土地财政、地方政府债务与宏观经济可持续发展研究——基于地方政府公共选择的视角

●孙 超

（作者单位：山东财经大学财政税务学院）

一、引言

在现行分税制财政体制下，地方政府债务膨胀及其对土地财政收入的高度依赖催生了价格屡创新高的房地产市场，房地产市场的过热发展也越来越对实体经济部门和居民消费能力造成一定程度的损害，进而影响产业结构的转型升级和宏观经济的可持续发展。2015年1月1日起实施的新《预算法》正式允许省级政府发行地方政府债券用作公益性资本支出，同时强调国务院对地方政府债务实施监督。同年，《国务院关于实行中期财政管理的意见》也提出防范政府债务风险、改革中央和地方政府间的财政关系以及建立规范的地方政府举债融资体制。以上财政体制改革政策的实施效果显著，短期内地方政府发行城投公司债券和向当地商业银行举债的行为迅速减少。但地方政府对土地财政收入的高度依赖性并没有减弱，到2016年为止全国仅有9个省份的财政自给率在0.5以上①。在此情形下，从制度建设的角度出发，可借助地方税体系建设和地方融资机制建设来优化地方政府财政收入结构，进而平稳转换当前土地财政局面 （贾康等，2012）。

2015年之后，省级地方政府虽然可发行地方政府债券进行融资，但在过去几十年快速城镇化过程中积累的规模巨大的投融资平台存量债务迫切需要分门别类纳入财政预算管理和监督。另外，城市建设用地的有限性决定了土地财政不可持续，而积极财政政策伴随着宽松的货币政策引起房价不断上涨，房价上涨虽然短期可缓解政府债务风险，但不能解决长期的政府债务问题，反而会造成经济的更大波动 （郝毅等，2017）。多年积极财政政策下的地方政府大多存在财政赤字，积极财政政策虽仍有作为的空间，但地方政府债务需要引起高度关注（王志刚，2012）。因此，探究土地财政、地方政府债务与宏观经济可持续发展之间的作用关系，寻找能替代土地财政的新的“土地生财”机制和实现经济结构转型升级的问题和研究越来越受到学术界和政策当局的重视。

二、经济背景与理论假说

基于财政分权下地方政府公共选择行为的分析，地方政府对土地财政收入的高度依赖和大量的投融资平台债务来源于地方财政压力的多重累积效应，具体包括：分税制改革后形成的财政收入划分体制的制度约束、新常态以来经济下行的税基制约以及供给侧改革的政策要求。此外，现有的地方官员考核机制和地方政府横向竞争也促进了土地财政和地方政府大规模债务的产生。

（一）财政压力的累积效应与土地财政

伴随着新常态以来经济增速放缓，地方政府财政收入增速也逐年下滑：从2011年的28.6%下降到2017年的4.8%，达到近20年来的最低水平；同时，2012年以来地方政府财政支出比重基本维持在85%左右，远远高于同时期53%的财政收入水平。可见，地方政府面临多重财政压力。在分税制财政体制的制度约束下，地方政府开始积极拓展其他财政收入来源：在预算内收入方面，地方政府由财政包干制下依赖增值税转变为鼓励房地产业发展、征收房地产营业税；在预算外收入方面，地方政府凭借土地垄断权在土地二级市场上以高价出让从中获取高额土地出让收入。故有“土地财政”一说。土地财政收入主要包括土地出让收入、相关税收收入以及土地抵押融资收益（白艳娟，2015）。因此，分税制改革后地方政府面临的财政压力是催生土地财政的重要诱因。

