监察委员会人事管理与约束监督刍议*——基于独立性与权力制约原则

龚保霖

(贵州大学 法学院， 贵阳 550025)

贪腐问题是每一个国家不可避免也是必须应对的问题，关乎国计民生。改革开放以来，党和国家对贪腐问题始终保持高度警惕，反腐倡廉工作取得了较大的成效的同时，仍有不足之处[1]。监察制度的深化改革应运而生。它是监督机制下的吏治改革，是我国为惩治和预防腐败在国家政治制度层面上的顶层设计。早在2013年，中共中央便印发了《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》，对开展党风廉政建设和反腐败工作起着指导性作用。2016年11月初，由中共中央办公厅印发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》(下文简称《方案》)开展设立各级监察委员会的试点工作，为国家监察制度积累了必要的改革经验。2018年3月全国人民代表大会审议通过《监察法》，标志着我国国家监察制度的初步确立。行政监察迈向国家监察，是监察制度改革成果的体现。国家监察制度与行政监察制度就其本质而言同属于监察制度，是法律层次与体制机制的革新。本文以行政监察立法例延续与革新为基础，探析独立性原则与权力制约原则的内在价值，对监察委员会的人事管理与约束监督问题进行研究，进而提出完善建议。

一、行政监察迈向国家监察的立法例延续与革新

行政监察迈向国家监察的法治进程，最为突出的表现是《行政监察法》修改为《国家监察法》[2]。笔者认为，行政监察与国家监察看似不同的制度体系，实则是监察制度发展的不同阶段。行政监察与国家监察具有相容性的监察制度，同属于国家监督体系，不可全盘否定。同时，《监察法》亦不仅仅是简单地将“行政”二字修改为“国家”，二者在内容、意义与法律层次等方面存在差异。

1. 《行政监察法》立法例延续之必要性

《监察法》的出台是国家监察制度改革成果在法律层次上的确认，为深化监察改革提供了必要的法律依据。但笔者认为，《监察法》的部分内容依然可以承继《行政监察法》，立法例的延续为监察委员会权威的树立提供了必要的法律基础。监察制度的深化改革并非无源之水，其具体原因有：

(1) 同属监察制度的范畴，在内容上具有相似性。我国行政监察制度兴起于建国之初，经历早期构建、中期恢复以及与纪检部门合署办公三个阶段[3]，肩负着我国反腐倡廉的重大使命。我国先后出台了多部法案，形成了独具特色的行政监察体系，一定程度上发挥了澄清吏治、实现政治清明的作用。在《监察法》通过之前，这些法案仍具法律效力。国家监察制度可以说是对行政监察制度的进一步完善和发展。《方案》中提到，国家监察制度是扩大其监察范围，丰富其监察手段，而非对以往监察制度的全盘否定。

(2) 法的稳定性要求。无论是《行政监察法》抑或《监察法》，其本质上均是对相应监察制度改革成果的法律化。行政监察迈向国家监察需要法的衔接和法的适应。《行政监察法》是全国人大常委会于2010年6月25日修正的。在《监察法》出台生效之前，该法是监察领域最具权威的专门规范。从法的稳定性来看，《监察法》有必要对《行政监察法》进行优化融合。

(3) 《行政监察法》立法相对成熟。尽管《行政监察法》仅有7个章节51条，但却有丰富的内涵，既有对监察机关和人员职责权限的规定，又有具体监察程序与法律责任的操作规则。而《监察法》不外乎是对这些内容进行更为深入的扩充与丰富。

2. 《行政监察法》立法例的革新

行政监察从实质上属于国家监察，不同之处在于二者对“国家”的认识不同：原有的行政监察在国务院的统一领导下开展监察工作，而今的国家监察具备更高层次的独立性，不再附属于行政机关。

