公安机关交通管理部门治安刑事案件办理机制创新研究

赵司聪

(公安部道路交通安全研究中心,北京100062)

根据《公安部刑事案件管辖分工规定》关于管辖的一般要求，交通警察一般负责办理交通肇事罪和危险驾驶罪两种刑事犯罪案件。对于在道路交通管理中涉及的其他刑事案件，根据《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百七十一条、第一百七十二条规定，对发现的犯罪线索，公安机关应当迅速进行审查；对于不属于自己管辖又必须采取紧急措施的，应当先采取紧急措施，然后办理手续，移送主管机关。因此，公安机关交通管理部门对于不具有管辖权的案件，应当依法先期处理、固定证据，再移送有管辖权的部门处理。当前全国范围内普遍采用此种模式(简称“调查移交”办案模式)。①此种办案模式符合公安部关于管辖的一般要求，也不会给公安机关交通管理部门带来工作增量。但近年来，随着道路交通事故深度调查的全面推进、《刑法修正案(九)》的贯彻实施和妨碍交通警察执行公务行为数量的增多，公安机关交通管理部门在道路交通管理中涉及的治安刑事案件种类和数量逐渐增加，这种查办分离的模式逐渐呈现出一些弊端，影响法律的及时有效适用和威慑教育作用发挥。而且，由于公安机关各警种之间衔接不畅、先期处理环节缺少具体程序规范指引、法律文书适用不明确等原因，还影响了案件的办理质量和效率。②可见，“调查移交”的传统办案模式已经不适应社会治理现代化背景下的公安队伍专业化建设，更无法满足公安机关交通管理部门在全面依法治国的新时代，用足用好治安刑事法律手段，推动公安交通管理法治化建设向纵深发展的历史需要。

近年来，为适应道路交通执法环境的深刻变化，充分发挥法律的震慑教育作用，各地公安机关交通管理部门大胆创新，探索实施“侦办究一体化”模式(深入侦查+自主办理+追究责任)，办理了部分与交通相关的治安刑事案件，实现了案件办理从“调查移交”模式向“侦办究一体化”模式的转变，取得了良好的治理效果。本文正是在全面考察各地实践探索的基础上，对公安机关交通管理部门如何创新治安刑事案件办理机制提出思考。

一、各地实施“侦办究一体化”模式的实践

当前，随着我国公安交通管理法治化进程的逐步深入，公安机关交通管理部门在执法办案中，除了交通肇事罪和危险驾驶罪两类传统管辖犯罪外，还涉及其他治安刑事犯罪，具体体现在以下三个方面：一是随着道路交通事故深度调查的全面推进，交通警察在交通事故深度调查中发现的其他刑事犯罪，如涉及道路运输企业的，除了传统的交通肇事罪和危险驾驶罪共犯之外，还涉及重大责任事故罪、以危险方法危害公共安全罪、非法运输危险物质罪、重大劳动安全事故罪、非法经营罪等罪名；涉及车辆生产、销售企业的，有生产、销售不符合安全标准产品罪等罪名；涉及道路设施相关单位的，有工程重大安全事故罪、破坏交通设施罪、过失损坏交通设施罪等罪名；涉及学校、幼儿园等安全责任单位的，有教育设施重大安全事故罪；涉及机动车安全技术检验机构等其他单位的，有提供虚假证明文件罪、出具证明文件重大失实罪等罪名。经初步统计，涉及到的相关刑事罪名多达20余种。据不完全统计，2018年各地公安机关交通管理部门在交通事故深度调查中累计刑事立案700余起，对肇事驾驶人以外的500余名责任人依法采取刑事强制措施。二是2015年《刑法修正案(九)》对刑法第二百八十条、第二百八十四条进行了修改，并新增了第二百八十条之一，将机动车驾驶证考试作弊罪、伪造驾驶证身份证件罪等与交通管理业务相关的行为纳入刑事犯罪范畴。三是当前阻碍交通警察执勤执法的行为多发频发，其中有不少构成妨碍公务罪。

为此，近年来，内蒙古、江苏、四川、重庆、大连、武汉、广州、深圳等多地公安机关交通管理部门开始探索创新办案机制，通过公安机关内部授权方式，建立“侦办究一体化”治安刑事办案模式，以公安机关名义直接办理与交通相关的治安刑事案件。经梳理，当前各地主要采取以下两种创新方式进行直接办理。