图1 2008-2017年我国地方政府财政收入增速变化情况

2017年，土地财政收入占地方政府财政收入的比重为60%左右。虽然房地产业的过热发展为地方政府开辟了新的财政收入来源，从而减弱了地方财政压力的累积效应，但高额的土地出让收益带来的是过高的城市住房价格。研究表明，房价越高则地方政府的效用越大，地方政府具有推动房价上升的内在激励（周彬等，2010）。因此，目前房地产市场中的过高房价与地方政府的行为存在紧密联系。地方政府的财政压力不仅直接提升城市住房价格，而且通过土地财政固化了“房价棘轮效应”（唐云锋等，2017），这进一步论证了财政压力、土地财政以及房地产市场的逻辑关系。城市住房价格持续高位运行导致房地产市场的供需结构性矛盾：一方面，具有刚性购房需求的买方无力负担高昂房价；另一方面，具有短期投机性购房需求的买房行为愈演愈烈。这给房地产市场的政策调控进一步增加了难度。

此外，房价上涨会加剧城镇居民之间的收入分化，房产溢价的利益固化使得贫富差距更加恶化（原鹏飞等，2014）。因此，经济系统不仅面临着产业结构发展的偏差，更要面对收入分配差距扩大等社会因素带来的严峻考验。鉴于此，2018年7月31日中共中央政治局召开会议强调：“整治市场秩序，坚决遏制房价上涨。”几乎同时，深圳出台了包括“住宅限售三年、抑制离婚买房及暂停企事业法人单位购房”在内的房地产调控政策。然而历史经验表明，每次房地产调控后都会带来新一轮房价上涨的高潮。如2013年的房地产调控政策“国五条”细则落地一个月后，全国21个城市经营性用地出让成交楼面均价为2982元/平方米，环比上涨31%，同比上涨高达84%；70个大中城市中环比上涨的城市有67个，其中一线城市涨幅尤其明显，北京新房房价连涨11个月。因此，解决高房价问题的着眼点应在打击短期投机者的同时，寻找深层次原因和制度体制因素，主要应当对现行央地财政收入划分体制、地方政府财政收入结构以及地方政府举债融资机制进行调整和优化，减少地方政府对土地财政收入的高度依赖。

（二）财政压力的累积效应与债务增长

财政压力的多重累积效应在导致“土地财政”的同时也使得地方政府债务快速增长。到2017年末，根据狭义政府债务口径②计算的全国政府债务余额为29.95万亿元：中央财政国债余额为13.48万亿元，地方政府债务余额为16.47万亿元，政府负债率为36.2%。虽然相比2016年政府负债率的39.7%有所下降，且远低于国际社会通用的60%的警戒线③，但在未获得合法举债权之前，地方政府大多依赖地方投融资平台发行“城投债”和向地方商业银行借债融资。因此，从广义口径上统计的地方政府债务还应包括大量未纳入财政预算进行监督和管理的投融资平台债务和部分所属地方企事业单位债务。按广义政府债务口径计算的地方政府债务余额会远超目前统计的16.47万亿元。

2009年以来，在财政压力加大和金融危机的作用下，地方投融资平台短期内积累了大量信贷数额，由于投融资平台贷款的第二还款源主要是地方政府的土地出让收入，随着房地产市场调控政策的逐步升级，地方投融资平台债务风险不断变大并存在向地方政府转移的可能。另外，地方政府存量债务越来越依赖中央政府的转移支付和税收返还来化解，这为地方债务风险向中央转移和升级创造了条件。分税制财政收入划分体制下，地方政府利用投融资平台与商业银行互为助推器导致了政府债务负担加重和部分商业银行资金困难的局面，加之地方政府尚未形成多元化的融资渠道和可依赖的主体税种，极易引发系统性金融风险（见表1）。

表1 2008-2017年我国“城投债”发行状况

近10年来地方投融资平台债务规模巨大、增长迅速。受2008年国际金融危机影响，2009年“城投债”增长率达到359.61%，为近10年增幅最高水平。地方政府除各种转贷性债务资金外，其他债务大量分散于众多职能部门及其所属的企事业单位，大多数属于由政府提供担保的或有债务（马海涛等，2004），大量地方隐性负债和或有债务的存在具有极大不确定性，对我国财政安全造成了极大的隐患。地方政府除面临多重财政压力外，“唯GDP”的地方官员考核机制也使得地方政府为了经济增长大力举债融资以获得晋升机会（刘骅等，2014）。虽然从短期看，地方政府依赖以土地财政收入为主的收入部分缓解了财政收支紧张的局面。但从长期看，随着经济运行新常态化和中央对房地产市场调控力度的加大升级，地方政府债务规模的持续扩张将会成为影响地方政府财政安全运行和经济可持续发展的重大隐患（伏润民等，2008）。

