论“一带一路”背景下次区域合作安全问题的治理

周俊华 王浩然

(云南大学，云南·昆明 650500)

关于“次区域合作”(Sub-Regional Cooperation)的研究始于二十世纪八九十年代的美国，[注]① 柳思思 . “一带一路”：跨境次区域合作理论研究的新进路[J]. 南亚研究，2014 (02).国内学界对“次区域合作”的基本内涵有着相对统一的认识，即次区域合作是“临近的国家或地区在边境地区精心划定较小范围的区域，旨在为发展经济、维护边境地区社会稳定等需要而开展的经济与非经济等方面的合作”。[注]② 胡志丁, 骆华松等 . 次区域合作及其发展的成因──一个跨学科视角的分析[J]. 世界地理研究，2010 (06).“一带一路”倡议提出后，国内从实践和理论两方面加快了对次区域合作的探索，产生了一批指导、分析、反思次区域合作的理论成果。[注]③ 这其中较有代表性的成果有刘晓伟 .“一带一路”倡议下次区域合作机制化限度研究──以“孟中印缅经济走廊”为例[J]. 南亚研究，2019 (01); 全毅, 尹竹 . 中国—东盟区域、次区域合作机制与合作模式创新[J]. 东南亚研究，2017 (06); 卢光盛、金珍 . “澜湄合作机制”建设：原因、困难与路径？[J]. 战略决策研究，2016 (03); 步少华 . 中欧“次区域合作”：动力与未来方向[J]. 国际问题研究，2016 (02); 刘国斌 . “一带一路”基点之东北亚桥头堡群构建的战略研究[J]. 东北亚论坛，2015 (02); 许肖阳 . “一带一路”视野下的中国西藏与尼泊尔次区域合作[J]. 西藏民族大学学报(哲学社会科学版)，2015 (04)等。但这些成果多以某次区域合作为个例进行实证研究，缺乏对次区域合作宏观的、归纳性的把握，对次区域合作的安全问题治理学界研究甚少。

2011年“湄公河大案”为中国与澜湄国家在东南亚地区的合作投下了长时间的沉重阴影；2017年中印边境的“洞朗对峙事件”又使酝酿已久的“孟中印缅经济走廊”的进一步推进中途告停。这说明，安全问题对次区域合作建设影响极大，治理次区域合作过程中的安全问题刻不容缓。

一、治理次区域合作安全问题对于推进“一带一路”倡议意义重大

伴随着“一带一路”倡议的深入推进，我国与周边国家开展的次区域合作发挥着最先惠及周边国家人民的功能，承担着展现倡议成果和效能的使命。这就需要研究和治理次区域合作中的安全问题，为次区域合作的顺利开展保驾护航。

(一)次区域合作是推进“一带一路”倡议的重要实现形式

我国与邻国共同建设的跨境次区域合作是践行“一带一路”倡议的重要实现形式之一。首先，次区域合作对中国实现“一带一路”倡议核心内涵的作用最为直接。“一带一路”倡议能否真正实现经济增长、开创跨国跨地区合作的新范式，推动全球化进程再攀新高峰并最终惠及世界人民，取决于其是否真正实现了政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通的核心内涵。[注]王明进 . “一带一路”背景下边疆地方政府外交[J]. 区域与全球发展，2018 (06).而与邻国率先实现“五通”，就成为“一带一路”沿线国家实现“五通”的前提和保障。跨境次区域合作在其中发挥着不可替代的作用。其次，与周边国家的次区域合作是依照中国思维推进“一带一路”的样本。中国作为“一带一路”倡议的发起国，与周边国家的次区域合作是中国自身参与“一带一路”的方式，具有中国特色、中国风格和中国气派。再次，与周边国家的次区域合作是国外观察中国“一带一路”倡议的放大镜。不少国家对中国的“一带一路”倡议存有疑虑，抱着观望和试探的态度。他们多借助观察中国与周边国家的次区域合作来判断中国发起“一带一路”的意图，评估自身加入“一带一路”倡议后的得失。中国与周边国家的次区域合作对其他国家具有示范效应。

(二)边疆安全问题向次区域合作安全问题转化

次区域的非单边性和地理依赖性决定着往往只有边疆地区才有条件深度参与。[注]有的学者认为，次区域合作不一定必须满足地域相邻的条件，并依此将次区域合作划分为“邻国间次区域合作”和“非邻国间次区域合作”。前者如“大湄公河次区域合作”、“图们江次区域合作”等，后者如“中国—中东欧国家合作”、“中国—加勒比经贸论坛”、“中国—东非共同体经贸论坛”等。详情可参见步少华 . 中欧“次区域合作”：动力与未来方向[J].国际问题研究，2016 (02) : 30，本文所讨论的“次区域间合作”指的是邻国之间的跨境次区域合作。而边疆地区各种传统或非传统安全问题多发。在参与次区域合作的条件下，原有的边疆安全问题有可能转化为次区域合作安全问题，原因有二：一方面是边疆地区与参与次区域合作地区在地理场域上大体重合；另一方面，次区域合作自身为边疆安全问题与次区域合作的结合提供了条件。跨境次区域合作的建立往往依托于特定的地理环境。参与次区域合作的邻国若“以河流为界，则多占据河流的上游或下游；以山脊为界，各自为南侧或北侧，基本上具有类似的地貌特征使其通常属于相近的自然地理单元”。[注]柳思思 . “一带一路”：跨境次区域合作理论研究的新进路[J].南亚研究，2014(02).这一特点在合作过程中既大大降低了各参与方的可预见成本，但同时为各参与国的边疆问题集聚提供了场域。次区域合作范围内的各国边疆安全问题往往相似度较高，一国内的边疆安全问题又容易在次区域合作提供的要素流动条件下借助共同的地理单位与邻国的同质性安全问题合流，进而转变为整个次区域合作范围内的安全问题。

