人民政协在地方治理中的空间、作用和边界

张 献 生

(中共中央统战部， 北京 100800)

地方治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，既遵循国家的统一意志与整体利益，又体现地方社会的自身价值与愿望诉求，既能丰富国家治理的经验，也能促进国家层面的制度变革，是新时代中国共产党治国理政和国家改革发展必须解决的重要课题。人民政协作为中国人民爱国统一战线的组织、中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构、我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式、国家治理体系的重要组成部分、具有中国特色的制度安排，“要适应全面深化改革的要求，以改革思维、创新理念、务实举措大力推进履职能力建设，努力在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥更大作用”[1]。但也要看到，人民政协的性质、特点和功能决定了它在参与地方治理中，既不同于党委、政府，也不同于人民团体和社会组织，不可能全方位参与、多方面发力、无限制作为，只有按照国家宪法、政协章程和相关政策赋予的空间、作用和边界，充分体现和发挥政协的鲜明特色和独特优势，才能在地方治理中彰显政协的作用、效能和价值。

一、政协在地方治理中的空间

政协是国家和地方治理的重要主体。根据国家宪法、政协章程、相关政策和政协的性质定位，它在地方治理中发挥作用的空间，主要包括以下五个方面。

（一）政协作为统一战线组织，要为推进地方治理凝聚人心和力量

统一战线作为不同阶级、政党、民族、团体及社会各方面人士的政治联盟，是为党的总目标总任务服务的，它以大团结大联合为主题，根本任务和最大优势就是凝聚人心、汇聚力量。推进国家和地方治理体系和治理能力现代化，就是在中国共产党领导下，社会各方面成员充分行使民主权利，参与公共事务管理，形成政党、政府、社会、民众相互作用、共治共建共享的过程。如何将社会各方面成员吸纳进国家治理过程，充分发挥人民群众参与治理的积极性和主动性，形成统一领导、多元共治的强大合力，就成为统一战线参与地方治理的重要任务和广阔空间。因此，政协参与地方治理，首先要充分发挥统一战线组织的功能作用，坚持团结和民主两大主题，在履行政治协商、民主监督、参政议政职能中，着力为推进治理体系和治理能力现代化凝聚人心、汇聚力量，增进共识、形成合力，为治理任务的深入实施、治理目标的如期实现提供广泛支持。

（二）政协作为多党合作的重要机构，要为推进地方治理提供平台和机制

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的基本政治制度，也是在中国土壤中生长出来的新型政党制度。它以独特的结构、功能和价值，以合作、民主、共识的基本理念，以协商、参与、监督的运行机制，以肝胆相照、荣辱与共的传统品格，为国家和地方治理提供了制度化机制和保障。中国共产党作为执政党和中国特色社会主义事业的领导核心，推进国家和地方治理的过程，就是执政兴国、执政为民的过程；各民主党派作为中国特色社会主义参政党，参与国家和地方治理的过程，就是履行参政党职能，实现参政兴国、参政为民的过程。多党合作制度效能的发挥，直接关系国家治理体系和治理能力现代化的进程，是国家治理现代化的坚实基础和重要保障。政协作为多党合作的重要机构，是中国共产党与各民主党派、无党派人士履行职能、发挥作用的重要平台，在参与地方治理中，要以执政党与参政党的政治共识为引领，以自身的政治资源为基础，以多党合作的政治格局为保障，通过执政党和参政党在政协平台的参与和互动合作，形成强大的政治凝聚力和社会整合力，为治理提供政治指引、和谐环境和坚实基础。

（三）政协作为发扬社会主义民主的重要形式，要为推进地方治理优化政策决策

人民当家作主是社会主义民主的本质和核心，体现在国家和地方治理中，就是重要政策和决策必须反映社会各方面成员的意志。政协联系广泛、人才荟萃、智力密集、环境宽松，是行得通、很管用的中国式民主，在促进党委、政府科学民主决策中具有特殊的功能作用。政协政治协商、民主监督、参政议政的基本职能，也是促进科学民主决策的重要平台。目前，政协协商已经纳入党和政府的决策程序，为政协发扬民主、促进科学决策提供了重要保证。因此，政协参与地方治理，就是要充分运用人才智力优势、参政履职平台和民主重要渠道，广集众智，广献良策，在优化政策决策、纠正失误偏差、防止和减少风险中体现价值、发挥作用，促进和提高“党科学执政、民主执政、依法执政水平，国家机构履职能力，人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力”[2]。

