中国也已进入工业化和城市化中后期，许多由于工业发展催生出的城市问题已经凸显，特别是城市中心区已出现集聚不经济的苗头，城中村脏、乱、差等问题突出。因此，研究英美两国解决内城贫困问题所采取的措施，从中总结出可供中国借鉴的经验，可以为解决中国内城贫困问题提供思路。

1.英国解决内城贫困问题采取的措施与政策

第一，内城更新和建立新城。第二次世界大战后，面对内城日益恶化的居住和生活条件，《内城法》于1978年获得通过，英国政府开始实施内城复兴计划，改善内城物质环境。该计划由政府出资完善道路交通网，增开步行街，对原有私人住宅进行维修和维护，先后设立了住房全面改进区域和住宅开发区域，从全面到重点的恢复内城居住环境，改善城镇生活环境，许多城市中心的贫民区以及维多利亚式的老住宅得到了改造，内城居民的生活质量有了明显改善。划定工业改善区和企业区，对内城区物质环境失调而出现混乱的地区进行综合整治。1980年英国成立了城市开发公司，一个开发公司对应一个特定的城市区域，地方政府以较低价格将土地转让给开发公司，由开发公司负责经营。城市开发公司主要采取以市场为导向的战略，培育资本市场、土地市场和住宅市场等，利用国家公共资金的投入和优惠政策，如地方税收减免、提供基础设施、减少规划控制等，来刺激更多私人资金注入到指定区域，从而实现内城复兴。与此同时，英国政府为了解决内城问题和实现城市复兴，开展了大规模的新城建设运动。英国政府制定了大伦敦规划，其中就包括加快卫星城建设。根据大伦敦规划方案，在以伦敦为中心的半径48公里的范围内，由内向外划分了内城、城郊、绿带与外围乡村四个圈层。其中最外层的外围乡村圈是建设新城的主要地区，用来分散内城的人口和工业。自1944年大伦敦规划提出在伦敦周围新建8个卫星城以来，至1974年，英国先后设立了32个新城。

第二，提升人口素质和教育质量。英国学者认为，由于接受的教育质量较差，使得贫困具有遗传性，可能导致代际传递。内城居民生活的困境和较低的收入水平，导致他们的子女只能获得低水平的教育资源，这就使他们在接受教育方面面临失败的危险系数比富裕家庭子女高出许多。贫困地区财政收入低限制了政府对教育的投资，加剧了教育水平下降的恶性循环。针对上述情况，英国政府采取了一系列促进下一代健康成长的政策措施：一是开展追求卓越的城市教育计划（EIC计划）。EIC计划旨在针对较贫困的城市区域内的学校，通过变革学校运作方式、建立学生发展支撑体系、提供多样化的教育方式等方法来提高这些地区的教育质量，促进教育均衡发展。二是设立教育优先区。教育优先区是指被政府列为物质或经济极为贫乏和不利、须优先予以改善以利于教育机会均等理想实现的地区。它以积极差别待遇理念为指导，目的在于通过国家干预，打破因社会经济障碍而陷于贫困的儿童无法摆脱困境的恶性循环，对处于教育优先区的贫困儿童给予特殊的教育资源。

第三，设立组织机构和提供资金支持。内城复兴是一项复杂而艰巨的大型工程，涉及部门众多，如果各部门之间不能进行及时有效的沟通和协调，就会阻碍各项政策的顺利实施。为了实现内城复兴，政府在进行城市基础设施更新和教育、医疗等公共服务的提供时需要大额资金支持。因此，英国政府专门设立相应的组织机构协调各方关系，划分专门区域加强对内城地区各个主体的支持，设立专项资金给予包括企业在内的各主体资金支持。

2.美国解决内城贫困问题采取的措施与政策

第一，改变福利政策和开展反贫困项目。针对20世纪20—30年代的经济危机、第二次世界大战以及20世纪50—60年代伴随城市郊区化出现的内城问题，美国早在1935年就制定了社会保障法，第二次世界大战之后社会保障体系日趋完善。直到1996年，美国的福利改革取消了长达60年之久的联邦政府对贫困家庭的资助；美国政府还采取了中心区改造、贫民窟清理政策。20世纪60年代，美国政府发动了大规模的向贫穷开战项目，它主要是为城市低收入家庭购置设备并提供各种服务：进行职业技能培训，提高劳动力素质；实施建房计划；建设内城学校项目；设立健康门诊。

