改革开放以来广东财政收支与经济增长——基于比较分析的视角

●林 江 王琼琼

（作者单位：中山大学岭南学院）

林江，现任中山大学岭南学院经济学系教授、博士生导师；中山大学自贸区综合研究院副院长；中山大学港澳珠江三角洲研究中心副主任。曾任岭南学院金融系教授、中山大学港澳研究所所长、港澳研究中心副主任；曾由中山大学借调香港招商局集团工作，先后任研究部研究员、金融中心副总经理、金融事业部副总经理、集团下属上市企业、银行和保险公司的执行董事，香港中国企业协会咨询服务部副主任等职务。兼任中国财政学会理事、全国台湾研究会理事、教育部高等学校财政学类专业教学指导委员会委员、海峡两岸关系研究中心兼职研究员、广东省财政学会副会长、广东省国际税收研究会副会长、广东政府采购协会顾问、广东省税务学会理事兼学术委员、广州市财政专家咨询委员会专家委员、广州市人大预算委员会专家等职。

林江在财政理论与政策、区域经济与金融、风险投资领域有多年的研究经验，在国内著名学术期刊上发表文章数十篇。发表论文的学术期刊包括《财政研究》《税务研究》《世界经济》《财贸经济》《学术研究》《国际金融研究》。他还出版了《财政学》《税收学》《港元稳定机制研究》《风险投资》等学术专著和教材。曾承担国家社会科学基金、教育部人文社会科学重点研究基地重大科研项目、科技部和农业部的重点研究课题以及广东省政府以及多个地方政府和企业委托研究课题。近年来应邀赴美国、意大利、澳大利亚、日本、香港、台湾、澳门等国家和地区进行学术访问、讲学或参加学术会议。

林江致力于为政府和企业提供研究和咨询服务，受聘为多个地方政府的顾问、特约研究员以及多个企业的董事、独立董事、顾问职务；曾获“2010年度东莞十大经济人物”称号。

一、引言

财政是国家治理的基础和重要支柱，服务于改革发展大局的财政体制改革是经济体制改革的重头戏。广东作为改革开放的先行区，自从改革开放以来，一直将财政改革作为经济体制改革的重要内容，不断探索深化财政改革先行先试，争做全国财政工作排头兵，在深化财政改革中始终走在最前列，取得了令人瞩目的成就。

二、广东财政改革所取得的成就

（一）中央和省高度重视财政体制改革，广东财政改革不断向纵深推进

1978年十一届三中全会拉开了中国对内改革、对外开放的大幕，初步建立了社会主义市场经济体制。1979年7月15日，中央正式批准广东、福建两省在对外经济活动中实行特殊政策、灵活措施，迈开了改革开放的历史性脚步。自此，广东省在改革开放大潮中获得了先行先试的优势，担起了探索改革开放之路的重任。1980年，中央对广东率先实行了包干体制，改变了以往高度统收统支体制以及统一领导、分级管理体制，揭开了广东财政体制改革的序幕。根据中央对广东不同时期的不同要求，广东探索建立了各种形式的包干体制，为中央在其他省市实施包干制提供了良好的经验支持，进而启动了上世纪八十年代末中央在全国范围内实施的不同省市不同形式的财政包干体制，为全国经济发展奠定了基础。

随着时代的发展和社会主义市场经济体制的逐步确立，财政制度中的包干制已圆满地完成了它的历史使命，1994年分税制登上历史舞台。广东仍走在财政改革浪潮的前头，探索包干制平稳过渡到分税制的办法，进一步理顺各级政府间的事权和财权，促进了要素的合理流动和统一市场的形成，建立了省以下分税分成的财政体制以及省对市县的过渡期转移支付制度，在一定程度上健全了地方政府财政收入增长的内在机制。1994年实施的分税制改革和后续相关改革，初步搭建起了适应社会主义市场经济体制要求的财政体制。地方与中央既有共享税也有独享税，保障地方权益的同时，也增加了中央财政收入，财政收入占国内生产总值的比重和中央财政收入占财政收入的比重都有快速的增长。