（四）政协作为国家治理体系的重要组成部分，要为地方治理凝聚和增进共识

政协之所以是国家治理体系的重要组成部分，既源于它是我国政治体制的重要组成部分，也有赖于它在国家和地方治理体系中的独特作用。在我国由领导机关、权力机关、行政机关、司法机关、协商机关、自治机关等构成的政治体制中，政协是不可或缺的组成部分；在国家治理主体中，政协以协商民主重要渠道和专门协商机构独树一帜，在广泛凝聚和增进扩大政治共识中具有独特优势和作用。现代社会是多元发展，国家治理是多元共治，而形成共识是实现多元共治的基础和核心，没有共识，就没有共治，更没有共赢。因此，政协在参与地方治理中，必须充分发挥民主协商这个形成共识的合作机制和有效方式，“有事多商量、遇事多商量、做事多商量”[3]，最大限度地凝聚、形成和扩大各方共识，进一步完善党和政府主导的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，确保国家治理体系的基本秩序和实际成效。

（五）政协作为具有中国特色的制度安排，要为国家和地方治理提供制度保障

人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等作为我国的基本政治制度，是国家治理体系和治理能力现代化的重要制度保证。在新时代，“摆在我们面前的一项重大历史任务，就是推动中国特色社会主义制度更加成熟和定型，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一套更完备、更稳定、更管用的制度体系”[4]。目前，我国中国共产党领导、地方政府负责、社会成员参与的治理体系已逐步成型,“加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”[5]，切实提高制度执行力和治理能力，已经成为国家治理体系和治理能力现代化的内在要求和迫切任务，成为我国社会主义制度优势充分发挥、党和国家事业顺利发展的重要因素。因此，政协在地方治理中，既要完善自身制度，大力推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，不断提高政协协商民主制度化、规范化、程序化水平，又要促进政治制度体系的健全和完善，促进社会成员对国家治理的制度化参与，适时进行界别调整，加强委员队伍建设，发挥委员主体作用，使社会各方面成员的治理诉求和智慧在我国政治系统中充分表达展现。

二、政协在地方治理中的作用

现代国家治理是多元协商共治。“人民政协以宪法、政协章程和相关政策为依据，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障，集协商、监督、参与、合作于一体，是社会主义协商民主的重要渠道”[5]。因此，政协参与地方治理，最基本和最重要的就是要提高履职能力，充分发挥协商、监督、参与、合作“四位一体”的功能，着力彰显政协的独特优势和作用。

（一）以协商形成治理共识

共识是达成治理的核心和要旨。现代治理不是政府单一治理，而是协调社会多方面进行共同治理，实现互利共赢；主要不是靠行政命令强迫服从，而是平等协商、形成共识，实现综合效应。在我国社会结构深刻变化、利益格局深刻调整、利益诉求更加多样的条件下，国家和地方治理必须找到社会各方面成员的最大公约数，在有利于整体利益、兼顾自身利益基础上，构建凝聚和形成基本共识的协商治理机制，使治理体系中诸多社会政治力量在协商中达成共识、在治理中协力并进，从而最大限度地减少治理成本，最大程度地提高治理成效。

政协作为专门协商机构，在参与地方治理中，必须以形成和增进共识为着力点和落脚点，把协商贯穿于治理的全过程，按照“协商于民、协商为民”的要求，研究把握间接参与和直接参与的不同特点，以专题协商参与社会治理的重大、特定问题，以对口协商、界别协商参与专门领域的决策管理、政策制定，以提案协商参与涉及民生民利的社会管理，以其他方式作为对参与社会管理和决策管理的有效补充，既要通过协商使治理主体和治理对象在治理的目标、任务、内容、重点、方法等方面形成基本共识，凝聚治理合力，推动治理实践深入有效开展，又要形成科学化、规范化、经常化的协商机制，使协商活动有序高效开展，治理目标逐步实现。针对地方治理的综合性、复杂性、直接性、多样性，政协的协商活动应向乡镇、街道、乡村延伸，深入研究、努力探寻不同区域、单位的协商形式，具有直接性、自治性特点的协商方式；建立政协联络室助推协商治理，开设网上协商议政论坛，让网民“走进来”、“融进去”，让利益相关者坐到一起平等协商、求同存异，最广泛地凝聚社会共识。