二、次区域合作安全问题的分类与特征

到目前为止，我国东北、西北、西南等方向的绝大多数边疆省份都以“经济走廊”“经济圈”等不同形式参与到与邻国的跨境次区域合作中。这些次区域合作在总体顺利推进的同时，也逐渐暴露出或多或少的安全问题。

(一)次区域合作安全问题的分类

作为一种政府主导、社会参与的地方性合作机制，次区域合作一旦建成，就有独立于行为体的系统性和自我实施性，[注]刘晓伟 . “一带一路”倡议下次区域合作机制化限度研究──以“孟中印缅经济走廊”为例[J].南亚研究，2019(01).并在运行过程中与周围环境形成互动。依照是否产生于合作机制本身，可将次区域合作安全问题分为外生型安全问题与内发型安全问题。外生型安全问题是指产生于次区域合作机制之外，由外而内损害、干扰、破坏次区域合作机制，对次区域合作的顺利推进和达到次区域合作创设主体的主观意愿产生负面影响和威胁的现象。次区域合作的外生型安全问题主要分为自然灾害、生态恶化、民族问题、宗教纷争、恐怖主义、跨国犯罪、流行疾病、信息安全、核安全、大国博弈十类。

与外生型安全问题相对，次区域合作的内发型安全问题指的是次区域合作过程中由于各参与主体自身及主体间相互作用而形成的机制难以有效运行而导致的对次区域合作产生妨碍、滞后和削弱作用的现象，也称之为机制性安全问题，其对次区域合作的侵蚀在合作机制内部产生作用。次区域合作机制指的是次区域合作的参与主体如政府、企业、社会团体和个人等通过合作协议、协调制度、行为方式等彼此联系在一起的实现次区域合作效能的系统，因而可依此将内发型安全问题归结为主体问题和过程问题。主体问题指的是次区域合作的参与方自身产生的不利于次区域合作深入发展的问题，主要体现有参与国推进不力、企业或社会团体缺乏参与热情、个人层面的漠视等。过程问题指的是各参与主体在参与次区域合作的互动中出现的问题，主要有参与国之间的国际关系恶化、国内上下级政府及政府与企业间配合不协调、定期联络或会晤制度松软疲惫、政府—企业—个人之间信息不对称或信息流通不畅等表现。

次区域合作的外生型安全问题和内发型安全问题都可能在特定情况下导致次区域合作的叫停或破产，外生型安全问题和内发型安全问题也并不是完全割裂的，两者之间有着千丝万缕的联系，在一定条件下相互向对方转化。

(二)次区域合作安全问题的特征

首先，具有跨国性和综合性特征。次区域合作是基于相邻地域建立起来的以发展经济为中心任务的跨境合作机制，因而它以地方为依托和以经济为导向。 “次区域合作安全问题”的地方性在国内层面表现为边疆性，在国际层面表现为跨国性。其是被超国家机制联合起来的地方合作，因而跨国性是其重要特征。次区域合作的建立往往以跨境经济合作为基础，成熟而成功的跨境经济合作有条件在参与国政府的推动下向次区域合作转化、升级。较之“跨境经济合作安全问题”，“次区域合作安全问题”更加复杂、隐蔽、涉及面广，因而具有综合性。

其次，具有联动性和立体型特征。联动性一方面指的是安全问题发生的联动效应。一是在各次区域成员国的某一国参与合作的边疆地区发生的安全问题，都会借助次区域合作的便利越过边境线而迅速蔓延至参与合作的其他国家，进而加剧所有次区域合作参与国的边疆安全问题；其二，某参与国对次区域参与政策和态度的改变会引发其余参与国政策与态度的改变；其三，参与次区域合作的非国家行为体之间也存在联动。地方政府、企业社团、个人在次区域合作中的理性行为也相互联动。联动性的另一方面指的是治理方式需要联动。立体性指的是次区域合作安全问题呈现在次区域合作场域中的各个空间层面。

三、次区域合作安全问题的治理思路

次区域合作安全问题的跨国性、综合性、联动性、立体性特征决定其治理过程中要通过协同治理凝聚各方面的治理资源，用技术治理改良治理手段，用精准治理创新治理策略，并通过设置治理议题的方式借助全球治理力量消解次区域合作的安全风险。

