地方财政分权与新型城镇化：线性抑或倒“U”

杨志安, 邱国庆

(辽宁大学 经济学院, 沈阳 110036)

一、问题的提出

我国城镇化已由人口、土地及空间迅速扩张阶段向高质量新型城镇化发展阶段方向过渡，作为调控国家宏观经济运行以及发挥国家重要职能的地方财政分权体制必然会助推这种阶段的过渡。根据《国家新型城镇化规划(2014—2020)》着重强调以人为本的中国特色新型城镇化，全面提升城镇化发展质量，更加注重经济、社会、环境的协调性和可持续性。公共财政作为新型城镇化发展的重要保障，随着新型城镇化推进过程中的加快经济发展、完善基础设施以及环境污染治理都需要大量财政资金的支持。当前地方财权与事权不匹配、支出责任不明确导致地方财政支出难以满足和协调，引起新型城镇化进程中经济增长乏力、基础设施不完善、工业污染加剧以及环境质量下降的问题，地区间面对“标尺竞争”导致财政支出结构出现一定偏差，这种支出结构偏向可能制约新型城镇化进一步发展。本文试图研究和探讨的主要问题是地方财政分权与新型城镇化的关系及传导机制。

何谓地方财政分权？第一代财政分权理论最早可以追溯到Tiebout(1956)的“用脚投票”理论，运用“用脚投票”理论模型检验地方政府应该了解居民公共品消费偏好，为实现社会福利最大化目标进行提高公共品供给和配置的效率[1]。随后Musgrave(1959)认为地方政府依据居民消费偏好，为稳定经济增长进行合理配置公共品[2]，Oates(1972)指出分权体制下地方政府相对于中央政府更具有效率地配置公共品促进和稳定经济增长[3]。随着财政分权理论不断发展和完善，逐渐建立第二代财政分权理论(Weingast[4]，1995；Qian & Weingast[5]，1997)，认为分权体制促使地方政府激励和竞争机制的产生，为经济增长创造一定制度环境。随后Iimi[6](2005)、Akai & Sakata[7](2002)以及Thiessen[8](2003)通过跨国面板数据进一步验证这一结论的正确性。

地方财政分权与新型城镇化存在什么关系？无论是农业转移人口市民化成本分担机制，还是多元化可持续发展的城镇化投融资机制，都需要依赖和受制于地方土地出让金收入、上级政府税收返还或者专项财政转移支付。1994年分税制改革带来地方土地财政收入大幅增加，却引起人口、土地以及空间城市化迅速扩张，中国城镇化进程也发生了结构性突变。正如崔军和杨琪(2014)认为，土地财政收入直接推动空间城镇化快速扩张，地方政府积极带动土地城镇化，消极应对人口城镇化[9]。随后杜书云和牛文涛[10](2016)以及陈多长和游亚[11](2016)通过省级面板数据也验证土地财政对人口、土地以及空间城镇化的重要性。随着研究不断深入，国内研究围绕着地方财政分权导致人口、土地和空间城镇化不协调现象的原因。如王敏和曹润林[12](2015)认为，地方财政分权对我国城镇化进程产生刺激作用，促进土地城镇化的扩张，抑制人口城镇化的发展，一定程度上加剧人口、土地和空间城市化的不协调性。对此结论，熊柴和高宏[13](2012)、彭代彦等[14](2016)、谢冬水[15](2016)和彭旭辉等[16](2017)分别从不同角度也给予相对一致的回应。由此可见，有效实现地方财政分权体制改革对提升当前新型城镇化发展质量是至关重要的。

通过对上述文献的梳理与回顾，值得肯定的就是地方财政分权对城镇化发展的重要影响，但对新型城镇化问题没有进行深入研究。与已有文献相比，本文贡献在于：对地方财政分权与新型城镇化关系进行理论机理分析，从实证层面深入探讨地方财政分权与新型城镇化的关系及传导机制，为“十三五”规划下稳步于中高速经济增长和高质量经济发展目标提供实际依据与决策参考。

二、事实描述与理论解析

(一)事实描述

表1新型城镇化指标体系

注：“+、-”分别表示正向与负向

新型城镇化作为我国经济社会发展的一个全新的命题和战略，涵盖经济、社会、文化以及环境等诸多领域。区别于相对传统意义上人口、土地、空间城镇化的单一测度指标体系，新型城镇化指标测度应该按照科学性、系统性以及全面性原则建立综合性测度指标体系。根据中国特色新型城镇化的核心要素基础上，借鉴郑强[17](2017)新型城镇化水平综合评价指标体系，从经济发展、基础设施和环境质量三个方面，甄选了19个指标来测度我国新型城镇化水平的基本现状(见表1)。为了避免各项指标的量纲差异，采用变异系数法测算新型城镇化各项指标体系的权重。