（二）以监督推动治理落实

监督是治理目标实现的促进力量。治理的要旨在落实，而落实的过程，既是党和国家重大方针政策和重要决策部署的贯彻执行，也是治理理念、目标任务的实践和实现，实际上是党领导人民群众改造社会、创造历史的过程。在这个过程中，有认识不足的松懈，利益调整的难题，攻坚克难的坎坷，作风不正的阻碍，对此，既要靠思想教育、政策规范、改进作风的内生动力，还要靠健全社会监督体系，强化对社会管理权力的监督和约束，对治理主体的监察督责和严格追究。只有决策部署、教育动员，而没有认真监察、严格督责，治理就很难落地落实到位。

中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》指出，政协要“通过协商会议、建议案、视察、提案、反映社情民意信息等形式提出意见建议，积极履行民主监督职能”[6]。政协民主监督，既是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的协商式监督，也是中国共产党在政协与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督，在贯彻党和政府的方针政策和决策部署、创新社会治理、推进工作落实中具有重要作用和独特优势。要把民主监督作为政协参与地方治理的重要方式，突出党和国家重大方针政策和重要决策部署的贯彻落实，抓住治理中事关全局和人民利益的热点和难点问题，运用政协全体会议、常委会议、主席会议向党委和政府提出建议案，委员视察、委员提案、委员举报、大会发言等提出批评和建议，各专门委员会提出建议或有关报告，参加党委和政府有关部门组织的调查和检查活动，政协委员应邀担任司法机关和政府部门特约监督人员等多种形式，进行政协组织的整体监督、党派界别的特色监督和政协委员的个人监督，把决策优化、实践纠偏和过程防错的功能充分发挥出来。要探索推进组织化、项目化、网络化监督，综合运用个体监督、团队监督、全面监督、专项监督、网络监督等，使政协监督走出会场、走向社会、走入群众，跟进重大工程、重点工作和重点民生实事项目。要建立健全监督意见吸收采纳、整改落实、办理反馈等制度机制，使民主监督更加精准、更有深度、更有成效。

（三）以参与提高治理成效

参与是治理的必要条件。治理不是“独角戏”，而是“众人台”，良政和善治的实现，既取决于治理主体对治理的谋划、协商的组织和环境的营造，又取决于治理对象对治理的回应、协商中的表现和实践的作为，还取决于协商结果、共识的实现。可以说，治理主体和对象参与的态度、程度和成效是治理的决定性因素，参与积极、态度端正、程度深入，协商质量就高，施政效果就良，治理成效就善，否则，就不可能达到良政和善治。

中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》指出，“坚持广泛参与、多元多层，更好保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权”[7]。政协委员是政协的主体，也是各方面社会成员的代表，在参与地方治理中担负着重要角色，具有独特优势。作为联系群众的桥梁纽带，政协委员可以通过反映社会各方面成员的治理愿望，就相关问题提出治理建议；作为地方重要治理主体，政协委员可以不同角色（党政领导干部、企事业单位管理人员和代表人士）履行职责，在治理过程中，既可以就治理问题和重点的确定、协商的实施、成果的采纳、决策政策的完善等发挥指导、组织和推动作用，也可以参与政协对治理问题的视察督察，促进部署举措的落实和治理目标的实现；作为治理对象（相关单位社会成员），可以通过自身的模范作用，引导群众正确处理国家、集体和个人关系，用好民主权利，维护自身权益，提高协商质量，实现互利共赢。在参与地方治理中，政协委员充分发挥主体作用，就是要积极参与治理进程，努力成为治理的切实促进者、努力实践者、模范带动者。要通过设立乡镇（街道）政协委员联络室、委员工作室、开通委员“网上工作室”、“委员微博”等，建立委员联系群众制度、委员公开接待日制度等，为委员搭建工作平台，实现与民众之间面对面的交流沟通，积极当好“政策法规的宣传员、文明建设的示范员、公益事业的促进员、困难群体的帮扶员和民意反映的信息员”。要推动政协委员深度参与，组织委员开展进街道、进社区、进乡镇，参加本地政情通报会，参与解决民生问题等，协助党委政府做好理顺情绪、化解矛盾、协调关系的工作，促进基层群众关心的热点难点问题的解决。