三、理论分析

在探究了土地财政和地方政府债务增长的逻辑原因——地方政府财政压力的多重累积效应的基础上，本文借鉴公共选择假说对地方政府土地财政和大力举债的行为动机进行理论分析，并简要梳理土地财政和地方政府债务增长的关系以及二者对宏观经济的影响机理，并对我国政府债务可持续性进行评估。

（一）分税制下的地方政府行为

公共选择是指人们通过民主政治过程来决定公共物品的需求、供给与产量，是把个人选择转化为集体选择的一种过程和机制，是对资源配置的非市场决策。公共选择作为一个政治过程，要经过立宪、立法或议会、行政和司法三个阶段（陈共，2012）。公共选择理论的基本假定是经济学中的“经济人”假定④，即政府是理性的效用最大化者。地方政府作为政治市场上的利益主体，也存在追求自身利益最大化的目标——在政府主导下以投资驱动经济增长。

当然，地方政府若按照布莱克的“中间投票者定理”⑤进行资源配置似乎可以达到本区域内的最优状态。但在我国财政分权和政治集权的特殊政治生态环境中，一是公共选择假说的“理性人”假定使得地方官员受内在激励因素的驱使和外部制度环境的影响（马万里，2014），二是集体偏好的表达方式更有待于公共决策机制的优化。具体来说，前者使得地方政府依赖土地财政收入大力进行经济建设支出⑥，即土地财政的真实原因是投资冲动（范子英，2015），并且土地财政增长存在横向竞争的策略互动（李郇等，2013），由此积累了大量的投融资平台债务；后者使得地方政府忽略基本公共服务支出⑦，降低了地方政府的公信力，但户籍制度约束使得“用脚投票”⑧在我国的现实可行性较低。可见，地方政府财政收入结构和财政支出结构均存在不合理的现象，分税制下地方政府存在自身利益最大化的“经济人”行为，即财政分权体制并未使资源配置达到“帕累托状态”。此外，官员产生的公共选择机制和人口自由流动的Tiebout机制的双重缺失使得地方官员在行为选择上缺少有效的监督制约，加之分权体制下的财政支出“溢出效应”（朱军，2010），也是地方政府忽略基本公共服务支出的重要诱因。

（二）土地财政与地方政府债务增长的关系

2017年，17个省级政府以土地出让金为政府偿债来源的债务余额比重超过30%，占整体比重的74%，其中土地出让金偿债比重超过50%的省级政府有6个，占比26%⑨。可见，地方政府债务的偿债资金主要来自土地出让收入、房地产开发收入和相关税收收入（何杨等，2012）。地方政府偿债能力高度依赖土地出让收入的融资机制不在财政预算监督和管理的范围之内，加之地方投融资平台公司通过向银行借债融资可绕开现有的地方融资条件限制和上级政府部门的监管（蒲丹琳等，2014），这种以商业银行为主导、间接融资为主要融资渠道的“中国式”金融体系是造成投融资平台债务风险快速累积的主要因素（Liu Y等，2013）。一方面，以土地财政收入为偿债来源增强了地方政府的偿债能力；另一方面，因地方政府行为是官员动机的表现（周黎安，2007），地方政府官员会在现行升迁机制下为获得晋升机会大力举债拉动本地区的经济增长。二者共同促进了地方政府债务增长。