假设i时期有m个地区，n个指标，Vi,j表示i时期的第j个指标的变异系数，随后确定各项指标权重步骤如下。

第一步：计算变异系数：

(1)

第二步：计算第i时期各项指标权重：

(2)

第三步：计算新型城镇化水平：

(3)

Ui表示i时期新型城镇化水平，该值越大表明新型城镇化发展越好。

基于以上分析，测算结果显示：2006—2016年间新型城镇化指数从3.40增长到7.36，这说明我国新型城镇化呈现出不断上升的变化趋势。经济发展、基础设施指数都保持相对稳定的增长趋势，分别由2006年的0.34和1.04增长到2016年的0.75和1.57，但经济发展、基础设施水平仍然有一定改善空间，但环境质量指数增长更明显，由2006年的2.02增长到2016年的5.04，这说明我国新型城镇化发展过程中环境质量改善十分明显。需要特别说明的是，新型城镇化采用变异系数法(标准差与均值的比值)来确定各项指标权重，但各项指标尚未进行标准化处理导致经济发展、基础设施以及环境质量的各项指标数值之间存在一定差异，虽然这些问题最终导致新型城镇化指数不在0～1范围内，但只为接下来实证分析提供数据来源。

(二)理论分析

新型城镇化是未来我国高质量经济发展的必然要求，地方财政分权的制度安排必然对经济增长产生重要影响，其初始条件是一项提升居民社会福利水平的制度安排。如马万里(2014)认为，财政分权的制度安排使地方供给公共品能够做出更加贴近民众偏好和符合帕累托效率的决策，本质上，财政分权是一项满足居民需要提高基础设施水平的制度安排[18]。面对新型城镇化更加强调“以人为本”的核心理念，全面提升居民社会福利质量，促进经济社会和谐发展与财政分权制度安排的初始条件不谋而合，究其原因，地方财政分权存在两种机制，分别为激励机制和分权治理结构。无论分权激励机制，还是分权治理结构都会在一定程度为地方推动经济社会发展提供重要的外部制度环境。推进经济发展是新型城镇化发展的重要动力，一般由经济要素逐步向城镇扩散以及城镇第二、三产业占比逐渐增加的过程。地方财权与事权不匹配导致地方财政收支压力增加，地方也拥有相对自主权，但面对官员政治晋升和其他标尺竞争，促使地方财政偏向经济性支出，表现出“为经济增长而支出、为政治晋升而支出”的现象。现有国内文献已经表明，财政分权框架体系内激励机制和分权治理结构安排都会为地方推动经济发展提供重要的制度环境。毫不疑问，财政分权治理结构安排无疑将促进经济发展，为新型城镇化整体性发展提供重要物质保障，尤其是分权激励和“自上而下”GDP晋升考核机制往往会催生一定恶性经济竞争的负面效应，为地方机会主义行为创造一定空间，催生诸多经济增长型城镇化。另外，地方财政监督体制需要进一步完善也为经济增长型城镇化创造一定外部环境，最终导致以经济增长为导向的新型城镇化。完善基础设施建设是新型城镇化发展的最基本要求，一般表现为城乡基本公共服务逐渐完善的过程。现阶段地方财政分权的经济增长效应带来基础设施供给不足、环境质量下降，地方“重建设、轻服务”理念容易扭曲财政支出结构，地方短期内更加偏向生产性支出结构。如谢芬等[19](2013)、辛方坤[20](2014)和李拓等[21](2016)佐证了此观点。改善环境质量也是新型城镇化的重要内容。已有研究文献表明，地方财政分权将加剧环境污染，降低环境质量(闫文娟、钟茂初[22]，2012；吴俊培等[23]，2015；谭志雄、张阳阳[24]，2015)。尤其是在异化GDP考核机制下，地方大力发展经济往往会降低环境污染标准、忽视环境监管和减免环境污染税或者资源税，这些行为无疑加剧地方环境污染和降低环境质量。

地方财政分权催生经济增长导向新型城镇化的理论现实，经济发展可能存在优先发展权，逐步建立起新型城镇化的经济发展、基础设施、环境质量的差序格局，意味着地方财政分权的经济增长效应将超过基础设施和环境质量，所以提出有待于检验的研究假设：地方财政分权将促进新型城镇化。