(一)转变治理思维，推动协同治理

面对次区域合作安全问题牵一发而动全身的特点，应全方位吸纳治理资源，引导次区域合作安全问题的治理力量形成合力、相约发力，用协同治理的方式消弭已经出现和尚在潜伏的次区域合作安全问题。一方面，要实现政府、市场、企业与个人及其他主体的全方位合作。政府是建设次区域合作的引领者和推动者，掌握着最为雄厚的治理资源，能有效调动、整合和促进边疆治理资源在次区域合作安全问题治理中的应用。市场秩序是次区域合作行稳致远的重要条件。要以市场引导各类治理资源有条件、有机会、有秩序地参与次区域合作安全问题的治理。企业和个人是次区域合作的最终受益者，政府要提供积极的政策，调动掌握着治理资源和具备一定社会责任感的企业和个人参与次区域合作安全问题治理的积极性。

另一方面，要促进国内各级政府间和国与国政府间的良性合作。成功创建、培育和维护次区域合作，有赖于中央政府、省级政府、边境县(市)政府的密切配合。治理次区域合作安全问题，应通过明确的权责划分和相应的弹性授权调动各级政府参与次区域合作治理的积极性。次区域合作安全问题的跨国性要求参与国政府间必须通力合作，要共同建立次区域安全隐患排查制度、跨国联络官制度等，遵循“双赢原则”“协商、对话原则”，不能因为本国的安全利益无视和损害伙伴国的安全利益。

(二)改善治理方式，运用技术治理

伴随着跨国犯罪、传染病、信息安全、核安全等非传统安全问题在次区域合作安全问题中比重上升的严峻形势，应创新治理方式，发挥技术治理在次区域合作安全治理中的作用。目前最具运用价值和使用条件的是大数据技术。大数据通常是指“利用常用工具来获取、管理和处理的，以容量大、类型多、访问速度快、应用价值高为主要特征的数据集合”。[注]徐子沛 . 大数据：正在到来的数据革命[M].桂林：广西师范大学出版社，2012.大数据技术自身所具备的快速搜集、整理、分析、传递信息的能力适用于次区域合作安全问题波及速度快、牵涉面广、空间层次多的特点。在应对外生型安全问题方面，大数据技术主要发挥着“监视器”的作用。大数据技术通过对次区域合作内各类信息的广泛收集，精准预测和判断安全问题的发生时间和地点，准确定位危机源。在安全问题发生后，大数据技术还可以通过模拟预演功能帮助选择最佳应急方案。在消弭内发型安全问题方面，大数据技术则着力扮演着“润滑剂”的角色。大数据技术可发挥其信息交流、传递、共享的作用，选取有用信息、排除干扰信息，使所需信息在各需求者之间高效流动，促进参与次区域合作的各部门、各体制、各机构默契配合、和谐运转。

(三)创新治理策略，实现精准治理

面对纷繁复杂的次区域合作安全问题，要善于抓住问题的根本，分清问题的主次，区分问题的轻重缓急，找准治理策略。一是分清主次，紧抓安全危害的政治方面。二是要用好治理硬资源，又要用好治理软资源。硬资源指的是参与次区域合作的边疆地区的安全法、治安法和边境管理条例以及经过国家授权的合法暴力；软资源指的是边疆地区广大人民对家乡、对党、对国家的文化情感认同。三是兼顾表里，防患于未然。在解决已然发生的显性安全问题的同时，又要重点清查处于潜伏期、具有隐蔽性、正在酝酿中的安全问题。四是要做到理论与实践相结合。在处理次区域合作安全问题的过程中要自觉以习近平主席提出的总体国家安全观为指导，形成对次区域合作安全问题的理性、客观、科学的认识，又要在防治安全问题过程中不断总结经验、汲取教训。

(四)设置治理议题，吸纳全球治理

伴随着“一带一路”倡议在沿线相关国家的推进和世界对“一带一路”倡议的广泛关注，中国有条件推动次区域合作安全问题治理成为全球治理议题之一。一方面，次区域合作中出现的安全问题往往也是具有一定普遍性的国际安全问题，有条件被放在国际平台上加以讨论和解决。次区域合作在解决细节问题方面显得扎实、细致，必要时可以做到特事特办，不做高大上的“清谈馆”，而做接地气的“行动派”，[注]中华人民共和国外交部 .李克强在澜沧江-湄公河合作第二次领导人会议上的讲话(全文)[EB/OL].https://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1524884.shtml/2018-01-10.因而有效弥补了现有全球治理平台议题空泛、动议决策约束力松散、执行力不强的弊端，为国际安全问题的治理提供了一个全新的平台和范式。另一方面，伴随着中国国际地位的提高和国际话语权的增强，中国理念、中国智慧、中国方案等越来越受到国际社会的认可和接受。中国与周边国家广泛开展次区域合作并由此产生的对次区域合作安全问题的治理实践，正是中国参与全球安全治理的重要成果之一。中国有条件据此创设次区域合作安全治理的国际议题，以此吸纳次区域合作安全治理的全球资源，真正将次区域合作的安全问题治理打造成各国展现治理能力、治理优势的广阔舞台，将次区域合作铺就为造福国内人民、惠及周边国家、助推全球繁荣的康庄大道。