市场监督管理改革中的问题与对策研究

■孙莉莉

（广东省标准化研究院）

引 言

政府综合性市场监管，其主要目的就是为了提高市场监管效果，为企业提供发展便利，然而市场监管体系在具体运行时，存在一些问题对监管工作造成影响，无法将监管成效充分发挥出来。而为了提高市场监管我国政府机构进行了大量改革，在改革过程中出现一些问题阻碍改革进行，因此，通过对当前市场监管改革问题进行深入分析，能够为后续工作调整与改革提供充分参考，进而提高市场监管效率，保证经济实现稳定、可持续发展。

1 市场监管概念

对于市场监管，其属于执法部门市场管理与监督工作，是一项政府职能。以概念角度分析，市场监管是政府按照相关法律在市场主体中，对所有经营行为开展行政限制工作与引导工作，最终目标是对在自由竞争过程中出现的市场失灵问题进行有效调整。根据行政相对人差异，市场监管涵盖两类形式，即经济性监管与社会性监管，其中，经济性监管涵盖金融以及能源等领域；社会性监管涵盖健康、安全以及环境等领域。西方发达国家经过几十年的改革，在加强微观经济运行涉入与控制的同时，还在社会性监管方面进行充分强化。基于我国当前政府行政框架，由银监会、证监会、保监会，以及发改委开展经济性监管工作，由食药部门、质监部门、安监部门、工商部门，以及知识产权部门开展社会性监管工作。

基于我国市场经济，市场监管在时代快速进步与发展的推动下，已经取得巨大的进步与发展，市场概念也随之不断扩大，已经由有形市场发展为无形市场，并且由集贸市场发展为电子市场[1]。市场监管不仅是对某个具体的区域、行业和市场进行管理，其监督管理往往具有普遍性。在传统市场监管中，仅仅在市场、人身安全，以及假冒伪劣等有形市场中开展监督管理，对市场范围、行为等无形市场的管理存在忽视现象，在网上购物、邮购，以及电子商务等交易管理更是如此。以总体角度分析，工作重心仍放在具体市场管理中，对市场主体隐藏的交易关系缺少一定认识，在抽象行为监管方面，尚需不断将具体转为抽象，由感性认知转为理性认知。市场监管需要对眼前具体事物进行全面、深入的了解，将经济社会发展趋势作为监管基础，在发展中不断变革。

2 市场监管改革问题分析

2.1 机构合并无法实现1+1＞2

当前，在机构合并工作中，合并的模式多种多样，其中将多部门外部协调转化成一个部门内部协调是改革中的重要转变，其在一定程度上能够降低协调工作环节，促进工作效率。然而，实际上大部分地方政府在大融合体制的设置方面中的部门衔接方面存在不足。具体到监管部门的内部，在完成多部门职能融合工作之后，在构建业务流程过程中，需要根据全新的内在逻辑与思路进行，需要充分理顺，对此，则需要有一个长期发展过程来完成这一工作。在外部看来已经实现无缝担责，而内部的变化并不明显，各自工作目标不够明确，致使一些机构融合效果不佳，无法将合并体制的优越性展现出来[2]。此种仅仅追求删减编制与机构的改革，对当前行政管理机制会造成一定影响，可能会出现反复和操作失误等问题，在技术层面的监管流程构建中此种现象较为明显。比如食药监管问题，在这一体系中技术含量比行政干预高出一些。按照“四个谁”原则，职能与质监部门和工商部门并未进行交叉，若是进行硬性融合则会产生职能偏差问题，进而造成损失，并使得其他职业履行受到影响。

2.2 新执法主体难以解决执法合法化的问题

当前，地方政府在机构改革方面的方案多种多样，以安监部门、物价部门、食药监部分、质监部门，以及工商部门等排列组合，一些地方政府会将旅游局纳入到市场监管格局中。在完成合并之后，名称并不统一，部分地方政府会之间构建新命名的执法主体，并且为了保证执法主体的合法性，会将多个牌子挂在一个局上。在《行政处罚法》中明确规定，国务院或是经过国务院授权之后的省政府、自治区政府，以及直辖市政府等能够决定行政机关进行行政处罚权的实施，数量为一个，并且只能由公安机关实施人身自由限制的行政处罚。而在实际实施中，鉴于各种实际情况，无法按照相关规定开展工作[3]。要想保证执法主体的合法性，需要具备一下几点，①根据原执法主体的名义进行执法；②需要保证执法人员具备执法资格。③保证执法人员的执法证件充足。对于新命名的执法主体，严格参照上述进行执法。

