人民政协与新型政党制度研究

林 伟

（广东省社会主义学院， 广东 广州 510400）

政党政治是现代民主制度不可或缺的组成部分，是当今世界各国政治生活中面临的一个普遍性问题。习近平总书记在2018年3月4日看望参加全国政协十三届一次会议的民盟、致公党、无党派人士、侨联界委员并参加联组会时，首次提出我国多党合作制度是“新型政党制度”。习近平总书记指出，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为我国一项基本政治制度，是中国共产党、中国人民和各民主党派、无党派人士的伟大政治创造，是从中国土壤中生长出来的新型政党制度。[1]而中国政党制度的形成、运作和发展离不开人民政协。人民政协不仅是国家治理体系的重要组成部分，而且是具有中国特色的制度安排。作为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要政治形式和组织形式，人民政协更是肩负着落实我国新型政党制度的重大政治责任。因此，研究人民政协与新型政党制度之间的关系、发挥人民政协在落实新型政党制度的重要作用，是当前厘清中国政党政治的中国性与普遍性、充分发挥中国政党制度优势的关键所在。为此，本文在厘清中国新型政党制度的内涵、人民政协落实新型政党制度的独特优势基础上，为人民政协进一步开拓中国新型政党制度的发展提出对策建议。

一、中国新型政党制度的内涵

政党政治是现代民主制度不可或缺的组成部分。具体而言，它是一个国家关于政党及其活动规范的总称，其内涵包括一个国家的各个政党在政治生活中所处的法律地位，政党同国家权力的关系，各政党在行使国家政权，参与国家政权或干预政治的活动方式、方法、规则和程序，以及各个政党在掌握国家政治权力时逐渐形成的一种权力、地位划分的类型和模式。从全球视野来看，每个国家的政党制度都有自己独具特色的一面，都是在一定的政治制度环境下为应对政党政治而基于自身国情、以自己的方式构建的；另一方面，各国的政党制度同时也是世界政党政治文明发展的组成部分，都是对政党政治这一普遍性问题作出的回应。因此，世界各国政党制度都具有特殊性与普遍性。“从中国土壤中生长出来”的中国新型政党制度也不例外，它一方面具有现代政党制度的一般规律，另一方面与其它政党制度相比，在党际关系方面又呈现出自身特征。因此，厘清中国新型政党制度的内涵，需要从普遍性和特殊性的角度进行阐释。

从普遍性来看，中国新型政党制度中，作为执政党的中国共产党与其它国家的执政党一样，为了保持执政地位，需不断为其执政注入合法性因素以获得国内绝大多数的长期支持。具体而言，中国共产党从三个方面不断提升自身的合法性[2]：一是通过实现利益代表的广泛性、意识形态的吸引力、政治关系的民主性以及提升执政方式的科学性（如降低执政成本、提高执政效率、减少执政失误等）来提升自身的执政方式；二是推动生产力发展、推进经济社会改善人民生活质量；三是对公共权力的腐败予以遏制，以避免造成公共权力的异化及其对执政党公信力和执政基础的负面影响。

从特殊性来看，中国新型政党制度在党际关系方面呈现出独特的功能优势。首先，从党际关系结构上看，执政党与参政党之间存在平等但不对等的关系[3]。所谓平等，指的是中国共产党和民主党派都必须在宪法和法律框架内开展活动。《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》（以下简称1989 年《意见》）明确表明“中国共产党和各民主党派都必须以宪法为根本活动准则”，“负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。而宪法也明确规定：“各政党……都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究，……任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”中国新型政党制度中，平等关系之下的执政党与参政党在政治地位上并不对等，两者是领导与被领导的关系。中国共产党在多党合作中居于政治领导地位，民主党派接受中国共产党的领导。这是新型政党制度的根本特征，也是与西方竞争型政党制度的本质区别。

其次，从权力配置来看，执政党与参政党之间存在执政党整体掌握政权、参政党参政但不分权的特征。[4]由于作为执政党的中国共产党在多党合作中居于领导地位，它不可避免地从整体上掌握国家政权。但这并不意味着接受中国共产党领导的民主党派不参与国家政治权力的配置。从1989年《意见》首次明确了民主党派的“参政党”地位并将民主党派成员担任国家和政府领导职务作为中国共产党领导的多党合作的一项重要内容后，民主党派已经在立法、行政、司法等国家政权机关中广泛参与了政权的运作，而且这种参加政权的形式在宪法、法律及中共党内法规的保障之下已经成为一种极为稳定的制度安排。民主党派参政不会分割中国共产党的执政权。这是因为，一方面，民主党派的参政不是民主党派成员以党派的名义参加政权机关，而是民主党派成员以其个人身份参加政权机关；另一方面，党派成员在国家机关中担任领导职务是由中共统战部门、组织部门和政府人事部门考察和培养，经过同民主党派协商，推荐适合任职条件的人选并依法任命的。[5]因此，民主党派成员的参政不可能使民主党派实现“参与执政”或“联合执政”的结果。对于民主党派而言，其成员的参政确实增进了参政党同国家权力之间的联系，但并不分享执政党的权力。