表2 英国政府针对内城问题设立的组织机构及发起的专项资金

第二，推进社区建设。美国的社区建设开始于20世纪60年代中期。20世纪80年代末，社区运动开始兴起，它将关注点转向有特别需要的人群，譬如老人、妇女和其他少数民族人群等，也成立了一些以经济发展为重点的社区发展公司，以达到改善贫民区居住条件、提高服务质量和解决就业等目的。社区建设注重营造一种关系网络，提高居民的自我依赖能力以及自救和自我发展能力。它主要以国内的基金会为后盾，开展社区建设项目，成为解决内城贫困问题的重要措施之一。社区建设的基本内容主要包括社区服务、社区文化、社区治安三个方面。具体措施包括建立社区学院、成立社区图书馆、打造完善的社区卫生服务体系。目前，社区学院和社区图书馆已经十分普及，在提高社会各个阶层和群体的基础文化程度、扫除功能性文盲、了解美国文化、增强融入感等方面有积极作用。美国的社区卫生服务可以根据社区居民的不同需求提供形式各异的医疗服务，完善的社区卫生服务体系对于提高内城贫困居民的身体素质、改善其健康状况以及增加就业具有积极的促进作用。美国社区建设中的资金来源主要是社区基金会（见表3）。社区基金会将募集到的资金根据社区建设发展的实际需求投入到各个领域，从而解决社区的基本问题，主要包括贫困、疾病和犯罪等。同时，社区基金会关注的目标也十分广泛。

第三，倡导绅士化运动。绅士化始于鲁思·格拉斯（Ruth Glass）对伦敦内城问题的研究。一般而言，城市空间上的绅士化是指中产阶级不断向中心城市内城的某些衰退街区迁移，并对这里陈旧破败的住宅和街区环境进行修缮和改造，使其物质景观和商业环境逐步改善，房产价格和各项生活费用相应上涨，迫使较为贫困的原住居民向其他街区迁移，从而导致该街区居民的社会经济地位不断提升。绅士化运动是除城市更新外，解决内城贫困问题的又一条道路，虽然也有政府参与，但更多的是居民的自主行为。关于绅士化运动产生的原因，可以用尼尔·史密斯（Neil Smith）和彼得·威廉（Peter Williams）的地租缺额理论来解释。他们认为，当内城的衰落达到极点时，其地产价格也会达到最低限度，于是就出现了所谓的地租缺额，即在当前衰败的土地利用条件下所得到的实际地租与在更好或最好的土地利用模式下所可能得到的更高地租之间的差额。地租缺额的出现，为地产集团投资于衰败街区以获取高额利润创造了条件，从而推进了绅士化运动并促进城市复兴。绅士化运动对中心城市复兴的作用，最直观地体现在城市景观的改善上。它使原先破旧的内城环境得到改善，房屋和基础设施得到更新，吸引了资本的注入，促进了当地地价的上涨，大笔资金的注入可以给内城带来更大规模的修缮，同时也有利于政府财政收入的增加，为完善公共服务提供条件。更重要的是，绅士化运动的发展为内城提供了理想的就业人员，增强了对企业和产业在这里落户的吸引力，创造了更多的就业机会，从而使内城的物质和人员都得到更新。这些具备专业技能的中产阶级的到来，也进一步促进了中心城市经济结构的转变，促进城市走向复苏。绅士化运动促进了美国绅士化街区地产价格的上涨，比如哈特福德西区的地产价值在1975—1979年增加了125.4%，绅士化运动使得中心城区财产价值和住宅自有率提高，居民的成分也发生了变化，内城地区的犯罪率大大下降，比如旧金山海特地区在1973—1976年的暴力犯罪下降了21%。中心城区的复兴提高了这些地区的就业率，1992—1994年，企业中的就业增长率为0.7%，而1994—1997年的增长率为3.7%，是前者的5倍。

表3 美国典型的社区建设基金

四、中国内城贫困问题的现状及治理措施

中国的内城贫困问题与英美两国在产生原因和表现形式上，既具有相似性，又具有独特性。目前，内城贫困已经在中国一些大城市的中心区出现苗头，因此借鉴英美两国治理内城贫困问题的措施，结合中国自身的特殊性和客观性，及早预防和化解内城贫困问题十分必要。

1.中国城市贫困问题的现状和成因

目前，中国城市贫困的群体主要集中在民政救助对象、下岗失业人员以及部分进城务工人员。依据国家民政部对中国城市低保户户数与人数的统计，2006—2015年，全国城市低保对象人数基本呈下降趋势，到2015年底，全国共有城市低保对象957.4万户，1701.1万人（见表4）。如果用城市享受最低生活保障人口的规模来衡量中国城市贫困人口规模，截至2015年底，中国城市还存在1700万左右的贫困人口，基数还很大。

除贫困人口总数较大外，中国城市贫困还呈现出区域与行业的分布特征。从地域分布来看，中国的贫困人口主要集中在中西部地区，特别是资源型城市、老工业基地等中小城市；从行业分布来看，城市贫困人口主要集中在对知识和技术水平要求较低的劳动密集型行业。