(一)体制改革方式。即通过体制改革成立公安局或公安分局，公安机关交通管理部门加挂公安局或公安分局牌子，以公安局或公安分局名义办理相关治安刑事案件。如内蒙古自治区成立高速公路公安局及下属分局，由公检法联合下发通知，明确高速公路公安局及下属分局在办案时分别行使盟市级公安机关和旗县级公安机关职权，管辖高速公路区域的治安刑事案件；四川省成立公安厅高速公路公安局及其分局，由公检法联合下发通知，明确公安厅高速公路公安局及其分局管辖发生在各分局所辖高速公路范围内的以危险方法危害公共安全、破坏交通设施、交通肇事、危险驾驶、重大责任事故、抢劫、盗窃、诈骗、妨害公务、使用虚假身份证件等刑事犯罪案件；江苏省各地市公安局交警支队也加挂交通管理局牌子，其中直接办理涉及交通的治安刑事案件的有南京、淮安、盐城、泰州等支队，管辖范围均由市公安局发文授权，其中南京、盐城、泰州支队管辖范围相对较宽，除办理阻碍交通警察依法执行职务治安案件外，也办理其他涉及道路交通安全的治安刑事案件，淮安支队管辖范围仅为办理阻碍交通警察依法执行职务治安案件。目前，黑龙江交警总队各高速支队也加挂高速公路分局牌子，具有一定的治安刑事办案权限。

(二)指定管辖方式。即虽然未成立公安局或公安分局，但通过公安机关内部发文，指定公安机关交通管理部门管辖相关治安刑事案件，以公安局或公安分局名义办理。实践中有两种形式：一是成立专门机构。如成都交警支队组建重大案件侦查大队，经成都市公安局授权管辖涉及道路交通的重大责任事故罪，以及在工作中发现的与道路交通安全管理有关的阻碍特种车辆通行、寻衅滋事、扰乱单位秩序、侮辱诽谤他人等十六类治安行政案件；深圳交警支队组建侦查大队，并在侦查大队专门成立了负责深度调查和追究企业主体责任的“深度调查队”，在各辖区大队事故中队加挂“侦查中队”牌子，分级负责调查取证等工作；贵阳交警支队经贵阳市机构编制委员会同意，下设案件大队，负责辖区内涉牌、涉证等与交通管理有关的案件侦查、办理工作，包括：妨害公务案；组织考试作弊案；诈骗案；伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章案；伪造、变造、买卖身份证件案；提供虚假证明文件案；敲诈勒索案；生产销售伪劣产品案；盗窃案；公然侮辱案；寻衅滋事案；非法侵入计算机信息系统案；非法持有毒品案；经市公安局同意指定管辖的其他案件。二是未成立专门机构，但内部下发文件。如重庆市公安局《关于印发全市公安机关道路运输交通事故类危害生产安全刑事案件办理有关事项的通知》规定，经安监部门开展事故责任调查与处理，认定运输作业中负有组织、指挥或者管理职责的负责人、管理人员、实际控制人、投资人等人员对事故发生负有责任，并建议公安机关立为危害生产安全刑事案件查处的，事故发生地公安机关可以一并管辖，该类案件可以由交通肇事罪案件侦办部门一并侦办；漳州交警支队经市公安局批准授权，还可以办理在交通执法中遇到阻碍执行职务、妨害公务、危害公共安全、出售或者提供公民个人信息、组织国家考试作弊，使用伪造、变造、买卖驾驶证或者其他相关治安刑事案件。

二、实施“侦办究一体化”模式的合理性和合法性分析

(一)合理性分析

从各地实践来看，“侦办究一体化”模式有助于公安机关交通管理部门充分运用法律思维和治安刑事制裁手段，从源头上解决企业安全监管、车辆生产销售、驾驶人考试等方面的违法犯罪问题，倒逼行业监管责任和企业主体责任的落实，也有利于减少阻碍交警执法等现象，提升公安机关交通管理部门的执法权威。此外，在提升案件办理效率、提高案件办理质量方面也具备以下优势和条件。

一是法律适用更加及时，案件办理更加高效。公安机关交通管理部门及交通警察根据法定职责，能够第一时间接触案件，充分了解案件情况和案发区域情况，从调查到侦办，法律适用更加及时、有效。如在实践中，交通事故责任人往往涉及交通肇事罪、重大责任事故罪、生产销售不符合安全标准产品罪、非法运输危险物质罪等相关犯罪，公安机关交通管理部门作为交通事故调查和处理的法定部门，在开展事故深度调查时，如果仅先期调查取证，而不具有案件办理权限，可能起到打草惊蛇的负面效果，影响刑事案件的处理效率，更不利于查清运输企业及其相关人员的监管责任落实情况，甚至直接影响公安机关交通管理部门推动企业主体责任落实效果。“侦办究一体化”模式可有效避免传统查办分离模式在打草惊蛇和贻误战机之间面临的选择困境。