（四）以合作提供治理保障

治理是一项系统工程，需要各方面齐心协力，共同推进。特别是要按照党的十九大提出的“打造共建共治共享的社会治理格局”，不仅需要广泛凝聚和增强扩大治理共识，还需要建立凝聚各方面力量的合作协调机制。在地方治理实践中，要通过广泛的政治和社会合作，实现协商民主与选举民主的有机结合，党政干部与党外人士的同心协力，政协系统与政权系统的良性互动，特别是要打破“把我们党和人民群众隔开”的无形之墙，让权力与权利平等对话，政府与公众良性互动，实现各项制度机制优势互补、相辅相成的综合效能，为治理的深入推进提供强有力的保障。

人民政协是大团结大联合的组织，团结联合的实现形式就是合作共事。从政协的结构看，由各阶级、各政党、各民族、各团体和社会各方面人士组成的34个界别，构成了合作共事的广泛社会基础；从政协的职能看，政治协商、民主监督、参政议政，搭建了执政党与参政党、党外人士与党委政府、社会各方面人士相互之间合作共事的广阔平台；从政协的组织网络看，有政协党组、工作机构、相关界别专委会、基层工委和分布在各行各业的政协委员，形成了政协与党委政府的工作衔接、与人大机关的协调配合、与各界群众密切联系的渠道机制。在参与地方治理中，要着眼“打造共建共治共享的社会治理格局”，促进形成党委领导、政府负责、政协主动、各方配合、社会参与的工作格局。要发挥政协凝聚共识的整合功能、价值引领的导向功能、决策协商的咨询功能、利益表达的协调功能、社会疏导的稳定功能，参与和推进社会治理创新，促进政协系统与党政工作、党政干部与党外人士、村民自治与民主协商的有机结合。要着眼促进“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的配套完善，努力形成一套比较规范完整的政协协商制度体系，以协商民主的功能优势推动民主选举的有效开展。要与统战部门协同配合，在各方面各领域社会成员中倡导协商精神、培育协商文化，提升参与协商的能力，促进治理的深入有效开展。

政协发挥协商、监督、参与、合作功能，既可以分别实施，突出各自优势，又要坚持“四位一体”，进行整体联动，以协商凝聚共识，以监督推进落实，以参与提高质量，以合作搭建平台，最大限度地实现治理的综合效应。

三、政协在地方治理中发挥作用的边界

列宁讲过，真理多迈出一小步就会变成谬误。政协在国家和地方治理中优势独特、大有可为，但也不是无所不能、无所不为。这就要求政协在参与地方治理中，必须准确把握政协的性质和角色定位，明确发挥作用、积极作为的空间和边界，在宪法、政协章程和政策规定的范围内，积极作为、发挥效能。

（一）坚守本根，不出现偏离

习近平总书记指出，“我们治国理政的本根，就是中国共产党领导和社会主义制度”[8]。中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。中国特色社会主义道路是实现社会主义现代化、创造人民美好生活的必由之路，中国特色社会主义理论体系是指导党和人民实现中华民族伟大复兴的正确理论，中国特色社会主义制度是当代中国发展进步的根本制度保障。坚持中国共产党领导和中国特色社会主义，是我国治理体系的本质特点，是发挥政协在治理中优势作用的根本要求，也是区别于资本主义国家治理的显著特征，必须作为根本原则和保证贯彻始终，体现到参与治理实践的各个方面。在治理协商中，既要充分发扬民主，促进不同思想观点的充分表达和深入交流，也要坚持发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力，促进党和政府决策部署的贯彻落实。推进治理体系和治理能力现代化，要学习借鉴包括西方资本主义国家治理的有益成果，但绝不能搞西方化、资本主义化，也不能用西方治理的概念、经验和模式作为衡量我国治理成效的标准，用以规范我国地方治理的目标、内容和方式。乡村治理中，必须坚持人民主体、村民自治、协商治理，但不能与党的领导、政府负责对立起来，片面强调一切由民众当家，地方党委和政府少介入或不介入。总之，无论是治理的目标任务要求，还是协商的内容重点方式，无论是学习借鉴汲取，还是探索改革创新，都要有利于坚持和实现中国共产党的领导，有利于中共中央大政方针和决策部署的贯彻落实，有利于党的阶级基础、群众基础和执政地位的巩固。在这个根本原则界限和政治方向上，绝不能越雷池一步。