(1) 法律地位上的差异。监察委员会在政治地位上高于原有的行政监察机关，是“一府一委两院”国家政治体制的顶层设计，属于中央级别的制度模式，而后者是政府下属部委的职责权属。二者行政级别不同，所涉及的问题就有不同之处。例如，在监察手段和适用范围上，国家监察进一步扩大了监察对象，丰富了监察手段，进行全方面、全层次的监督。

(2) 立法传统上的要求。一项重要的制度往往伴随着多部法律法规的出台，而国家监察制度更多的是基于《监察法》的规范，这是远远不够的。以“组织法”为例，原有的《行政监察法》第2～4章属于“组织法”的内容。我国尚未出台《监察委员会组织法》。监察委员会属于“一府一委两院”的一方，“一府两院”已出台相应的《组织法》，国家监察亦应有所构建。尤其是随着监察委员会独立性的凸显，相应的《监察委员会组织法》也应列入立法计划[4]。

单一的《监察法》不足以囊括监察制度深化改革的成果，应与《监察组织法》等的内容加以区分。对监察手段、监察对象、监察程序以及法律责任作更为细致化的规范，是在法律层次巩固并深化国家监察制度改革成果的必然要求。深化监察制度改革不仅是承继原有《行政监察法》的立法例，更应是一种理念的传承。

二、监察制度改革下两个基本原则的解读与反思

深化监察制度改革过程中须秉持一定的基本理念或者原则精神，反映在《监察法》中便是基本原则。理清基本原则是改革的前提。本文以法治建设中具有普适价值的独立性、权力制约两原则探析监察制度深化改革问题。监察改革是新时代健全国家监督体系的重要举措，赋予监察制度新的时代内涵。两原则在《监察法》中虽有体现，但在深化监察制度改革中不应简单采取“拿来主义”的态度，应当重申其价值，反思其运用。

1. 国家监察中的独立性原则

对国家监察中独立性原则的理解，无外乎监察机关或者监察人员的独立，抑或监察权的独立。监察制度中独立性原则的贯彻落实是公正监察的基本前提。行政权与监察权往往混同使用，这是行政监察迈向国家监察过程中不容忽视的问题，否则监察权异化的结果将无法避免[5]。例如，东汉时期的刺史[6]不仅具有干预行政事务的能力，甚至可能为一州之长。新时代背景下，监察制度独立是民主共和性质的独立，是社会主义制度下的监察独立。具体而言，监察独立不同于封建制度中的御史大夫，其虽具“监察百官”之能，看似位高权重，独立于百官，但本质上却是皇帝的耳目，监察制度运行良好与否与君主的喜好相关[7]。监察独立不同于中华民国时期五权分立中的监察权[8]。五权分立是对国家权力的分割，同时也仅仅是一种美好设想，在中华民国中后期它仅仅是办事机构之一，其独立性处于夭折状态。监察独立亦不同于新中国建立的行政监察制度，新的监察制度下监察手段更为多样，监察范围更为广泛，行政监察机关隶属于中央政府。

独立性原则是监察制度行之有效的必要前提，是一个基石性原则。已废止的《行政监察法》第3条规定：“监察机关依法行使职权，不受其他行政部门、社会团体和个人的干涉。”《监察法》中有相似的规定(1)参见《监察法》第4条。，监察委员会独立行使监察职权，独立的范围亦从其他行政部分扩展到行政机关。监察制度的独立性问题已经被认识到，并且立法者明确这种独立是监察机关的独立。不过这仅仅是原则性的体现，为避免出现行政监察机关对同级乃至上级机关监察监督较为无力的状况[9]，需要配套的制度机制。

行政监察迈向国家监察，是对反腐倡廉、打击腐败的权能机构进行整合，应当发挥“1+1>2”的效能。国家监察独立范围在纵向上是否应该囊括监察人员的独立，在横向上是否应突破行政机关、社会团体以及个人的限制，以真正地实现全覆盖监察的目标?这些问题值得深入探究。关于人大代表是否能够成为监察对象的论证等[10]，在某种意义上也是对监察制度独立性的反思。