二是摆脱了警种之间职能交叉、交接繁琐，案件办理程序更加顺畅。在实践中，虽然《公安部刑事案件管辖分工规定》规定“各侦查部门之间要做到分工不分家，正确处理管辖分工与相互配合的关系”，但由于警种职能交叉，特别是一些地方的侦查、派出所等部门对交通管理业务并不熟悉，具体业务办理中各警种之间对接繁琐，交通管理部门虽然移交了案件，具体案件办理中仍不得不继续参与，造成不必要的警力浪费，甚至因为相互扯皮而影响打击力度。相比较传统的“调查移交”办案模式而言，采用“侦办究一体化”模式能够充分利用交通管理权和刑事侦查权来调取案件相关证据材料、采取相关刑事强制措施，处理速度更快、定性把握更准、打击力度更强。

三是公安机关交通管理部门具备实施“侦办究一体化”模式的基本条件。笔者从各地实践中了解到，由于当前各地公安机关实行不同警种间的民警岗位交流，不少交警具备较好的执法素质。实施“侦办究一体化”模式的公安机关交通管理部门能够建立法制队伍和案件侦查队伍，对案件办理工作进行统一指导、审核和管理，对重大复杂案件联合进行线索分析、通案会商。如成都交警支队从全支队抽调20名具有法制、刑侦经验的执法办案能手，组建成立了重大案件侦查大队；又如南京交警支队成立专项工作领导小组，建立“支队—大队(公安检查站)—专职法制员—办案民警”四级责任体系，同时，对办案大队予以绩效考核加分，对办案民警“一案一奖”，充分调动基层办案积极性。此外，近年来，公安部相关业务部门通过多种形式制定了重大责任事故罪、机动车驾驶证考试作弊罪、提供虚假证明文件罪等典型治安刑事犯罪的办案指南或者指导案例，并通过教学培训、交警网校等多种形式，有针对性地开展指导，提升了各地公安机关交通管理部门的执法办案水平，也为实施“侦办究一体化”模式提供了帮助。③

(二)合法性分析

《刑事诉讼法》第十九条规定：“刑事案件的侦查由公安机关进行，法律另有规定的除外。”《人民警察法》第六条规定：“公安机关的人民警察按照职责分工，依法履行下列职责：(一)预防、制止和侦查违法犯罪活动。”因此，在合法性方面，无论通过体制改革方式还是指定管辖方式进行，由公安机关内部授权公安机关交通管理部门管辖相关刑事案件，以公安局或公安分局名义制作法律文书，符合《刑事诉讼法》《人民警察法》等相关法律关于执法主体的规定。

有部分地方公安机关、检察机关和法院认为，在安全生产类交通事故中，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》，生产安全事故应当按照造成的人员伤亡或者直接经济损失分为不同等级，并由不同等级的政府机关组织成立事故调查组，通常由应急管理部门(原安监部门)牵头。因此，发现涉嫌犯罪的，通常应由事故调查组或者应急管理部门移送至有管辖权的公安机关。有的地方还要求加盖应急管理部门公章，即认定为安全生产类事故后，公安机关才能立案侦查，公安机关交通管理部门在深度调查中发现犯罪的无权直接立案侦查。笔者认为，上述观点并不成立。一是根据《道路交通安全法》第五条和《人民警察法》第六条规定，公安机关交通管理部门是道路交通安全管理工作的职能部门，也是事故调查处理的法定机关，对交通事故的深度调查是公安机关交通管理部门依法履职的必然要求。二是《刑法》《刑事诉讼法》赋予了公安机关刑事侦查的法定权力，涉嫌犯罪的，公安机关有权立案侦查，公安机关交通管理部门作为公安机关内设部门，在深度调查中有权以公安机关名义进行刑事办案。三是2019年4月应急管理部、公安部、最高人民法院、最高人民检察院联合下发的《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》第十九条、第二十条中明确规定，事故发生地有管辖权的公安机关根据事故的情况，对涉嫌安全生产犯罪的，应当依法立案侦查；应当在3日内将立案决定书抄送同级应急管理部门、人民检察院和组织事故调查的应急管理部门。因此，无论是否为安全生产类事故，公安机关直接立案侦查均于法有据，公安机关交通管理部门创新探索“侦办究一体化”模式，也具备合法性。