（二）把握主动，不求“全”作“主”

地方治理是在党委领导、政府负责和社会参与下进行的，政协作为重要主体，不是旁观者，更不是局外人，而是要主动参与、积极作为。这种主动应主要体现在：增强促进地方治理的责任感和自觉性，充分发挥政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构的独特优势和作用，积极参与在地方治理的相关活动，推动治理的深入有效开展。在国家和地方协商治理中，是包括政党、人大、政府、政协、人民团体、基层、社会多种协商形式共同发挥作用，体现综合效应，政协作为专门协商机构和协商民主重要渠道，在参与治理中应着力发挥独特优势作用，但不宜求“全”作“主”，即搞“全员额参与、全方位服务、全区域覆盖”，强调发挥政协协商主渠道作用。在协商治理中，政协要着眼把政协协商的载体和平台做大用好，更加广泛、经常、有效地开展专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，探索网络议政、远程协商等新形式，不断丰富和改进协商内容和方式，让协商的代表性更强、包容性更大、质量和成效更高，在促进科学民主决策中发挥更大的作用，而不宜作为协商主体就相关问题直接与人大、政府协商，或要求人大、政府就相关问题与政协协商；要支持政协委员参与地方治理中的相关协商活动，发挥模范带动作用，但不是代表政协参与协商，也不是发挥政协的主体作用，而是代表所在党派团体和所联系的群众，体现统一战线代表人士和委员的主体作用；要坚持政协协商于决策之前和决策执行之中，但不宜极端化，片面强调党委、政府的重要决策都要经政协协商，党委决定之前、人大决议之前、政府决策之前，而是对“明确规定需要政协协商的事项必须经协商后提交决策实施”[9]。总之，政协参与地方治理，要突出重要渠道、展现协商优势、进行委员带动、体现不可或缺，但不宜追求主要渠道、主要角色、主体作用的定位。

（三）致力说对，不约束行政

政治协商、民主监督、参政议政作为政协的主要职能，其实质是扩大社会各界人士的有序政治参与，特点是各种意见和建议的制度性表达，价值是在党委、政府制定政策进行决策中发挥优化、纠偏和防错功能。这就决定了政协发挥功能作用的方式主要是议政建言，它不是主导权，而是话语权；不是行政约束力，而是政治影响力；不是要说了算，而是要说得对。就科学民主决策而言，算不等于对，而对才能算。只有说得对，才能对科学民主决策具有影响力，起到算的作用，说得不对，再强调算也不能算，算了反而会起负作用。可以说，说得对是议政建言的要旨和精髓所在，是政协功能作用的重要价值所系，也是具有影响力的内在要求。在参与地方治理中，政协要根据党委、政府的部署要求，对一些治理问题在政协进行协商，或政协委员参与政府组织的相关协商活动，其立足点、着力点和落脚点，都在于提高议政建言的质量，使其具有针对性、科学性、实用性，从而对党委政府制定政策、进行决策和贯彻落实产生影响力，而不能片面追求和强调说了算，要求政协意见建议对政府具有约束力，必须采纳和落实，甚至提出对不落实的可以进行质询和弹劾；也不宜经常就地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以政协名义作出决定和决议，强调政协委员对镇级以及村级重大决策、重要干部任免、重大项目安排、大额度资金使用等，可以用书面、恳谈、专题等形式协商，协商结果适时公开，对基层政府行政施加压力。要加强政协协商与党委和政府工作的有效衔接，认真落实由党委、人大、政府、民主党派、人民团体等提出议题的规定，探索由界别和委员联名提出议题等，但不能在党委政府部署、委托和确定的协商计划之外，搞单纯由政协主导和推进的协商治理项目。在对地方治理进行民主监督中，可以运用调研式、体验式、联合式、会诊式、协商式等多种监督方式，还可以探讨民主监督新领域新方式，在说得对和“骂亦精”的基础上，体现和实现协商式监督的优势作用，但不能片面追求“刚性”和“硬度”，就治理中的相关问题进行质询，要求政府部门进行答复或限期整改落实，更不能搞民主监督法律化，以增强监督的约束力。这不仅会导致政协监督性质的改变，还将对地方治理带来负面影响。