此外，土地财政收入与预算内市政投资中的借债资金存在互补性（何杨等，2015）。因此，土地财政不仅具有促进地方政府债务增长的作用，也在一定程度上减少了地方政府预算内市政投资中的借债资金，进而起到抑制地方政府债务增长的作用。地方政府债务急剧增长的经济事实表明前者对后者是正的净效应。地方政府债务的持续增长对地方财政可持续发展也产生了一定的消极影响，我国地方政府债务风险已经较大，地方政府债务风险虽然短期可控但长期不可持续（张同功，2015）。因此，采用Buiter（1985）和Blanchard（1990）对债务指标法的说明，即通过把特定债务的可持续性指标上限作为评估基准，从而得出符合规定要求的一国国债规模。

除个别省份如青海（65%）、重庆（70%）、天津（76%）、贵州（78%）外，其他省份债务负担率基本控制在《马斯特里赫特条约》中规定的合理债务规模之内。这说明我国省级地方政府财政现状符合《马斯特里赫特条约》对财政可持续性的要求。经过其他学者测算，我国政府负债率的理论上限为130.50%，历年实际负债率上限处在84.81%-93.04%之间，这说明我国政府债务可持续的空间较大（王学凯，2016）。但是，《马斯特里赫特条约》关于政府债务率和负债率的条款是否适合评判我国政府债务的实际状况引起国内部分学者的质疑（罗云毅等，2002）。

表2 2016年各省政府债务负担情况

计算标准：债务负担=（城投平台有息负债余额+地方债存量）/GDP。

（三）土地财政和地方政府债务增长对宏观经济的影响机理

将土地财政、地方政府债务及经济增长置于统一分析框架下，梳理土地财政和地方政府债务对经济增长影响的逻辑关系，并列举经济事实进行理论论证和分析，如图2所示。

图2 土地财政和地方政府债务对宏观经济可持续发展的影响关系逻辑框图

在分税制财政收入划分体制、新常态经济增速放缓以及经济结构转型⑩导致的多重财政压力作用下，地方政府一方面通过对土地平整开发后凭借土地垄断权在土地二级市场上以“招、拍、挂”的形式获得高额土地出让收入，即“唯GDP”的政绩考核机制和地方政府竞争催生了土地财政（蒋震等，2011）；另一方面，在“唯GDP”的地方官员考核机制下，地方政府通过地方投融资平台发行了大量城投公司债券，且以政府信用为担保向商业银行进行借债融资以拉动经济增长。前者在房地产开发企业、短期投机性购房需求以及快速城镇化产生大量刚性购房需求的作用下催生了城市住房价格持续高位运行的房地产市场过热局面；后者在我国多年积极财政政策⑪作用下对私人投资产生了“挤出效应”，并催生了一大批可征收大量增值税的产能过剩行业企业（席鹏辉等，2017）。房地产市场和产能过剩行业企业的高收益吸引了大量的财政资金和社会资金，从而引发了经济系统流动性不足、经济增速乏力的新常态。研究表明，在新常态经济下行压力加大的条件下，积极财政政策可有效应对经济衰退（卜林等，2016）。但在供给侧结构性改革的关键阶段，积极财政政策的实施必然使得化解过剩产能和去产品库存的成果不复存在，继续加剧经济系统资源配置低效和浪费的现状，更不利于经济结构转型升级和可持续发展；宽松的货币政策则可能导致社会资金继续“脱实入虚”，继续推动高房价、加剧经济系统面临的通胀压力和中小企业的融资困难，这同样不利于经济结构转型升级和可持续发展。上述两方面使得我国宏观经济可持续发展呈现出极大的不确定性。政策当局面临着两难选择：如何兼顾短期经济增长和长期经济转型。2018年7月31日中共中央政治局召开的会议给出了明确的政策信号：“实施积极的财政政策和稳健的货币政策，加大基础设施建设补短板力度和管住货币供给总闸门”“坚定去杠杆，把防范化解金融风险和服务实体经济更好结合起来”“整治市场秩序，坚决遏制房价上涨”等，本文将在政策建议部分进一步阐述。