三、模型设定与变量定义

(一)计量模型构建

本文建立如下动态面板计量模型来检验假设：

(二)变量定义

运用动态面板数据检验地方财政分权与新型城镇化的关系及传导机制。模型中变量设定主要包括被解释变量、核心变量和控制变量(见表2)。被解释变量新型城镇化(uri,t)，运用新型城镇化指数作为其指标参数。地方财政分权(fdi,t)为核心变量，运用人均财政支出占全国人均财政支出比重作为其指标参数。控制变量选取人力资本、产业结构、高等教育和科技创新。

表2主要变量说明

注：劳动力就业人员平均受教育年限=文盲或识字很少比重*2+小学受教育比重*6+初中受教育比重*9+高中或中专受教育程度*12+大专及以上受教育比重*16

表3主要变量的描述统计

资料来源：根据Stata14.0 软件计算整理得到，下同

若无特殊说明，本文所有数据均来自《中国统计年鉴》《中国人口和就业统计年鉴》。考虑到实证数据的可得性和完备性，最终确定实证样本区间为中国31个省份(不含港澳台)的2006—2016年。表3报告实证检验中各变量的描述统计结果。结果显示：新型城镇化均值为5.37，标准差为2.17，这说明地区间新型城镇化水平差距比较大。地方财政分权均值为1.05，最小值为0.50，标准差为0.58，这说明地方财政分权程度相对比较高，同时地区间有较大差距。其他系列变量统计信息显示地区之间特征亦差异明显。

四、实证分析

(一)地方财政分权与新型城镇化回归分析

为了避免变量存在内生性问题和保证结果的稳定性，我们采用系统和差分GMM估计方法对经验模型进行回归，并结合Sargan检验方法在两种估计方法之间进行选择，发现差分GMM估计方法更适合(见表4)。模型(1)～(2)显示地方财政分权、地方财政分权平方与新型城镇化呈现显著相关，综合回归系数可以发现，地方财政分权与新型城镇化之间存在倒“U”型曲线关系。在新型城镇化初期，在分税制改革和“标尺竞争”的驱动下，财权与事权不匹配、地区间竞争导致地方片面追求粗放经济增长而引发基础设施供给不足、环境污染治理投入少的规模效应，远远大于地方追求经济高速发展所带来的城镇化效应。随着新型城镇化水平进一步提高，伴随着经济发展水平的提高、基础设施的完善和环境质量的改善，新型城镇化质量将得到逐步提升。

表4地方财政分权与新型城镇化的回归估计结果

注：***、**和*分别表示1%、5% 和10%显著性水平；括号中的数值为标准误差值；AR(1)、AR(2)与Sargan检验输出结果为P值

从控制变量与新型城镇化之间关系看：第一，人力资本与新型城镇化存在正相关关系，这说明随着人力资本水平的提高，对新型城镇化发展具有一定外溢效应，鼓励和加快人力资本积累能够产生更多知识、技术溢出效应，推动经济增长方式转变和产业结构升级，更好地服务新型城镇化发展。第二，服务业占GDP比重与新型城镇化表现为显著的正相关关系。随着服务业占GDP比重的不断提高，服务业的集聚效应对新型城镇化发展产生一定拉动作用。第三，科技创新能力与新型城镇化存在正相关关系，这说明随着科技创新要素投入、创新转换与转化能力提高和创新环境培养与强化，新型城镇化凭借科技创新必将进入一个新的发展周期。第三，高等教育在校学生占比与新型城镇化在1%、5%、10%显著水平上都不显著，可能由于高等教育对新型城镇化质量提升需要长期积累，在短期内，高等教育投入的新型城镇化改善效果不是十分明显。

(二)稳健性检验

为验证地方财政分权与新型城镇化关系的实证分析结果是否随着参数设定而发生回归系数符号和显著性大小变化，本文继续选择人均财政收入占全国人均财政收入比重作为收入分权的指标参数对实证结果进行稳健性检验。结果发现：收入分权、收入分权平方与新型城镇化具有较强的显著影响，回归系数方向验证二者呈倒“U”型曲线的存在。诚然，这与上面的结论基本吻合，故本文的实证结论是稳健的。