四、推行“侦办究一体化”模式存在的困难

当前，推行“侦办究一体化”模式的机遇与挑战并存，结合各地实施情况来看，面临的问题和困难主要有以下四个方面。

(一)顶层设计不够完善。由于公安部层面缺乏对警种管辖分工的明确规定，部分地区往往将《公安部刑事案件管辖分工规定》中对部机关各业务局的管辖分工规定解读为对本地警种管辖分工的限制，认为公安机关交通管理部门管辖的刑事案件仅能局限在交通肇事罪和危险驾驶罪两类，在具体执法过程中即使发现了问题，也往往顾虑突破管辖会导致违反上位法规定，不愿或者不敢主动开展办案机制创新，进而影响了机制创新力度。

(二)交警警力相对不足。截至目前，全国交警实有人数27万，辅助人员30余万。从警力与总人口的比例上看，全国每万名人口交警警力数不足2人；从警力和道路总里程的比例上看，全国每百公里道路交警警力数约为5人；从警力和机动车数量的对比上看，全国每千辆机动车交警警力数约为1人；从警力和驾驶人人数的比例来看，全国每千名驾驶人交警警力数不足1人。可见，当前全国交警警力明显不足，且基层民警尤其是执勤执法岗位民警年龄老化现象明显，各级公安机关交通管理部门承担现有工作已基本处于满负荷状态，扩大案件管辖范围后警力不足的问题更加凸显，部分警力极其短缺的地方可能难以保障办案机制顺利进行。

(三)办案能力相对不足。长期以来，各地公安机关交通管理部门传统管辖的刑事案件仅有交通肇事罪和危险驾驶罪两类，对与交通相关的治安类案件也通常移交派出所等部门依法处理，交警的执法业务一直以来呈现出特殊性和单一性的特点，与刑侦、派出所等相关部门相比，缺乏刑侦思维和办案经验。加之公安机关对交警执法素质能力培养重视不够，缺乏行之有效、可操作性强的办案指南、取证标准以及办案业务培训，不少交警的执法知识储备不足，专业技术能力达不到实际办案需要。

(四)与检法的管辖衔接存在难度。检察院和法院根据《刑事诉讼法》的规定，一般要求刑事案件按照管辖规定实行属地管辖，给公安机关交通管理部门执法带来不便。如高速交警大队一般以高速公路公里起止点位置划分管辖区域，所辖高速公路可能涉及几个县级区域，而部分在高速公路上实施的犯罪难以确定行为发生地点，属地检察院和法院需要上级部门逐案指定管辖，手续繁琐，影响办案效率。

五、加快推行“侦办究一体化”模式的思考

由于各地公安机关交通管理部门的管理体制、警力资源配置、人员素质、与检法之间的衔接契合程度等实际情况差异较大，短期内在全国范围内强行推广实施“侦办究一体化”模式并不适合，应从几个维度入手，实现稳步推进。

(一)加强顶层设计，进一步明确公安机关交通管理部门办理治安刑事案件的职能。建议公安部法制部门根据新时代新形势下与交通管理相关的违法犯罪活动发展变化情况，从有利于提高执法办案效能，更好服务于现代社会治理的实际需要出发，进一步完善警种管辖范围，明确《公安部刑事案件管辖分工规定》文件属性，明确地方公安机关各警种有权依据《人民警察法》等相关法律规定，办理各自业务范围内的治安刑事案件；二是就公安机关交通管理部门能否直接依据《治安管理处罚法》，对违法嫌疑人违反交通管理的行为以及妨碍交警依法执行职务的行为进行治安处罚，进行明确和合理赋权。

(二)分步分时稳步推进，精准把握推进进度。在实施方式上，对于尚未进行体制改革的大多数地方，④建议先行采取公安机关指定管辖的方式，推动以公安机关名义正式下发文件，明确授权公安机关交通管理部门办理相关治安刑事案件。在办理范围上，建议根据地区实际情况逐步推进，初期可以选择办理与交通管理工作关联最紧密、基层交通民警执法办案最迫切需要、最有助于推动交通管理工作和最有效提升交警执法权威的几类案件，如重大责任事故罪，机动车驾驶证考试作弊罪，生产销售不符合安全标准产品罪，伪造、变造、买卖国家机关公文、证件罪，伪造、变造、买卖身份证件罪，提供虚假证明文件罪，妨碍公务罪，侮辱罪、诽谤罪等刑事犯罪，以及提供虚假证言、扰乱公共秩序、寻衅滋事、阻碍执行职务等治安案件，并根据案件办理情况和当地实际需求，逐渐扩大治安刑事案件办理权限。