表3 2018年最大可持续性政府债务发行量的估计

通货膨胀调整后的可持续政府债务净发行量为实际政府债务加上通货膨胀率乘以地方政府债务存量。

新增可持续债务新发行量等于通货膨胀调整后的可持续政府债务净发行量加上地方政府债务存量除以国债平均年限。

国债平均年限为2010-2017年的平均值。

（四）政府债务可持续性评估

政府债务增长迅速且规模巨大，同时地方政府偿债高度依赖土地出让收入，在流动性趋紧和强力楼市调控政策下，一旦房地产市场价格出现剧烈波动导致政府无力偿债会不可避免地引发系统性金融风险，导致宏观经济运行出现较大波动。有必要对政府可持续性进行简要评估。根据尹恒（2007）的观点，从政府跨期预算约束的角度出发考虑政府债务（或赤字）能否维持的问题，则可持续的政府债务须同时满足跨时期预算约束和政府债务增长率不超过经济增长率，即：

其中，t表示时期，r表示利率，D表示财政赤字，B表示政府债务。

其中，a表示政府债务增长率，g表示经济增长率。由此得出可持续性债务的上限是：政府债务增长率等于经济增长率时的政府债务是可持续的政府债务。此时的政府债务（预算赤字）为：

其中，Dt为第t年包含了利息支出的财政赤字，g为GDP增长率，b为国债负担率，Yt-1为第t-1年的GDP，这也是每年最大的可持续实际政府债务净发行量。通过设定不同的国债负担比和国债到期年限，对2018年我国政府最大可持续债务发行量进行估算（见表3）。

2017年全国发行国债数额为5.59万亿元，占GDP的比重为6.76%，低于同期发达国家和发展中国家的平均水平；全年发行地方政府债券1.59万亿元，控制在全国人大批准的2017年新增地方政府债务限额1.63万亿元以内，地方政府债务风险总体可控。此外，在不同的国债-GDP比值的条件下对2018年政府债务可持续性评估的结果表明：我国政府债务风险尚处在可控范围之内，经济系统有能力负担积极财政政策的实施。

四、结论与建议

本文通过对土地财政、地方政府债务相关文献的简单梳理，并借鉴公共选择理论对地方政府进行土地财政和举债的行为动机作了理论分析。同时，初步探讨了土地财政和地方政府债务对宏观经济发展的影响机制，得出结论如下：土地财政和地方政府债务催生了过热的房地产市场，并导致经济系统流动性不足和经济结构转型困难；积极财政政策和宽松货币政策加剧了产能过剩和通货膨胀，对经济结构转型也起到“固化效应”；经济体流动性不足使得宏观经济增长乏力，产能过剩和通货膨胀则使得积极财政政策和货币政策不可持续。本文据此提出以下政策建议：

第一，建立科学、规范的地方举债融资体制。一是中央应在允许省级地方政府发行政府债券后继续完善对省级地方政府的发债限额制度，扩大省级政府的发债自主权，二是逐步将地方政府负有担保责任的投融资平台债务和部分所属地方政府的事业单位债务统一纳入财政预算进行规范化管理和监督，三是对以土地出让收入为偿债来源的地方政府债务数额规定最高限额，四是出台相关法律法规限制地方政府凭借行政权力强制地方商业银行为其提供贷款融资的行为。此外，地方政府应削减不必要财政支出并提高财政资金使用效率。在我国财政支出变化驱动财政收入变化的财政现实下（高培勇，2001），地方政府应建立财政预算平衡机制（徐占东等，2016），建立财政支出效益评价体系和人员责任机制，杜绝财政资金浪费和使用效益低下的现象。

第二，构建以房地产税为主的地方税体系。房地产税不仅可作为土地财政收入的替代收入，减少地方政府对土地财政收入的高度依赖，还可起到抑制房地产市场投机需求的作用。2018年，全国统一不动产信息管理基础平台已实现全国联网，我国不动产登记体系进入到全面运行阶段，这为开征房地产税提供了技术支撑；2011年以来，我国相继在上海、重庆启动房产税改革试点，这为开征房地产税积累了宝贵经验。在中央“坚决遏制房价上涨”的政策要求下，全面开征房地产税势在必行。房地产税作为地方主体税种征收应做到：以增加地方政府税收收入和调控房地产市场投机行为为政策目标；科学评估房地产税可缴税税额和税基的可持续性；在评估家庭负税能力的基础上对具有刚性需求的购房者等群体免征房地产税；根据不同城市商品房的不同类型、不同用途等因素建立跨时期的、动态的、综合性累进的房地产税率体系。逐步优化地方政府财政收入结构。