“成本较高的生产商不得不撤退，因为他们在剩余油量上没有任何利润。我们现在没有这种情况，”路透社援引威廉姆斯在与分析师的电话会议上说的话。“如果我们也是这种情况，我们会毫不犹豫地降低产量，”他说。

2. 国家监察中的权力制约原则

权力制约原则被认为是西方三权分立学说反映在政治制度下的权力运行规则。有学者认为意识形态不同，权力制约原则在我国政治体制中缺乏生存的土壤[11]。但笔者认为，在深化监察制度改革过程中应当提倡权力制约的理念。因为我国民主集中制极具包容性和活力[12]，权力制约机制并不存在“姓社姓资”的诘难。我国早期的国家体制建设深受苏联模式的影响，采用独具特色的社会主义监督模式。然而，不受制约的权力近乎是不存在的，即便在奴隶制和封建制时代，至高无上的王权亦会或受到神权或相权的制约；而在民主共和的时代，这种制约多表现为“三权分立”。因此，权力制约仅仅是权力运行的规则理念，不应受制于意识形态的限制。

同时，我国古代有着发达的监察制度，这是深化监察制度改革的富饶土壤[13]。诚然，我国古代政治制度有着浓厚的人治色彩，但中央集权多民族国家的状态并未发生本质变化。对传统的体制机制应批判继承，为法治中国建设提供养料。例如隋朝时期“隋文帝在开皇三年(583)四月，诏尚书左仆射‘御史纠不当者，兼纠弹之’”[14]。可见，权力制约的理念并非西方国家独有。

深化监察制度改革应在社会主义监督机制的基础上增加权力制约的功效，形成监督制约机制。《监察法》第4条规定：“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。”笔者认为这里的“互相制约”是国家机关间的分工，而非权力间的制衡。监察制度改革后，监察委员会和纪律检查委员会以合署办公的形式存在，职权客观上更加丰富，包括调查权、留置权、纪律检查权等权属。在人民主权之下，“一府一委两院”的政治体制新格局不仅是五大机关的分工协作与约束监督，不妨将其理解为五元结构下的权力配置模式。

三、两原则下监察委员会的人事管理与约束监督

独立性原则与权力制约原则是深化监察制度改革所应考量的基础原则。两原则在《监察法》中均有所体现，但介于主客观限制在深度和广度上存在不足。监察监督是全覆盖的监督，仅独立于行政机关、社会团体和个人从长远上看是不够的。同样，权力制约的理念应更加深入地在监察制度改革之中予以贯彻。本文选取监察委员会的人事管理和约束监督两个方面，在两原则框架下进行探讨。以独立性原则探析国家监察机关的人事管理制度，独立的人事是开展监察工作最基本的保障；以权力制约原则应对监察机关的约束监督问题，则权力牢笼意识正是规避“超级机关”形成的良方。

1. 独立性原则下的人事管理

独立的人事管理制度为公正监察提供必要的人力基础。这里讨论的监察人员并非一般的行政人员。人具有主观能动性，是社会生活中最为活跃、最具创造性的因素，一切社会制度的运转离不开人的作用。反映在监察领域，监察制度是国家监督体系的重要组成部分，独立的人事管理有助于避免监察制度被束之高阁，是监察措施行之有效的人事基础。

古代经典《礼记·大学》中曾写到：“正心，修身，齐家，治国，平天下。”新中国的国家工作人员是人民的公仆，现行监察权能是监督权、调查权以及处置权等多种权力的集合[15]。新时代下监察权能内涵更加丰富，属于全覆盖的监察监督，对监察人员资质的要求必然更为严格、更加独立。但2018年10月26日的《全国人民代表大会监察和司法委员会关于第十三届全国人民代表大会第一次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》中仍未涉及《监察委员会组织法》。《监察法》第8、9条规定明确了监察委员会的产生方式与任期限制，但对具体细化的人事管理并未规范。这是“诸法合体”模式下《监察法》存在的立法空白，导致人事管理的独立性仍显不足。