但是，分税制本质上仍是一种过渡性的安排，并不是真正的财政分权体系，与目标模式仍存在较大的差距。2013年11月党的十八届三中全会对我国财税体制改革进行了浓墨重彩的论述，将财政定义为国家治理的基础和重要支柱，要求深化财税体制改革，建立现代财政制度，从而将财税改革提升到了更加重要的地位，自此，新一轮的财税改革拉开序幕。党的十八大以来历次重要会议都将财税体制改革放在重要的位置上来统筹安排，中央在多次会议多种场合要求加快财税体制改革，把改革开放扎实推向纵深，深化重要领域和关键环节改革。党的十九大的召开，更是为财政改革向纵深发展提供历史新机遇，要求财政体制建设必须提升到一个新高度。

广东深知财税体制改革事关我国一系列改革的成败，因此非常重视财税体制改革工作，要求省财政迅速行动，且各项工作必须服务于全省改革发展大局。省财政于2014年

11月颁布实施《广东省深化财税体制改革率先基本建立现代财政制度总体方案》，紧紧围绕中央深化财税体制改革总体方案各项部署，以率先基本建立现代财政制度为目标，以深化预算管理制度改革、探索研究财政事权和支出责任划分改革、深化税制改革为重点任务，同时结合广东财政改革发展实际，将推进基本公共服务均等化、创新财政投入和资源配置一并纳入重点改革范围，实行重点突破，坚持先行先试，争取在全国起到引领示范作用。

改革开放四十年来，面对诸多困难和问题，广东财政不改初心、创新改革、锐意进取，创造性地贯彻落实党中央和国务院的各项决策部署和工作要求，不断将财税改革向纵深推进，为全国改革开放发展大局、探索财税体制改革做出了巨大的贡献。

（二）受益于改革开放的先行先试优势，广东经济和财政实力不断增强

1978年以前，广东省财政发展落后于全国平均水平。改革开放后，广东财政收入从1978年的39.46亿元增长到了1993年的346.56亿元，年均增长13.2%，远高于同时期全国财政收入9.3%的年均增长率，彻底改变了广东改革开放前落后的面貌，开始以全新的姿态领跑全国经济财政发展。1994年实行分税制之后，自1995年开始，广东财政始终保持两位数的增长率，2017年全年地方一般公共预算收入11315.21亿元，增长10.9%，是全国唯一一个财政收入进入万亿元级别的省份。

与江苏省相比，自1993年开始，江苏经济和财政发展紧跟广东之后，两省的经济发展经常被拿来比较，尤其2007年之后，江苏地区生产总值和财政收入增长迅速，大有赶超广东的态势，如图1。有了危机意识的广东着手实施产业结构升级、腾笼换鸟等一系列改革措施，一方面，两省GDP差距又有拉大的态势，2017年两省之间的GDP差距达到3978.33亿元。另一方面，从财政收入差距上看，2013年之前两省之间的财政收入差距并不大，广东省财政收入的领先优势不突出，之后两省之间的财政收入开始有了明显的差距，广东省财政收入的总量优势越来越明显。可见，广东经济和财政总量优势不只体现在持续占据全国第一的宝座，也体现在与其他省市之间差距快速的拉大上。可见，改革开放四十年来广东经济和财政发展确实取得了非凡的成就。

图1 广东与江苏2007-2017年GDP和财政收入差距比较

（三）改革开放以来对中央财政贡献大，广东净上缴中央财力逐年增多

在自身快速发展的同时，广东也增加了对中央财政的贡献。1994年之后，中央和地方实行分税制财政体制，搭建了市场经济条件下中央与地方财政分配关系的基本制度框架，逐步提高了财政收入占GDP比重和中央财政收入占整个财政收入的比重，在这个过程中广东财政对中央财政的贡献巨大。

按照汪德华（2018）从地区总财力视角分析中央和地方财政关系的研究方法，作者对31个省（自治区、直辖市）对国家财政的贡献进行分析，研究发现，1995年至2015年间，只有8个省市（北京、广东、上海、江苏、浙江、山东、天津和辽宁）对国家财政的贡献额为正，对中央财政有净上缴；其余省份对国家财政的贡献额均为负，财政运转需要中央财政提供补助。

