编外用工规范管理的实践与思考——基于南浔的改革探索

●郭凤娟 钱培祥 杜菲菲

编外用工是指机关事业单位因工作需要，在核定的行政事业编制外使用的人员。近年来，编外用工规模不断膨胀、整体素质不高、使用任性随意等问题突出，规范编外用工管理已刻不容缓。浙江省湖州市南浔区自2014年以来，通过建章立制、清理规

范、强化考核，探索编外用工的规范化管理，逐步实现了编外用工管理的制度化、规范化。

一、南浔区编外用工的现状及问题分析

截至2018年3月，南浔区核定机关事业单位编外用工控制数2089名，其中，管理专技岗位控制数1905名，驾驶员岗位控制数184名。实有编外人员2386人，其中，管理专技岗位2213人，驾驶员173人。从人员分布来看，区级部门635人，各镇（开发区）708人，各类学校504人（主要为幼儿园的保教人员、保安等），各医疗机构539人（主要为临床一线医护人员）；从文化程度来看，硕士1人，本科466人，大专816人，高中及以下1103人；从收入待遇来看，年人均70567元（含单位及个人缴纳的“五险一金”），其中10万元以上230人、5万元以下886人；从是否纳入实名制系统来看，已纳入1908人，未纳入478人。

编外用工管理中存在的主要问题有如下几个方面：

一是规模不断膨胀。针对编外用工规模的无序膨胀，2014年南浔区首次开展编外用工清理规范，提出用2-3年时间将编外人员数量减少25%的目标要求。但至2018年3月，实有人数比2014年仍然增长近15%。编外用工数量的快速增长，一方面，由于近年来“五水共治”、污染防治、小城镇综合整治、淘汰“低小散”、城镇管理等方面的工作任务越来越多；另一方面，由于工作精细化要求越来越高，上级部门要求基层配备条线专职工作人员的情况也越来越多。为了完成工作任务，在编内人员无法满足需要的情况下，只能通过增加编外人员来满足工作需要。

二是身份类型多样。现有编外人员中，既有与机关事业单位签订劳动合同的人员，又有来源各异的借用人员；既有在劳动年龄段的人员，又有超过劳动年龄段身份各异的退休返聘人员。不同来源、不同身份的编外人员，使得原本不规范的编外用工管理更加混乱。造成这种局面，既有工作需要的原因，比如医疗卫生等专业技术岗位确需返聘退休医生；也有出于稳定队伍需要而采取的权宜之计，比如安置退职村干部等；还有出于简化用工方式、降低用工成本、规避用工风险等考虑，而通过借用、返聘等方式补充编外人员。

三是待遇参差不齐。编外人员收入水平差距较大。在部门、乡镇间，相似岗位的编外人员年均收入最高的与最低的相差近2倍。造成“同工不同酬”的主要原因是：一方面，由于没有统一的薪酬制度、考核奖励标准，编外人员的薪酬待遇、年终奖励往往由部门班子（党组）会议商量决定，随意性较大，造成差异也较大；另一方面，由于聘用时间较长而待遇逐步增长，为留住业务骨干而提高薪酬，以及由于历史原因未入编等特殊人员待遇参照在编人员发放等，导致编外人员待遇水平参差不齐。

四是管理制度落实不到位。虽然2014年南浔区制定出台了编外用工管理暂行办法，但在实际执行过程中，仍然存在未核擅用、招聘不公开、合同管理不规范、考核奖惩不健全、实名制更新不及时等问题。

二、编外用工规范管理的实践

2014年，南浔区制定出台了《南浔区机关事业单位编外用工管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），通过采取一般部门按行政事业编制总数的20%、乡镇按35%-40%、特殊部门一事一议的方法分类核定编外用工控制数，实行新进编外人员由主管部门公开招聘，将编外用工纳入实名制管理等举措，对编外用工实行规范管理。针对编外用工规范管理存在的问题，南浔区进一步加大规范管理力度。

一是借巡察之力，主动与区纪委、区委巡察办沟通，将编外用工管理纳入巡察工作范围，并积极参与巡察工作。借部门之力，联合纪委、组织、人社、财政、审计等部门，共同研究分析存在问题，针对不同问题分别明确牵头责任部门，改变编办一家单打独斗的工作格局。