第三，从实施效果或政党制度的功能来看，执政党与参政党之间既有效实现了相互监督又避免了参政党对执政党的制衡。中国共产党与各民主党派之间的监督是双向的。一方面，从多党合作制度的内在要求看，互相监督的重点是民主党派监督中国共产党；发挥民主党派对中国共产党的监督作用，是中国共产党“有意识地”保留民主党派的重要原因[6]。多党合作制度设计的重要初衷就是让民主党派能够对中国共产党“提供一种单靠党员所不容易提供的监督”[7]。另一方面，新中国成立后，中国共产党从政治发展的高度对民主党派在政权机关和人民政协中的作用发挥、民主党派机关的编制和经费、民主党派干部的任用和生活待遇等具体问题通过国家公共资源配置予以解决，并使民主党派组织运行所依托的主要资源实现了国家化[8]，民主党派作为公共资源的使用者必然要接受包括执政党监督在内的各种监督。显然，在这种相互监督的关系之下，作为参政党的民主党派对执政党监督必然是支持性和建设性的。由于民主党派在参政过程中并不分权且其组织运作的资源实现了国家化，它们对执政党的监督绝不可能像西方的在野党或反对党那样具有挑战性和制衡性，而是以提出意见、作出批评为主要形式的“柔性监督”，是以非权力监督的形式对执政党实现有效的党外监督[9]。

由此可见，中国新型政党制度既是现代民主制度的重要组成部分，也在党际关系方面具有平等但不对等，参政党参政但不分权、监督但不制衡等与旧式政党制度完全不同的新特点。

二、人民政协落实新型政党制度的独特优势

新中国成立70年尤其是改革开放四十多年的实践，证明了中国新型政党制度的有效性与适应性。这一制度之所以有效，关键在于中共领导之下的各个政党之间的合作依赖于一个特色机制，即包括政党协商和政协协商在内的政治协商。而作为政治协商重要平台的人民政协，在充分发挥民主党派参政作用方面具有其它组织无法比拟的优势。

（一）人民政协具有天然的政治凝聚力以强化民主党派对政权的支持和认同

人民政协的政治优势在于参加者都具有共同的政治目标或共同的政治基础，即拥护中国共产党的政治领导地位及其政治主张。无论是在政协的筹备、建立、还是政协的发展过程，这个共同政治基础的内涵均得到不断丰富和强化。[10]人民政协筹建工作的政治基础是中共中央发布“五一口号”。由于各民主党派和无党派民主人士热烈响应和拥护中国共产党提出的政治主张，政协的筹建才有了坚实的共同政治基础。人民政协的建立同样有赖于共同的政治基础，那就是中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《共同纲领》。人民政协的发展同样离不开共同的政治基础，不同时期政治基础的内容有所不同。1954年全国政协二届一次会议通过的人民政协首部章程，提出了人民政协必须坚持的七条准则。周恩来在全国政协一届常务委员会第六十二次会议上指出：“这七条准则，就是全国各族人民、各民主党派、各人民团体和其他爱国人士团结奋斗的共同政治基础。”1956年我国社会主义制度建立后，毛泽东于1957年2月在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》讲话中提出了六条政治标准，其中最重要的是“社会主义道路”和“党的领导”两条。叶剑英在1977年全国政协四届常务委员会第七次会议上讲话指出，“这六条标准，也是我国现阶段革命统一战线的政治基础”，当然也是人民政协的政治基础。党的十一届三中全会后，人民政协逐步形成了四句话政治基础，即热爱中华人民共和国，拥护中国共产党的领导，拥护社会主义，共同致力于中华民族伟大复兴。[11]