中国城市贫困现象的原因，与英美等国具有一些共性，同时也具有自身个性。同英美两国相似的是，都是由于经济转型对劳动者素质提出更高的要求，在高素质劳动力外迁到城市郊区后，内城地区就聚集了经济条件较差的劳动力和失业人员，因此内城的贫困现象日益凸显；不同的是，由于中国经济发展和城镇化水平的限制，这种现象率先在一些特大城市出现，之后可能按照城镇化水平顺梯级蔓延。

表4 2006—2015年中国城市低保户数量

中国内城贫困的特殊性在于：第一，1992年中国实行的市场化取向的改革对国有企业产生了很大冲击，为了激发国有企业的活力和竞争力，必须改变原先铁饭碗的工作模式，形成效率优先的经营理念。这必然会导致大量低素质劳动力的退出，再加上一部分国有企业由于不适应市场竞争而相继破产，导致大规模下岗工人和失业工人的出现，他们主要集中在城市且没有相应水平的固定收入，从而成为贫困人口。

第二，随着中国经济发展和城市化水平的提高，大量农村劳动力涌入城市，他们当中的一部分人最终留在城市。但是这部分人大多没有城市户籍，享受不到与城市居民同等的社会保障和公共服务，从事的行业也以体力劳动行业为主，这就导致他们的工资水平较低又缺乏保障，只能居住在卫生条件、交通条件都较差的地区；加之他们身上拥有的同质性、集聚性，这种集中趋势更加明显。虽然没有形成巴西等国家的贫民窟，但是却形成了城中村或棚户区等中国特色式内城贫困现象。

第三，随着市场经济体制的深化，城市社会福利制度变化，没有及时通过社会保障以及其他社会政策加强社会保护，社会保障制度存在一定的滞后性。目前，中国的社会保障体系虽已建立起来，但存在保障面窄、保障水平不高、在教育、医疗等方面并不配套等问题，这在一定程度上导致了社会保障制度对部分低收入者的保护程度降低，难以弥补市场经济转型对部分劳动者的损害，城市居民收入差距拉大，城市贫困者的生活更加艰难。

第四，从微观层面来看，城市贫困还与家庭结构和人口自身有关。城市贫困家庭一般人口多，但是除具有劳动能力的家庭成员外，还可能有老年人、未成年人和因病丧失劳动能力的人，这就造成家庭负担较重和人均收入低，进而成为贫困人口。此外，贫困还与个人的素质有关，受教育程度越低、专业技能越弱，身体素质越差，越容易陷入贫困的境地。

2.中国城市贫困问题的表现

第一，城镇居民人均收入低且差距大。20世纪90年代，中国城镇居民家庭年人均可支配收入为1510.16元，而同期美国的人均个人可支配收入已经达到16720美元。相比发达国家来看，中国城镇居民的收入水平还比较低，就地域分布来看，中国城镇贫困人口主要分布在中西部地区，贫困面较大。2006—2015年，中国城镇居民按收入五等分分组的人均可支配收入的绝对数值总体呈现上升趋势，但每个分组群体在绝对数值上仍有不小差距（见表5）。比较五等分分组中最低收入户组和最高收入户组的人均可支配收入可以发现，2006—2015年，低收入户人均可支配收入增长较为缓慢，占高收入户的比重始终低于20%，所占比例较小。同时，城镇居民中低收入者收入水平并无明显提高，与高收入者仍然存在较大差距（见图2）。

图2 2006—2015年低收入户与高收入户收入

对低收入户和高收入户2006—2015年的可支配收入绝对数值做出动态考察可见，二者的差距从2006年的20963.5元扩大到了2015的52851.3元（见图3）。可见，城市居民中收入差距呈现不断扩大的趋势。

表5 2006—2015年中国城镇居民按收入五等分分组的人均可支配收入 （单位：元）

图3 2006—2015年低收入户与高收入户城镇居民人均可支配收入

第二，下岗失业现象严峻。在中国进行市场经济体制改革之后，原先的计划经济体制转变为市场经济体制，许多企业面临改制，需要接受市场的检验，原先所谓的铁饭碗工作不复存在，企业如果无法适应市场需求，就会遭到淘汰和破产。而企业内的职工，也会面临下岗、失业的困境（见表6）。2006—2015年，企业破产数量逐年增加，特别是在经过2008年金融危机之后，从2010年开始呈爆炸式增长，城镇失业人数也呈上升趋势。企业破产导致职工下岗失业，从而失去收入来源，并逐渐陷入贫困。