二是在2014年制定出台暂行办法的基础上，从强化主体责任、落实统一公开招聘、规范年度考核、深化清理规范等方面着手，进一步健全编外用工管理制度体系。从宏观整体层面，印发《关于规范全区机关事业单位编外用工管理的实施意见》。从操作层面，印发《机关事业单位编外用工公开招聘暂行办法》《南浔区机关事业单位编外人员年度考核指导意见（试行）》，研究拟定薪酬待遇指导意见；以组织、机构编制、财政、人社、审计等部门联合印发《关于开展全区机关事业单位编外用工清理规范的方案》。

三是明确“总量控制、只减不增”的原则，对已核定控制数的，一般不作调整。确有特殊原因需要调整的，须由编委会研究审议核定。超控制数的，要求在3年内逐步消化。针对人员身份复杂问题，明确借用人员能退则退，不能退的单独台帐管理，只减不增；退休返聘人员一律清退，确需返聘的需具备中级及以上专业技术职称，并经联席会议批准方可使用，且规定除医院外卫技返聘人员原则上每月报酬最高不超过2000元。针对待遇参差不齐问题，从规范经费预算管理入手，明确编外人员经费列支渠道，分类确定编外人员人均经费列支标准，逐步缩小待遇差距。

四是完善联席会议制度，由区政府主要领导任召集人，分管组织人事的区领导任副召集人，组织、机构编制、财政、人社、审计等部门主要领导为成员，明确各成员单位的职责分工，落实监管责任。建立监督检查机制，将机关事业单位编外用工管理执行情况纳入党政主要领导经济责任审计和区委巡察工作范围，完善编外人员实名制管理，对编外人员“进、管、出”实行常态化、全程化管理。建立考核机制，将编外用工管理情况纳入区对部门、区对各镇（开发区）年度综合考核指标体系，切实强化用工单位编外用工管理主体责任。

通过采取取上述一系列规范措施，一是用工单位主体责任得以有效落实，用工单位规范编外用工管理的意识明显增强；二是编外用工队伍规模得到控制。截止目前，通过清理规范，精简比率达12%，有效减少编外用工存量。通过严格执行先核后用、统一公开招聘、及时出入编登记备案等制度，实现编外用工“进、管、出”全程实名制管理，有效控制编外用工增量；三是日常管理更加规范。通过严把人员进口关、杜绝人情用工，强化考核管理、提升素质，初步形成了有进有出、优留劣汰、公平公正的良性用人机制。四是长效管理机制落实有力。对纳入2018年经济责任审计的 5个区级部门和2个镇，将编外用工管理是否规范作为重点列入审计内容，通过审计共提出未经审核擅自使用编外人员、超控制数使用编外人员、劳动合同签订不规范、工资发放不规范等问题及建议5条。

三、进一步规范编外用工管理的思考

一是有效控制编外用工队伍规模，还需出台相对刚性的政策规定。近年来，各地编外用工规模总体呈现出快速增长趋势。虽然各地也逐步出台了控制编外用工总量的政策措施，比如，明确编外用工控制数核定标准、规范新增控制数审批程序、规范进员渠道等，但增加编外用工的随意性则较为明显，核定标准的刚性规定还不够，缺乏总量控制的底线红线，仅依靠地方自我约束难以有效控制编外用工队伍规模。因此，如何有效控制编外用工总体规模，并实现“只减不增”，需要在更高层面制定出台相对刚性的政策规定。

二是有效提高编外用工社会化程度，还需完善各项配套制度。目前，政府购买服务的范围主要限于后勤保障、园林绿化、软件开发等领域，更多的执法辅助等工作难以实现政府购买服务。一方面，由于各类专业性社会组织、劳务派遣公司等可提供购买服务的对象不足，乡镇更为突出；另一方面，由于政府购买服务的相关配套政策还不健全。因此，如何有效培育专业化的社会组织或企业，有效扩大政府购买服务的范围，有力推动在更大范围实现“花钱办事不养人”，提高政府工作效率，需要重点深入研究。

三是有效发挥编外用工队伍作用，还需丰富激励手段。编外用工队伍是一个相对较大的群体，其中不乏优秀人才。虽然各地方通过评先评优、考核奖励等方式给予了一定激励，但总体而言，编外人员回报与付出比率较低、成长空间狭小，难以有效激励编外用工群体发挥作用。如何更好的激励这个面广量大的群体，还需积极创新，探索更为丰富的激励手段和方式。