从总量上看，1995年至2015年间，广东累计净上缴额高达43076.21亿元，全国排名第二，累计净上缴占地区总财力的36.26%，仅次于具有总部经济优势的北京所净上缴的45828.90亿元。与其他省市相比，广东累计净上缴额是北京的0.94倍，上海的1.05倍，江苏的1.53倍，浙江的1.90倍，山东的4.67倍，天津的4.91倍，辽宁的30.95倍。

从趋势上看，广东财政对国家财政净贡献增长态势明显。如图2所示，1995年广东净上缴额为-125.23亿元，之后广东对国家财政的贡献一直为正，并且逐年增加，仅在2009年相比2008年有所减少；尤其是“十二五”以来，广东净上缴额的增速更快，2015年广东对中央财政的净贡献已经达到6790.77亿元；整个“十二五”5年期间，广东净上缴额为24198亿元，占1995-2015年期间总净上缴额的56.2%。

图2 广东1995-2015历年净上缴额及其增长率

可见，改革开放以来，广东在注重自身发展的同时，为国家财政也做出了巨大的贡献。

三、广东财政改革存在的一些问题

改革开放以来，广东省经济总量和财政收入总量确实取得了举世瞩目的成就，为国家和广东省作出了巨大的贡献，但是广东财政也存在一些问题亟待改善。

（一）广东财政收支失衡，多年来收不抵支且差额大

改革开放以来，广东财政收支变化呈现两个阶段。1978年到1993年，广东财政收支基本均衡。1994年分税制实施之后，广东财政支出开始大于财政收入，并且财政收支差距总体呈不断加大的趋势。尤其是十三五以来，广东财政已经严重收不抵支，如图3所示，人均财政收支的变化趋势与财政收支的变化趋势相同。在全面深化改革浪潮中，广东经济发展需要更多的财政支持，扩大财政支出有利于经济和社会建设。但若长期处于财政收支失衡的状态，不利于经济长远健康发展。

图3 广东1978-2017财政收支差额与人均财政收支差额

（二）广东人均财力落后，距离“财政强省”任重道远

广东财政的“排头兵”地位仅是“总量排头兵”。在人均财力方面，广东不再具有领先优势。由统计数据可知，广东人均财政收入和人均财政支出在全国的排名都不再领先，甚至低于全国平均水平。从人均财政收入来看，广东在全国的排位已经从1994年的第3位逐步下降到了2011年的第8位，截至2016年，稍微回升至第6位。从人均财政支出来看，广东在全国的排位已从1994年的第5位逐步下滑到2004年的第7位，进入2005年之后，该排位直接跌落到两位数，甚至在2008年到2014年一直处于下位圈，排位在20名左右。2015年和2016年该排位有所上升，但也仅在全国排在中游的水平。不可否认，广东人均财力早已低于全国平均水平，如果剔除财政单列的深圳市，广东省人均财力的排位更是靠后，这样的财政状况势必制约广东经济发展。

与江苏相比，自1994年至2016年，广东财政收入和财政支出总量均高于江苏，但是从人均财政收入和人均财政支出来看，从2008年开始已经落后于江苏人均财政收支。尤其在2013年两省之间的人均财政收入差距拉大到1614元，虽然之后开始下降，但是截至2016年，两省之间的人均财政收入差距仍有656元，如图4所示。反观江苏省的财政状况，自1994年以来一直稳步改善，无论是财政收支总量，还是人均财政收支，其在全国的排位均不断提升，这就不难解释为何这些年江苏在经济总量上有直逼甚至超过广东的发展势头。