与此同时，各级人民政协通过不断加强政治教育和委员联络工作，很好地维护了人民政协赖以生存的共同政治基础。一方面，作为中国共产党主要的政治吸纳平台，人民政协一直将政治思想教育作为首要任务。正如广东省政协主席王荣到所在党支部参加专题组织生活会时强调：坚持中国共产党的领导，不仅是中共党组织和党员的事情，也是人民政协各参加单位和广大委员的事情，是整个政协组织的事情，这是多党合作和政治协商的重要前提，是方向性问题；要牢牢守住政治底线的“圆心”，加强思想政治引领，把坚持和发展中国特色社会主义作为巩固共同思想政治基础的主轴，引导广大政协委员不断增强政治认同、思想认同、理论认同、情感认同，始终同中国共产党同心同德、同心同向、同心同行。[12]另一方面，人民政协积极推行委员联络工作，如组织政协内部的社交聚会、对个别委员进行慰问、向政协委员送阅新闻简报等，主动了解政协委员的政治思想状况，及时解决政协委员的思想困境，让政协委员在切身体会党和政府关心和支持的同时自觉维护中国共产党的领导。[13]

（二）人民政协具有强大的组织优势以夯实民主党派参政的民意基础

人民政协是中国共产党领导的团结和联合各党派、各团体、各民族、各阶层参政议政的组织形式，它以界别为单位组成参政议政组织群体，在人民政协的组织构成上具有巨大包容性和广泛代表性。从全国政协来看，34个界别分别是一条重要的参政议政渠道，都不同程度地广泛联系着各自的群众、代表他们的利益、能够表达他们的观点和主张，同时系统、及时地收集和反映所代表的各自界别的具体意见和建议；从纵向来看，政协已经建立和完善了包括中央一级、省级、副省级、地级、县级等五级组织结构完备、纵向一体的组织体系，各级人民政协组织已达3000多个、政协委员已经超过60万。与此同时，人民政协作为政治协商、民主监督、参政议政的专门机构，独立存在于我国社会主义民主政治体系中，与各级党委、各级人大和各级政府共同构成国家治理体系主体。这样的组成形式，使政协组织能够将自身及其所联系群众的诉求通过制度化平台得以表达与整合，并能较为迅速地得到执政部门的接受和认可，从而形成正式的决策。因此，各个民主党派在参与政协协商过程中，可以充分利用政协固有的制度化平台与人大、政府进行沟通；同时，各个民主党派也可以借助人民政协以界别为特色所搭建的具有人才与智力优势的协商队伍进行思想交锋与互动，使其提出的资政性意见更具深厚的民意基础。

（三）人民政协具有专业的提供资政的职能以确保民主党派的有效参政。

在政协协商中，政策压力经由人民政协传导到国家权力运行平台，通过制度化平台传导的民情民愿被层层汇总、整理与分析，继而上传给同级党委与政府。在此过程中，人民政协通过不断搭建协商建言平台、促进协商成果转化运用、建立健全协商成果办理与反馈等制度措施，有力促进协商议政成果转化，使政协提案、协商议政中的意见建议转化为党委政府的政策举措，由“有用之言”转化为“有益之事”。与此同时，人民政协还能够积极推动重要协商成果纳入党政决策，发挥协商意见督办联席会议等制度机制作用，对涉及重要经济活动、重大民生关切的协商议政成果的办理落实情况进行督促检查；组织政协委员和民主党派评议协商成果办理情况；对一些非涉密的协商议题，公开协商过程和结果，加强对重要协商议题的宣传，引导社会公众参与评议监督，推动更多政协协商议政成果进入决策程序，为促进经济社会发展发挥积极作用。[14]显然，民主党派在这样一种制度化、组织化的政治参与过程中，其希望表达的诉求能够得到高效的传达、吸收和整合。尽管民主党派与中共之间的政党协商也能使协商共识转化为政策依据，甚至更具直接性和机动性，但是民主党派在政协中的协商具有开放性和公共性，从而更具合法性。

正如习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年大会上指出的“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的。”人民政协作为人民民主的重要制度，紧紧围绕党委和政府中心工作，紧盯保障和改善民生重要决策部署落实，聚焦群众反映集中的“热点”资政建言，正是体现了习近平总书记对民主的要求。因此，民主党派通过政协这个平台，将自身与国家政治权威以及各领域的社会精英联系起来，将自身与国家和公众联系起来，提升自身及其成员的政治参与活力和国家治理能力，促使国家职能和权力向社会回归，使民生政策真正落地见效、使政治决策合法性与有效性达至统一。