(三)影响机理分析

新型城镇化是实现农村转移人口的城镇化和市民化，促使经济、社会、环境、文化全面转变的城乡一体化发展的动态过程。这一过程，蕴含着城市居民生活方式、消费水平、产业结构，环境质量、一般性基础服务设施将发生一系列的转变。对地方财政分权与新型城镇化进行的理论分析和实证检验发现，地方财政分权能够提高新型城镇化水平。通过引入地方财政分权与经济发展、基础设施和环境质量的交叉项，构建计量模型(3)～(5)，定量分析地方财政分权主要是通过提高经济发展水平，完善一般基础设施和改善环境质量来促进新型城镇化发展(见表5)。其中，fdi,t*edi,t、fdi,t*isi,t、fdi,t*eqi,t分别表示地方财政分权与经济发展、基础设施和环境质量的交叉项。

uri,t=α1fdi,t*edi,t+α2xi,t+γi+μt+εi,t

uri,t=α1fdi,t*isi,t+α2xi,t+γi+μt+εi,t

uri,t=α1fdi,t*eqi,t+α2xi,t+γi+μt+εi,t

表5地方财政分权促进新型城镇化的三大效应

回归结果显示：地方财政分权与经济发展、基础设施、环境质量的交叉项与新型城镇化存在着显著的正相关关系。随着地方财政分权程度的提高，不断加快经济发展、完善基础设施服务和改善环境质量将促进新型城镇化水平的提高。对比其回归结果发现，地方财政分权的经济发展效应高于基础设施和环境质量。其背后逻辑是：一方面，地方需要推进经济发展缓解地方财政收支压力，缺乏动力承担更多完善基础设施和环境污染治理的相应事权；另一方面，基础设施和环境治理主要涉及非经济类公共服务支出，从长期来看其属于一种生产性支出，短期内更多是满足居民的消费需求，这种基础设施和环境治理直接进入消费者效用函数，同时带有一种消费拥挤的特征。当地方财政分权与基础设施相遇时，地方政府为增长而竞争的激励机制依赖并服务于财政分权体制，那些短期内经济类公共服务支出自然而然成为地方政府锦标竞赛的重点，那些短期内基础设施的非经济类公共服务支出不能缓解财政压力显然要滞后于经济发展。

五、主要结论与政策启示

地方财政分权对新型城镇化具有直接和间接影响，直接效应是指地方财政分权直接地加快经济发展，完善基础设施服务和改善环境质量，间接效应是指地方财政分权间接地促进新型城镇化。基于这一事实，运用2006—2016年中国省际动态面板数据实证分析地方财政分权与新型城镇化的关系及传导机制。结果表明：地方财政分权与新型城镇化表现为倒“U”型关系。地方财政分权主要依靠推进经济发展，提高基础设施和改善环境质量的路径促进新型城镇化水平的提高。

现阶段我国经济增长已经进入了新常态，新型城镇化内生于社会经济发展，经济社会发展能够促进新型城镇化。虽然地方财政支出引起新型城镇化的影响相对有限，但财政支出能够优化经济发展，完善基础设施和改善环境质量，关键是要充分利用财政分权体制支持新型城镇化。因此，本文得出以下政策启示。一是经济发展要增量提质。经济发展增量提质是新常态下我国经济保持高质量发展的关键，经济增长又作为新型城镇化发展的动力机制。借鉴林春和孙英杰(2017)[25]为了提高新常态下我国经济增长质量，应该进一步完善财政分权体制改革的具体政策建议，从地方财政分权与经济发展质量关系看，第一，应适度提高地方财政分权强度，给予地方政府拥有的信息优势，实现最为优化的区域资源配置；第二，应加强地方政府的激励机制设计，转变“唯GDP论”的传统旧观念，必须将经济增长质量纳入到政府重点绩效考核机制当中，着力解决地区经济、社会以及环境发展不平衡不充分的问题，全面提升地区经济的可持续增长动能，加速实现新时代下建成小康社会的步伐。第三，通过财税政策相互配合着重提升经济发展的生产要素供给质量，完善体制环境和优化经济结构，从而有效推进经济发展的增量提质。二是完善基础设施要加快步伐。基础设施水平是贯彻实施“以人为本”的新型城镇化的本质表现。为此，新时期城镇化发展必须坚持走“以人为本”的新型城镇化道路，区别以往传统城镇化发展注重经济效益而忽视了社会效益的公共资源配置理念，全面优化社会性公共服务投资，提高基本公共服务均等化水平，尤其加大高等教育、医疗卫生、就业保障以及基本设施的社会性公共服务财政支出，正确引导政府在构建和谐社会进程中坚持“以人为本”和改善民生福祉这一基本要义，这样才能更好地彰显“以人为本”新型城镇化的特色。三是改善环境质量刻不容缓。适度地方财政分权的环境质量效应十分明显，继续完善环境治理领域内财权和事权的匹配机制，提高工业污染治理完成投资占GDP的比重，防范环境支出被周期短、见效快的经济性支出所挤占和压缩，将环境污染治理纳入政府绩效考核机制，弱化GDP理念和“自上而下”的官员晋升机制，同时运用财税政策加快推进工业“三废”的污染治理，认真贯彻环境污染的税收减免和征收管理的相应规定，全面提升环境质量。