(三)优化内外部衔接机制，破除办案程序壁垒。考虑到公安机关交通管理部门办理治安刑事案件需要刑侦、网侦、技侦手段支撑的实际，建议由公安机关内部发文明确相关警种的相互配合职能，对公安机关交通管理部门直接管辖的案件，相关警种要积极协助配合，并提供必要的侦查技术或侦查手段支持；对公安机关交通管理部门移交的案件，依法及时立案侦办，防止各警种衔接不畅、互相推诿扯皮，切实做到分工不分家。公安机关交通管理部门自身也应加强与专业机构及其人员的联系沟通，尝试引入鉴定、检验机构人员参与技术调查，对案件中某一专业性问题进行分析判断，对某些特殊事项进行专业性鉴定，弥补自身专业技术力量不足，提高“侦究办一体化”模式的办理效率。在与检法的衔接上，建议借鉴四川高速交警、江苏泰州等地经验，联合检察院、法院下发文件建立集中管辖机制，将属地对接转换为集中对接，明确由对应的检察院集中批捕、公诉，由对应的法院集中审判，并推动发布典型指导案例，为公安机关交通管理部门推进“侦办究一体化”模式提供便利。

(四)加强制度规范保障，提升交警办案能力。建议公安部相关部门和单位，以及已经开展“侦办究一体化”模式的地方，严格按照《刑事诉讼法》《公安机关办理刑事案件程序规定》等法律法规，选取运输企业重大责任事故罪等与交通相关的典型的常见的案件，分别制定具体办案指导意见，进一步明确相关罪名的法律适用、立案标准、办案流程、取证要点等，规范办案流程，减少当前存在的法律依据适用不准确、证据标准适用不统一、取证行为不规范、证据审查判断不全面等突出问题，满足执法办案需要。⑤在办案能力保障上，建议各地建立健全办案机构，从各警种抽调配强办案人员，配备专职法制员，并形成政策保障常态机制，调动办案人员积极性。同时，强化业务培训，加强与刑侦、技侦等办案经验较丰富的警种间的业务交流，进一步规范案件办理，大力帮助提升公安机关交通管理部门的谋略意识、侦查意识和办案能力。

注释：

①当前治安案件对警种管辖无禁止规定，公安机关交通管理部门可以承办，但需要以县级以上公安机关名义出具法律文书，虽然在一定程度上限制了办案效果，但各地在办理机制上难度不大，故本文重点集中在对公安机关交通管理部门刑事案件办理机制的剖析。

②虽然《公安机关办理行政案件程序规定》(2018年修订)第六十五条规定：“对发现或者受理的案件暂时无法确定为刑事案件或者行政案件的，可以按照行政案件的程序办理。在办理过程中，认为涉嫌构成犯罪的，应当按照《公安机关办理刑事案件程序规定》办理。”但实践中仍由于缺少先期处理的具体程序规定，公安机关交通管理部门先期调查取证的内容、范围、限度，以及移交的材料要求等均较为模糊，法律文书适用也不统一、不规范，引发操作困难。

③笔者所在的公安部道路交通安全研究中心，正在研究制定《交警办理运输企业重大责任事故罪办案指南》《交警办理机动车驾驶证考试作弊罪办案指南》等系列文件，供各地公安机关交通管理部门内部办案参考。

④对于部分有计划实施体制改革的地方，如近期的黑龙江交警总队高速支队，建议结合当地公安改革实际情况，明确由交警办理交通相关的治安刑事案件的权限，并根据地区差异和管理需要，科学界定办案范围，健全案件办理机制，整合办案资源，调配专业技术人员，最大限度争取人、财、物的支持和保障。

⑤武汉交警支队制定的《交警办理刑事案件及行政案件工作标准》《交警办理醉酒驾驶刑事案件工作规定(试行)》和《办理醉酒驾驶刑事案件工作规定(试行)》，对醉驾案件从侦查、终结、移交等工作环节、程序作出具体规定，使民警明确“应该怎么做、应该做什么、哪些不能做”，对执勤民警查处酒后(含醉酒)驾驶违法犯罪行为的步骤、语言、动作和各种情景应对措施及应收集提交的证据也提出了明确要求。