三、进一步增强人民政协落实中国政党制度作用的思考

人民政协在落实中国新型政党制度过程中发挥着重要作用，为民主党派做好中国共产党的好参谋、好帮手、好同事提供了重要制度平台。由于人民政协主要以界别为特色，针对各个阶层、民族、行业展开协商，因些在凸显民主党派功能和效能方面尚欠火候。为此，在贯彻落实新型政党制度大背景下，人民政协须从协商主体、协商制度、互动机制等多个层面，提升民主党派在政协协商的积极性和实效性。

（一）明确发挥民主党派成员的专业优势，进一步激发民主党派及其成员在政协中的主观能动性

民主党派作为知识分子的政党群体，有着十分突出的特点，那就是专业优势。为使民主党派能够稳定地通过专业优势发挥其凝聚智慧和力量的作用，需要通过制度的创新和完善为其成员创造必要环境条件。首先，要尽量让民主党派成员的专业特长与其建言献策的领域对口，使民主党派成员在相关的专业领域充分展示其影响力。其次，人民政协可以借鉴制度创新的一些成功经验，探索和建立民主党派成员发挥专业优势的长效机制。可以举办专业座谈会，其主题可以是专委会组织的年度重要调研活动中发现的突出问题，也可以是专委会准备年内上报的其它重要报告所涉及的问题，以及专委会认为有必要深入论证的其它重要问题。主持一方可以是与所议问题专业方向一致的民主党派，从而为更多民主党派成员发挥其专业优势拓展更大的空间，建立可持续发挥作用的平台。第三，人民政协还要根据知识分子的特点，把管理与服务结合起来，多方保护和鼓励委员的积极性和创造性，为委员发挥专业特长保驾护航。[15]

（二）完善政协与执政党、政府工作的有效衔接，进一步提升民主党派在政协的协商空间

目前，由于政协与执政党和政府的工作衔接机制尚未健全，民主党派在政协的协商空间受到一定程度的限制，民主党派在政协中的对话频率难以提升、协商程度也难以深化。为此，需要发展政协与执政党、政府的联动机制，建立由民主党派成员、政协委员、人大专门委员会委员组成的日常联络机制，同时邀请党委、法院、检察院和政府部门的相关工作人员参加政协的协商座谈，加强民主党派在政协与党政各个部门的联系。在基层，要有针对性地健全民主党派成员委员的服务联络制度，增强民主党派成员的政协委员联络站建设，以“代表、委员之家”为活动平台加强同本区域民主党派组织的互动，推动民主党派成员下基层考察调研，建立民主党派成员进社区制度。[16]此外，还要积极探索建立担任政协委员的民主党派成员的履职信息公开制度，提高他们同人民群众的交流密度与深度。只有当人民政协搭建好民主党派上传下达的平台，民主党派才能在政协拓展更大的协商空间。

（三）完善政协协商自身运作的程序，进一步提升民主党派在政协中的协商效能

程序是协商民主的核心，是对协商的基本的规范性要求与限制，通过一系列制度设计可以规范协商行为，促成民主协商理性共识的达成，保障其实效性，反之，如果协商民主实践的具体法规与制度保障不够，协商过程的规范性不足，就会直接影响协商民主的实效性。[17]首先，进一步加强政协协商的程序化建设，尤其要完善协商前的选题程序和交流程序，保障讨论的相关材料提前数天寄送给各协商参与者，并利用新媒体技术将政情民意及时通报给各民主党派领导，通过定期的相关重大问题通报会、报告会让其了解较为及时的国家与社会动态，并在程序上将协商主体的考察调研实践固定下来，给予充分的政策保障和制度支持。其次，规范协商过程中的意见表达程序，保证民主党派参与者在政党协商中的权利，包括高度重视、尊重保障各民主党派在政协全体会议、常委会议、主席会议以及各种协商平台上，以本党派名义发表意见、表达主张的权利；对各民主党派集体提案重点督办、大会发言重点安排、社情民意重点反映、意见建议重点采纳；加强政协办公厅、各专委会、研究室与各民主党派省委的联系协作，在年度履职课题征集、调研协商监督队伍组建、协商发言委员遴选、政协云委员值班等方面，加强沟通，深化合作；吸收更多的民主党派委员和机关干部参加政协举办的各种专题报告会、省情通报会、学习研讨会、培训会等[18]。最后，健全协商反馈机制。一方面，相关部门要将决策执行办理情况及时反馈给参与协商的民主党派成员；另一方面，保障民主党派在政府落实政策过程中继续提出建议与质疑的权利。[19]