地方政府市场监督管理体制改革的困境及应对方案分析

■崔 玲

（广州发展研究院）

引 言

在党的十八届三中全会中指出：科学宏观调控、有效政府治理，可充分发挥社会主义市场经济优势。国家发展水平与政府优劣具有密切联系，而评判政府优劣的因素之一就是其能力水平的高低。若想要实现政府治理，则应当从市场经济新常态为切入点，完成政府机构改革与职能转变。政府体系中市场监督管理作为其中的重要环节，应当依据统一、精简、效能原则，加强职责与机构的整合[1]。

1 市场监督管理体制改革的重要性

新常态经济下，现代市场经济形势已经产生了众多变化。当前我国市场监督形势不容乐观，接连有质量安全、食品安全、市场制度等恶性事件产生，表明传统市场监管模式以无法适应现有市场需求[2]。政府应当加快体制改革，推动职能转变，构建服务型政府，对于加快地方市场监管具有重要作用。党十八届三中全会强调市场监管体系的改革，实行统一市场监管，十八届四种全会中再次提出减少市县级别的执法队伍种类，侧重于公共卫生、药品食品安全、文化旅游等行业的综合执法。可见，市场监管正向“大市场”方向发展，已达到国家战略高度。

本次市场监管机构改革，主要具有以下几点作用：

（1）强化自身机构。市场监管体制改革推动了政府机构职能向精简方向转变，促进工商、质量技术、食品药品、职能、人员、机构的全面整合，以此为基础构建市场监督管理局，通过增加统一市场主体信息公示体系，有效实现市场信用约束职责的完善。

（2）实现监督合力。传统市场监督应用工商、质监、食药监分头治理、分段监管的模式，工商负责监管流通、质监负责生产监管、食药监负责餐饮监管，看似权责分明，但实际工作中设计介于两者或多者质监事件时，则无法有效管理，三局合一体制可打破藩篱，降低政府行政成本，提高行政效率，做到全领域、无缝隙、全过程的监管。

（3）提升执法效能。传统市场监管由于执法力量分散，易出现重复执法、交叉执法等情况，而统一市场监管后，可强化一线基层执法团队，整合食药稽查大队职责、市计量执法职责，实现信息共享、规范执法团队、完善执法程序、统一执法标准，有效促进执法效能的提高。

2 地方政府市场监督管理体制改革的困境

市场监督管理体制改革并不是将原有部门简单合并进行办公，而是打破原有藩篱，建立高效、统一的市场监管体制，实现监管的全面创新，此项改革以政府职能转变视角而言，具有较大成效。

本文主要对B市C区实施“三局合一”市场监管后所面对的问题进行分析，尝试分析其在市场监管体制改革中产生的困境。

B市C区市场监管局（以下简称监管局）于2016年4月正式组建，加挂B市C区食品药品、工商行政、质量技术、食品安全牌子，从原有市质监分局向新监管局干部转移3人，区食药监局干部转移26人，事业编8人，区工商局干部转移84人、工勤8人。此区现有约8万户市场主体，总量为全市第2。其中，药品器械生产共841户，占全市3/1,；食品生产7320户，企业总量居全市第一。全区有84件产品获得省名牌产品评价，获得B市质量奖共30件，注册商标13462件，其中11件驰名商标、125件省著名商标、138件市知名商标，持有量均处于此地区前列位置。当开展属地管理后，实施了众多专项活动。

2.1 基层消极执行

综合监管权的下放可通过改变出入、证照审评程序与规则，从事前监管向过程监管转变，可有效降低市场微观干预，并与产业融合、科技创新等趋势相结合，整合监管力量实现垄断的社会性监管[3]。但是，全区面积较大，监管局承担了约7万户市场主体监管任务，包含食品生产、医药等经营主体。整合机构后，省市局大幅度放权，下放众多行政审批权，如监管执法权、登记注册权等，已承接公共服务类与行政审批项目达到124项，此地区会展业的发展也为此地区带来较重的业务，每当举行大型活动或展会时，都要从监管所与局机关抽调相应人数负责餐饮安全监管、消费维权、不正当竞争管理等工作。导致监管部门面对骤然增多的工作量，工作人员应接不暇，对于政策执行会实行消极执行的模式，政策执行力度较小，仅仅象征性执行，并未将核心目标完成，制约了市场监管的发展。改革后增加的任务量已经超过基层人员能力。如，在实施全覆盖食药监基础上推行“双随机”政策，将事中事后监管贯彻落实，但同时也增加了任务压力。由于食药监人员中工商人员较多，此项任务难以完成，导致基层人员采取消极执行政策，弱化或敷衍实施，易产生监管漏洞。