因此，目前广东虽然属于“财政大省”，但人均财力落后，打造“财政强省”任重道远。

图4 广东与江苏人均财政收支比较（元）

（三）广东区域分化严重，区域间财政发展极不平衡

根据地理位置，广东省划分为珠江三角洲地区、粤东地区（东翼）、粤西地区（西翼）和粤北山区（山区）四大区域。其中，珠江三角洲包括广州、深圳、珠海、佛山、江门、东莞、中山、惠州、肇庆九市，土地面积占全省的30.5%，年末常住人口约占全省的52.2%；东冀指汕头、汕尾、潮州和揭阳四市，土地面积占全省的8.6%，年末常住人口约占全省的16.5%；西冀指湛江、茂名和阳江三市，土地面积占全省的18.2%，年末常住人口约占全省的15.3%；山区指韶关、河源、梅州、清远和云浮五市，土地面积占全省的42.7%，年末常住人口约占全省的16%。经过改革开放四十年的发展，形成了以珠江三角洲为腹地的梯度经济区域，但是区域间的经济发展分化越来越明显。

从财政收入来看，如图5，其余三区与珠江三角洲地区财政收入增长率变化基本一致，近年来财政收入增速都有所减缓，但体现在总量上的差距越来越大。2016年，珠江三角洲地区的财政收入是6924亿元，东翼地区财政收入是286亿元，西翼地区的财政收入是292亿元，山区地区的财政收入是412亿元，其余三区的财政收入总和仅占全省财政收入的12.5%，也低于2005-2016年期间三区的财政收入平均占比13.8%，其余三区与珠江三角洲地区的财政收入分化现象仍在加剧。

图5 广东各区域2005-2016年财政收入（亿元）及增长率（%）

图6 广东各区域2005-2016年财政支出（亿元）及增长率（%）

从财政支出来看，如图6，其余三区与珠江三角洲地区财政支出增长率变化基本一致，但体现在总量上的差距也是越来越大，珠江三角洲地区的财政支出远远高于其余三个地区。2016年，珠江三角洲地区的财政支出是9285亿元，东翼地区财政支出是916亿元，西翼地区的财政支出是930亿元，山区地区的财政支出是1417亿元，其余三区的财政支出总和占全省财政支出的26%，高于2005-2016年期间三区的财政支出平均占比25.3%。可见，政府也已经在改善这种区域分化，对其余三区增加了财政支出投入。

通过广东四区间财政收支的比较，可以看出，其余三区的财政实力相当弱，财政自给能力严重不足。其余三区的财政收入仅占全省的12.5%，财政支出却占全省的26%。虽然近些年来广东已加大对其余三区的财政支持力度，但是这种区域发展不均衡的现象仍未得到有效改善。

可见，一方面，广东虽然仍是第一经济大省和第一财政大省，但江苏等兄弟省份的快速发展对广东带来的威胁仍不可小觑；另一方面，广东人均经济实力和人均财力都比较弱，距离第一经济强省和第一财政强省还有很长的一段路需要走。

四、促进广东财政高质量发展的政策建议

广东财政区域间发展极不均衡，财政收支矛盾也相当突出，尤其是东西两翼和粤北地区，财政收入远不足以支撑财政支出。但是这种财力区域发展极不均衡的状况，并没有影响广东财政总量的逐年攀升。这主要得益于广东财政在利用自有财政资金的同时，通过多渠道多方式吸引广东财政之外的资金参与到民生财政和建设财政的建设中。一是广东财政建立省级政府集中财力促发展的机制，加强财政资金管理，在培植财源的同时，善于集中财力办大事。二是广东财政在合理分配自身资金的同时，善于发挥财政资金的导向作用，吸引银行资本、社会资本投向重点项目的建设中。

近年来，随着我国经济增速持续下行，包括广东在内的地方财政收入的高增长日子可能难以再现，而进入中低速增长轨道。与此同时，与民生保障有关的刚性支出却难以减少，因此，财政收支的矛盾将日益突出，广东也不会例外。毋庸置疑，财政收入的增长源于经济增长，加上中央政府加大了财政政策逆周期调节的力度，推出了一系列降税减费的政策措施，包括广东在内的地方财政收入预期还会进一步存在减收的压力。例如，在房地产行业的持续调控政策的影响下，与房地产相关的财政收入的增幅预计在未来将继续呈现下降的态势；广东在教育、医疗、社保的相关补贴范围和标准在2019年也将随着中央相关政策的落实而继续扩围和提高；此外，广东省政府近年来也非常重视环保、扶贫攻坚、乡村振兴等领域的发展，预计这些领域的财政支出会出现比较大幅度的增长，广东财政的增支和减收的矛盾无疑将日益突出。