人事管理制度在监察人员的选拔、培养、考核、奖惩等方面理应发挥作用。人事管理并非局限在企业管理领域，公务员语境下的人事管理制度同样是值得深入研究的[16]。在选拔上，监察委员会的监察对象具有全面性，因而一支极具专业化水平的监察队伍必不可少。监察人员的专业能力须蕴含司法、审计及相关技术等，缺一不可。同时，监察人员属于国家机关工作人员，其选拔方式不应局限于公开面向社会招纳人才。监察委员会在监察人员的选拔中应根据实际，对年龄、地域、学历、籍贯等因素进行综合考量[17]。在培养上，监察监督具备“监察百官”的职能。权力具有无限扩张性，为避免“超级机关”的出现，“以卑制重”的模式较为适宜。全面监察监督是深化监察制度改革的基本要求，应扩大监察权的深度与广度，并以行政级别予以约束[18]。此模式下监察委员会独立性是其基本前提，独立的人事管理是监察委员会保持独立性的人员基础。在考核与奖惩措施上，监察委员会应当建立起一套人事考核制度并设置相应奖惩措施。2018年3月颁布的《监察法》施行已有一段时日，各级监察委员会也已建立起来，国家监察进入全新的阶段，部分监察委员会已开始探索自行量纪新模式[19]。为规范、统一监察委员会的考核及奖惩措辞，不妨借助大数据手段建立健全相应的数据库。大数据应用在司法领域是不可逆转的趋势[20]。

2. 权力制约原则下对监察委员会的约束监督

深化监察制度改革是权利牢笼意识的贯彻落实，应践行“小政府，大社会”的国家治理模式。随着国家监察全覆盖，监察委员会是否会出现汉书中“察过悉劝”的情形，成为“超级机关”[21]?监督者的被监督问题须在合法合理的原则下予以研究。《监察法》第7章专设“对监察机关和监察人员的监督”，涉及人大监督、民主监督、社会监督、舆论监督以及自我监督等形式。对监察委员会的约束监督主要应从党领导下的监督与外部机关的约束两方面着手。

(1) 党领导下的监督。《监察法》第10条明确了监察机关是上下级领导关系。党的领导是一切工作的前提，是政治、思想、组织的领导。纪律检查委员会除法律地位、职责范围等方面与监察委员会不同以外，人员配置上基本相同。而纪律检查委员会受同级党委与上级纪律检查委员会的双重监督，笔者认为这是值得借鉴的。例如，合署办公是监察委员会开展工作的一大特点和客观事实。监察委员会行使监察权不仅应在法律法规的框架下进行，同时亦应遵循党规党纪，但《监察法》中对此并未予以明确。上级监察委员会可以借助“人、财、物”的形式限制领导[22]。

(2) 外部机关的监督。在这里讨论的外部机关的监督是指在办理职务违法和职务犯罪案件情形下，审判机关、检察机关、执法部门的监督不仅仅来自于《监察法》的明文规定(2)参见《监察法》第4条。。国家监察的监察权包含监督权、调查权及处置权，在权力性质与行使手段等方面与检察机关和公安机关存在互相制约的可能。刑事诉讼活动以审判为中心，人民检察院是唯一的法律监督机关，公安机关是主要的执法部门，所以三机关具有监督监察委员会的法律依据和实践基础。监察制度改革与刑事诉讼的衔接是对监察委员会在刑事领域的规范，如监察委员会的调查权在处理刑事案件时是具有侦查实质的[23]。人民法院从证据的三性审查等角度监督监察委员会，人民检察院在审查起诉、补充调查等方面着手，公安机关则可在留置或限制人身自由的执行等方面监督监察委员会的行为。