2.3 相关法律法规与部门规章制度无法兼容

在市场监管改革中，实行了“N合一”的执法模式，在实施执法权时，需要保证法律建设充足。基于法律之上若是缺少顶层预先设计，则会使基层部门的工作目标缺少明确性。近年由工商部门组织的商事登记体系改革逐渐深化，发展为年报、认缴制以及三证合一等，在等级注册规则出现变化之后，会对市场监管基础原则造成影响，其在改变工商行政法律法规的同时，还会对企业部门在监管规则发展造成影响[4]。在执行新规则与新政策的过程中，基层人员会感到力不从心，市场主体会不断在“年检”方面进行询问，工作人员只能在年报方面做出解答，而在其他方面则无法做出正确指导。在实行三证合一之后，银行部门以及其他相关部门需要进行机构代码证索要，在全国企业的信用信息系统中已经将企业工商登记的相关信息公布出来，然而一些企业还是需要在行政单位进行诚信经营证明办理，相关法律法规建设较为滞后，比如，商事登记与《公司法》的兼容性，地方食药监部门与工商部门等在职能划转、改革之后的执法活动与《食品安全法》是否存在矛盾。

2.4 执法部门编制弱化问题

在机构改革中，应该以科学履行职能角度进行分析，以市场经济健康发展角度进行考虑。在开展改革工作时，中央政府、地方政府均将综合执法合机构改革、职能转变以及控编减编作为主要内容，共同谋划、实施以及落实。然而在行政部门编制方面存在多种因素影响。比如，文明城市建设任务、农贸市场建设任务等，在技术层面与工作职能等方面，工商部门均不属于农贸市场的主管部门，这就造成了专业性不强，一旦出现问题处理不好，甚至无法解决[5]。另外，地方政府承担市场监管的主体责任，然而与安全生产、食药安全、社会稳定，以及经济发展等工作相比，地方政府无法将更多的工作重心放在市场监管工作中。在流通领域食品安全管理职能及人员的划转，行政审批局的设立，以及地方政府中心工作的需要等均促使行政部门编制逐渐弱化，虽然一些地方通过机构合并手段组建新执法主体，但是实际上总编数量增加有限，甚至并未增加，事权亦未发生明显变化，如此即导致相关职能无法实现科学优化，工作人员的履职水平的发挥和提升均存在一定困难，故无法将监管效能良好体现出来。

3 市场监管改革策略

3.1 积极进行1+1＞2思维转变，提高决策科学性

基于我国经济市场快速发展背景下，相关人员需要对综合监管主体在执法资源整合方面的作用进行正确认识，保证各个部门的优势能够得到充分发挥，比如，工商部门在街道、镇、乡等部门基本上实现全面覆盖，质监部门有着良好的技术保障，能够满足未来市场监管需求，而食药监部门的食药监管优势非常明显，在构建综合执法主体时，应该积极借鉴示范区发展经验，并积极进行1+1＞2的思维转变，之后正确认识合并目的，才能够将合并后体制的优势与效能完全发挥出来。另外，职能融合需要对融合之后产生的效益进行全面分析，并对目标机构展开深入调研，对事权合编制进行重新衡量，合理确定职能增加、删减等，对每一项工作进行科学评估，为各项决策活动提供有力保障[6]。比如，若是政府认为可以将工商行政部门编制向其他部门进行转化，或是增加职责，那么就需要深入调研工商系统事权，在进行科学分析之后，合理确定权责，严禁凭借自身经验开展决策活动。

3.2 积极进行先试先行思维转变，解决法律滞后问题

在开展市场监管工作时，需要法律法规提供依据与保障。机构改革与集中执法权行使时是社会发展趋势，需要保证相关法律法规齐全。相关部门与人员应该合理设计顶层计划，保证基层结构与人员在工过程建立良好的沟通，提高工作效率。并且需要对法律机制运行情况加以重视，未市场经济体制有序运行提供保障，进而减少市场监督混乱问题。另外，在生产监管方面，需要以法律角度进行分析，确定现做现卖加工作坊监管主体的归属，同时应该为小作坊行管证照办理开创一个绿色通道，保证小个体户能够持照营业，对其生产监管力度进行强化。另外需要正确看待食药监部门、质监部门以及工商部门等，应该认识到其是我国市场监管体制的一种表现形式，并非监管效果的根本。正确认识市场监管改革并非是一种目的，而是提高监管常态化与科学化的手段与方式。在出现问题之后，应该积极寻找问题原因，制定有效的防治策略，保证此种问题得到有效控制。同时在市场监管改革中，需要以国家角度分析问题、解决问题，对于先试先行应该尽量避免，即使需要开展先试先行工作，也应该在小范围内开展，防止由于法律法规不足而引发监管乱象问题[7]。