2.2 人员数量不足

李克强于2013年提出对地方政府机构编制严格控制，保证财务供养人员数量只减不增。中央编制严控背景下，监管局整合机构初期阶段，共有125名行政编制，核定“三方”方案后共114名行政编制，至今，已有行政人员12名退休，调出人员7名，消化超编4人，现有编制为106名，8名空编，借调7名行政人员，在岗实际共99名行政人员，15名缺岗。空编受到公务员招录名额的制约，无法收录监管局亟需人才，导致人才不足情况进一步加剧。并且，其他区部门常常向基层市场监管部门借调人员，以便完成上级下达的相应政策，致使实际监管部人员不足。并且，为完成中央指标实行目标管理责任制，通过绩效对人员政绩进行评判，而监管部人员短缺，则会在此制度下，往往实行选择性政策执行，对于紧急任务优先处理，通过紧急工作加强自身绩效，对于日常监管则无法有效开展，为食药安全埋下众多隐患。

2.3 融合性不强

市场监管体制改革中，其重点在于“融”，而不是物理整合，达到1+1+1＞3的目的。但是，实际工作中，三局合一却更多表现在人员与科室的安排，融合并不顺利，障碍较多。一是监管方式矛盾。通常食药监管部与质监部监管时更多表现为专业监管，需要拥有专业设备与技术人员；工商部尽管并未设置专业技术机构，监管也较为粗放，但监管内容十分广泛，任务复杂繁重。所以，当合并三个部门后，则产生了执法标准、理念、侧重点等方面的差异性，以至于行政执法、处罚标准、行政许可等并不相同，一般监管与专业监管存在融合矛盾[4]。并且，食品药品通常将其看做特殊商品，侧重于特定产品质量安全，属于公共安全范围之中，与其他不同属性部门无法有效融合；二是行政流程矛盾。三局合一后，三局的流程职责不是简单职权让渡，而是深度整合，基于此需要对其实行再造，推行过程中难免产生行政流程矛盾。

3 地方政府市场监督管理体制改革的应对方案

随着市场监管体制改革的推进，地方政府压力激增，为推动地方深化政府职能转变，实现“大市场”监管的改革，则可以从以下几点出发。

3.1 建设专业团队

创新市场监管体制，面临着执法任务复杂化、综合化的局面，需要具备更加专业的设备与人才。所以，应当建设一支专业团队，具有作风硬、业务精的“全能型执法者”。对此，上级应当加强监管局的业务指导，特别是应当从监管局现有人员的实际需求出发，通过培训强化执法人员的综合素质与业务能力。培训时，应当制定合理的培训计划，针对性加强安全检查、计量、标准化、质量等方面的技术培训，确保监管人员对于各种安全隐患可及时发展[5]。如，监管人员难以考取特种设备安全检查员证，对此市局可先组织人员进行培训，再参加考试。同时，目前公务员考试中主要是《申论》《行政职业能力测验》《公共基础知识》等，导致监督局公务员招录人员专业能力无法满足监管需求，普通公务员难以短期内全面胜任一线执法工作，具有较高的专业成长难度，可完善聘任制，让执法队伍中增添更多具有专业知识的人才加入，有效促进整体团队专业性的提升。

另外。由于市场监管改革后，工作压力骤增，为保证监管任务的贯彻落实，需保证市场监管部门编制到位。由于部门具有压力大、责任重、专业性强的特点，是社会关注热点之一，不宜灵活挪用编制，应当确保监管部可用编制符合“三定”需求，且各级各编办应当对市场监管部门规划统计编制数量，精准掌握职能部门实际到岗人员。还可以优化编制人员结构。将窗口服务、办公设备、档案整理等方面选择服务外包，将内部相应的岗位人员减少，以便推动更多人员投入到执法一线之中，充分发挥人力资源的效用。

3.2 健全市场监管法律

在监管制度中市场监管法律属于其核心要素，不仅是为监管对象制定的行为底线与监管标准，还规范了监管者权利大小、种类、运用程序等。尽管我国已经初步构建市场监管法律，但整体而言仍然较为滞后，缺失地方配套立法。如《食品安全法》中规定监管领域与配套政策行进规范，规定食品摊贩与加工小作坊从事食品经营活动，需与规定中与其生产经营条件、规模食品安全相符，确保食品的无害、无毒、卫生，相关部门应加强监管，具体管理则由直辖市、自治区人民代表大会委员会制定。全面梳理现行市场监管规章制度、法律法规、文件等，加快立改废，填补法律空白与漏洞，对于各项条款的冲突性与重复性加以规避，让市场监管在执行工作中有章可循。改革应当依据依法治国方针，着眼保障权益、规范权责，侧重于市场监管产权界定、法律秩序、保护法律秩序与高效市场交易规律等对市场经济关系与活动进行规范调整[6]。并且，加强监管执法的力度，对于违法主体加大责任成本，综合应用民事赔偿、刑事处罚、行政处罚，予以监管主体商誉、能力、经济等方面出发，提高受监管主体违法成本，让其能够在社会、法律、经济成本下约束自身行为。