第三，进城务工人员数量大且工资普遍偏低。随着经济发展，生产力水平提高，越来越多的农村劳动力离开土地，选择进城务工。2008—2015年，进城务工人员数量逐年递增，为城市提供了丰富的劳动力资源（见表7）。但是，进城务工人员受教育水平普遍偏低，大多只能从事体力劳动，工资水平较低。从表7可以看出，虽然进城务工人员的月工资水平整体呈上升趋势，但是增长速度较慢，整体水平依然偏低，无法与城市居民的工资水平相比。这部分进城务工人员大多集中在城市棚户区等条件比较恶劣的地区，形成了城市中的相对贫困群体。

表6 2006—2015年中国企业破产数和城镇失业人数

表7 2008—2015年中国进城务工人员数量及其工资水平

3.治理内城贫困问题的措施

内城贫困由多重因素综合所致，治理内城贫困同样应该从根源出发，合理利用多种手段，多渠道治理。根据前文对英美两国解决内城贫困问题的研究，结合中国国情，提出以下四种治理内城贫困问题的措施。

第一，注重城市更新。首先，要加快城市物质更新。城市物质更新是一项综合性、整体性和关联性很强的工作，既要注重物质环境的改善，也要注重维持好原有城市的社区网络。要制定合理规划，重点地区重点筹划，加快住房更新，对内城的老旧危房进行拆除，拓宽城区道路，对私人住宅进行维修，从而更好地推进内城地区的物质更新。根据2016年发布的《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，要大力推进棚户区改造，稳步实施城中村改造，保障困难居民基本住房需求；优化街区路网结构，打通各类断头路，提高道路可通达性；优先发展公共交通，统筹公交、轨道交通、通勤班车等多种类型公共交通发展，提高公共交通分担率；健全公共服务设施，建设公共图书馆、美术馆、文化馆，方便居民文体活动，促进内城居民交流。其次，要合理规划绅士化运动。绅士化运动是在大拆大建的城市更新模式之后的一种改良的城市更新策略，可以有效缓解内城贫困，但是在进行过程中必须注意以下几点：预先制定规划，合理利用土地。政府需要发挥作用，结合城区经济发展目标、水平，划分功能分区，合理布局居住及产业用地；促进城区在物质、环境、文化等方面的全方位更新。绅士化运动的过程，不仅是单一的住宅更新，更应该加强对交通、公共服务、环境等相关配套设施的更新和完善，形成对城区的全方位更新与完善；在对城区更新的规划中要更关注原住居民的权益。绅士化运动造成原住居民被迫搬迁，许多低收入居民由于区位因素无法支付较高的通勤成本，也会失去就业机会，同时搬迁也造成原住居民社会关系网络的破坏。在制定规划时，应坚持以人为本原则，开展对原住居民的影响研究，保障原住居民利益。

第二，加强社区网络建设。创建社区，以社区为单元，提高低收入人群的参与度，为生活在内城的贫困人口营造一个相互联系的社区关系体系，建立社区机构、社区网络系统和社区居民的自我支撑体系。要加快对贫困社区内房屋的维修和重建，加强社区服务场所建设，形成以社区级设施为基础，市、区级设施衔接配套的公共服务设施网络体系。配套建设社区内的中小学、超市、菜市场，以及社区养老、医疗卫生、文化服务等设施，打造方便快捷生活圈。推动社区内公共设施向居民开放。社区建设需要将人和地方两者相结合，不仅要关注人力资源问题，还要将贫困人群同主流劳动力市场相联系，而不是疏散到内城新涌现的企业或依赖能够提供大量工作岗位的公共计划。

第三，提供公共项目和就业培训，提升就业质量。对于城市中的贫困问题，最直接的措施就是实施就业促进政策。无论是对个人还是对家庭来说，就业都是避免贫困和消除依赖性的最有效手段。参照英国解决内城贫困问题的措施，通过相关城市项目、城市资助资金来增加工作岗位，效果显著。中国针对失业人员和下岗职工需要进行职业培训，提升人力资本的能力和再就业的能力；开展城市项目，与城市物质更新活动相结合，成立城市开发公司，划定目标区进行重点建设，吸收无业人员充分就业；对自主创业者提供贷款、管理经验培训等相关政策优惠，提高贫困居民的自主就业能力。

第四，更加关注弱势群体的教育状况。为了防止贫困代际传递，必须关注贫困家庭和外来流动人口子女的教育问题，将更多的教育资源向其倾斜，让他们公平地享受教育资源。严格落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，更加强调教育公平，针对目前教育存在的区域和阶层差异，重视对弱势群体特别是贫困地区的教育，巩固义务教育，加强职业教育、民族教育、特殊教育，争取让更多群体获得教育资源；注重教育信息化发展，合理利用远程教育等形式，促进教育公平，优化教育资源的区域和阶层配置。