3.3 积极进行行政思维管理转变

当前，监督管理和行政管理是行政部门主要的监管形式，应该投入足够的资金保证其运行效率，并且需要对其在违法经营人员中的约束效力，进而使投入性价比达到预期要求。另外，应该突破传统思想束缚，积极进行社会管理与机构改革，进而满足社会发展与监管需求。需要将工作职能完全理清，对行政服务、行政指导、行政直达等职能进行明确，在改革过程中严禁将其混在一起，借助改革将执法部门职责之外的事项向外移交，并认真贯彻本职工作，实现专业机构开展专业事项，进而在制度层面将市场对资源优化配置的作用充分发挥出来[8]。在开展形成管理与监管活动时，需要对监管对象与执法部门进行充分考虑，在两者之间对社会力量进行充分引入、引导以及汇聚。充分利用市长专线区长专线进行信息收集，另外将个体协会、商业保证金以及商业保险等第三方监管引入，行政部门只需依法行政、构建平台，在开展社会治理工作时，只需要将信息公示系统、执法手段等效能发挥出来，实现依法处理、快速反映以及及时公示的目标。需要对自身角色进行合理定位，特别是在进行违法行为查处过程中，尽量避免身兼数职现象，过多的角色转换容易致使公权力缺少合理性。

3.4 积极进行人海战术思维转变，合理解决人员缺乏问题

改革过程中的N合一、编制删减等是主要发展趋势，在改革过程中需要保证人员充足，并且合理分配工作事物，不仅要实现个部门职能融合，还需要保证编制的合理性。比如，对于质检部门中的特种设备管理科室，基于城市快速发展背景，特种设备逐年增加，增加几个或是十几个编制是无法满足人力需求的。对此，需要充分考虑到其需要根据相关法律规定对相关单位进行2次/年的巡查、开展日常巡检、投诉处理以及其他实际工作情况，合理确定科室人数与编制，保证不会出现人机矛盾问题。在开展改革工作时，应该努力摆脱人海战术观念影响，此种观念是需要通过巨大消耗与数量获得其他优势的手段，典型的部门主要为原工商行管部门中巡查制度。现阶段我国在科技以及经济等方面均取得较大的进步，基于政府要求进行减编背景，需要在顶层涉及中对基层人员体力、能力以及精力等方面的问题进行充分考虑，积极由传统观念向科技创新观念方向进行转变，在相关规章制度中消除传统观念的影响，充分发挥科学技术的作用，在监管与服务等方面结合科技进行创新，降低编制在监管与服务中的数量，对人力与机器的分工进行合理设置。比如，对于注册登记，以我国当前的技术水平，可以在网上进行自动受理与打印证照等工作，在采访方面无需投入过多的人力；另外，可以将智能监控平台融合到监管领域，达到监管水平合科技水平统一的目的，合同制聘请相关的专业人才也是有效解决人员不足问题的重要手段之一。

3.5 构建监管工作人员培养体系

对于市场监管，在综合化改革过程中需要保证其专业化，应该不断提高在专业人才方面的要求。由于专业人才不足导致工作人员缺乏，而通过构建人才培养体系，可以为未来市场监管提供人才保障，进而充分发挥监管效能。

优化培养机制。应该实施跨层级人员轮岗培训制度，促使上级与下级之间能够进行充分交流，对于上级人员能够及时发现基层监管中的不足，对于基层人员能够通过实践培训，不断提升专业素质，进而提高工作效率。在完成合并之后，事发工作会更加细化，应该根据监管内容进行专业素质培训，保证工作人员能够全面掌握业务技能、了解工作要求、具体程序法律文书等，实现一专多能人才培养目标，为适应全过程、一体化以及全覆盖的监管体系提高人才保障。

强化考核制度。对基层人员考核制度进行充分完善，可以借助相互聘任制公务员形式录招基层人员，改善待遇问题，另外，可以将职称化晋升机制设置为此类人员的主要考核标准，保证基层人员可以专注于本职工作，提高工作效果。

结 语

综上所述，在市场监管改革中存在机构合并无法实现1+1＞2、执法合法化难以被新执法主体解决等问题，可以通过积极进行先试先行思维转变等策略进行优化，以促进市场监管效果。