在新的历史起点上，广东财政需要谋划新时代财政发展的新思路，拓展视野，解决广东财政现有问题的同时助力广东经济在新起点上再创新局面。

（一）关注长期发展战略层面，努力加强综合领域顶层设计

当前广东财政支出压力非常大，面对巨大的财政支出需求，如何在中央不断加强管控地方财政风险和债务风险的背景下又能够充分挖掘税源，培育税源，同时又能够对现有财力进行合理分配，充分发挥财政促进经济社会发展的职能作用，是广东省委、省政府一直以来面临的重大难题。若要解决当前广东经济困局，需要借助财政力量，寻求更高层面的制度设计，同时结合广东财政改革发展实际，创新财政投入。从关注传统总量经济的思维调整为关注更全面的整体结构的优化，不只关注经济结构，同样关注产业、区域、城乡等结构的综合领域的高质量的整体设计和长远规划，不断深化财税体制改革，率先建立现代财政制度。当然，顶层设计的最佳效果是通过落实中央所要求的减税降费和简政放权的措施能够让企业休养生息，服务好当地重点行业和企业，让这些行业和企业的税源增收潜力持续得到培育和强化。

（二）抓住转型升级历史机遇，继续深化供给侧结构性改革

当前我国经济处于改革深水区，供给侧结构性改革是重要一环。广东在供给侧结构性改革中率先“破题”，利用“三去一补一降”，重视创新驱动和质量引领作用，形成了成效显著、值得推广的“广东经验”，这些成就的取得离不开广东财政的支持。广东过往稳增长基本靠传统产业带来的财政收入支持，但是如果传统产业不能转型升级，新产业新经济就难以迅速集聚。不做减法，就难以做加法，但是做减法太狠，加法没有及时跟上，就会带来稳增长的困境。在当前经济增速换挡期，广东在稳增长的同时又需要鼓励新经济增长点的出现，更需要广东财政积极发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，主动作为、超前谋划、创新政策，把握好节奏，更好地服务供给侧结构性改革，激发市场活力，助力广东经济实现高质量发展。

（三）借助粤港澳大湾区建设，不断扩大广东财政发展视野

2019年2月18日，中央公布《粤港澳大湾区发展规划纲要》。相关规划纲要的核心是发挥一国两制下广东珠三角的九个城市与港澳两个特别行政区实现融合发展的优势，在配合国家一带一路建设的同时，通过打造广深港澳科技创新走廊，为实现国际科技创新和创新驱动战略的实施作出积极的贡献。诚然，粤港澳大湾区作为我国改革开放的前沿和经济增长的重要引擎，得到了中央政府的高度重视，也为广东经济和财政的可持续发展带来了重要契机。广东势必要抓住建设粤港澳大湾区重大机遇，携手港澳加快推进相关工作，打造国际一流湾区和世界级城市群。并且，随着数字化时代的到来，区块链技术快速发展的背景下，粤港澳大湾区正在形成一个去中心化的格局，多个区域经济中心正在形成，包括广州、深圳、珠海等地都可以成为区域经济中心，发挥各自的不可替代的优势。在对外建设中，中央政府也对广东省提出了新要求，要以更宽广的视野、更高的目标要求、更有力的举措推动全面开放，加快发展更高层次的开放型经济，加快培育贸易新业态新模式，积极参与“一带一路”建设，加强创新能力开放合作。从全球化视野下考察广东财政体制和财政能力，配合省内外、国内外的区域规划，从而实现新一轮改革开放的宏伟蓝图。这些跨区域的建设，为广东财政走出省、迈向全国甚至全世界提供了新的历史机遇和更大的发展空间。