3.3 调整内部结构

应当实现市场监管的统一改革。当归并相关机构后，缺少对部门内设机构的充足梳理，部分机构原封未动地保存下来，出现部门职能交叉的情况，内部关系也并未及时磨合，部分机构合并仍然各干各的，缺乏交流，难以发挥大市场“1+1＞2”的效果。此种情况既有理论不足，也有组织不到位、缺少实施细则的问题。市场监管部门应当依据不同模式特征与实际改革情况，实现内部调整，构建协调统一、合理分工的结构。如构建统一申诉举报机制，整合质监12365、食药12331、工商12315等申诉处理系统，建设高效便民的行政效能举报与投诉平台，可提高办结处置效率，减少重复对外窗口的建设，促进便利性的提升。

我国中央层面，国务院下设承担制定政策与监督实施的职能司局，地方负责执行具体事务，注重执行与政策的相对分离。而地方却未能实现内部执行、决策、监督分离模式。如深圳市改革对此进行探索，市政府部门为市场质量监督委员会，负责监督决策，执行任务则由食药监局与市场监管局承担，市场监管委负责物、财、人统管[7]。利用此种方式建立执行、决策、监督三权互相协作、分离的运转体系。而地方市场监管，可让决策权上移，重大部门管理事项决策层实行统筹考虑，设置决策委员会以便辅助决策，加强大部门统一集中决策的能力；执行权则下移，专门执行机构行使；而承担监管、服务、执行的机构可转为独立执行，对于某方面事务专项负责。通过调整内部结构，可有效将大市场功能充分发挥。

3.4 建立长效激励制度

面对市级尚未实现发展型向服务型转变的情况，可在下放监管权的基础上，对政府承担监管与发展其他乡村振兴、社会稳定、经济发展、生态环保、公共服务等职能合理界定界限。与此同时，设计将反垄断与发展、社会性监管的关系转变为互补激励制度，构建监管成效管理档案，将其归入常规考核之中，构成奖惩明确、权责分明的激励制度[8]。将监管从垂直模式转变成属地管理。加快构建符合下放监管权、监管方式从事前转变为事中、事后模式的激励方法，尽可能将考评方式简化、统一，以免为基层监管者增加更多压力。并建立常态监督制度，激发基层人员工作的积极性与主动性，避免出现监管不作为情况，降低中央督察的成本与压力。

3.5 加强大数据监管模式

改革市场监督体制后，原有的分散市场监督数据整合能力得以提升，以此为基础，可与云计算、大数据等技术相结合，构建大数据与市场监管的模式，提高市场交易信息收集、存储、处理等能力，有效提高监管水平与效率，为监管范围扩大，减轻人员工作量提供了新的途径。其一，广泛应用大数据。借助整合部门汇集专业领域中市场监管数据，实现各领域信息资源的全覆盖。构建大数据市场监管模型，对市场环境进行监测，保障监管有效性与科学性。对于高危行业，则建设风险预警机制，预测监管范围中行业重大突发事件，并做好预案。在食品药品监管、登记注册、消费者权益保护等方面则提高信息数据应用示范，形成定期应用分析报告，为部门决策提供相应依据。加强跟踪市场监管制度与政策的实施效果，针对需求及评估及时调整；其二，建设大数据基础设施。为适应大数据监管需求，促进信息化监管水平的提升，建设企业信息汇集、共享与利用的一体化平台。加强整合、归集信息，以国家平台为依托，跨区域、部门的及时更新交换信息，解决碎片化监管的问题。以省级部门为主，联合基层部门构建信息平台，当市场主体登记后，通过信息平台可向相应的监管部门推送，以便更加快捷、完整的获取市场主体信息，建立动态监测体系。

总 结

综上，以整合工商、食药监、质检等机构职能为中心的市场监管改革，对于减少市场干预、简政放权、提高监管效率、推动综合执法具有深远意义。因此，应当建设专业化团队为体制改革奠定人才基础，制定相应法律法规规范人员与市场主体的行为，调整内部结构加强三者融合，建立长效激励制度调动基层人员的工作积极性，加强大数据监管实现动态监测，从而有效解决现有地方政府改革困境，推动地方市场经济的进一步发展。