第三，对财政政策和货币政策的作用对象进行产业区分。新常态下经济下行态势逐渐明朗，积极财政政策和宽松货币政策在所难免。虽然过剩产能未完全化解，房地产市场短期投机行为愈演愈烈，但积极财政政策仍有作为的空间：一是加大基础设施补短板的力度，为经济增长提供便利有效的环境，二是降低实体企业税负水平和提高居民个税的免征额，释放被房地产市场和产能过剩行业长期抑制的实体经济的融资需求和居民的消费需求，三是加大对科技创新产业、自主创新产业的财政补贴和税收优惠力度，为经济结构转型升级和长期的高质量增长打下坚实基础，四是合理引导财政资金和社会资金“脱虚入实”流向实体经济而不是房地产市场，缓解经济系统面临的通胀压力，稳定市场预期和经济增长。

第四，形成以高端制造业等高新技术行业为支撑的新的国民经济产业结构。坚持供给侧改革、实现经济结构转型升级，宏观经济增长才能具有内生动力、更具有可持续性。现阶段，一是加大对房地产市场的调控力度和政策压力，实现房价的理性回落和平稳波动，构建房地产市场可持续健康发展的长效机制；二是应对制造业等实体经济部门进行税收政策扶持，鼓励制造业进行并购重组、产业集群发展以及与服务业跨界融合发展（郭健，2018）；三是提高高端制造业比重，通过实施高新技术产业的税收优惠和扶持措施，实现高新技术产业园区的内部优化和高新技术的“外溢效应”，最大限度地把科技成果转化为经济增长的内生动力，实现经济结构转型升级和新旧发展动能转换，推动宏观经济可持续发展。

注释：

①根据国家统计局公布的数据，2016年全国仅有北京（79.34%）、上海（92.59%）、江苏（81.36%）、广东（77.27%）、浙江（76.02%）、天津（73.62%）、山东（66.97%）、福建（62.10%）、重庆（55.67%）9个省份的财政自给率在50%以上。

②我国政府债务可分为政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务。第一种因需由财政资金偿还从而属于“政府债务”，其他两种不在“政府债务”范畴内。因此，本文在衡量政府债务规模时以政府负有偿还责任的债务量为统计标准。另外，从审计统计口径上来说地方政府债务可有显性和隐性之分：显性债务是指2014年底经国家审计署审定纳入地方政府债务系统的债务及2015年后新发行地方政府债券而增加的债务；隐性债务指未纳入地方政府债务系统的债务，包括少量事业单位债务和大量融资平台公司债务。

③欧盟在1992年的《马斯特里赫特条约》中规定：一国债务的可持续标s准即合理的债务规模（总体债务率=一国政府所拥有的当期债务量/当期GDP）为60%。

④公共选择理论是“政治的经济学”，它在方法论上有理性经济人假设、方法论上的个人主义以及交易的政治过程三个基本特征。

⑤中间投票者定理认为中间投票人的需求决定投票结果。

⑥全社会固定资产投资中，2000年地方项目规模为19946.2亿元，占当年GDP的比重为19.89%；2016年地方项目规模为569772.9亿元，占当年GDP的比重为76.57%。数据来源于国家统计局。

⑦基本公共服务支出主要包括教育支出、科学

技术支出、社会保障和就业支出、医疗卫生与计划生育支出、城乡社区支出、农林水支出以及生态环保支出等。2016年基本公共服务支出占

GDP的比重为12.73%。

⑧用脚投票指的是在人口流动不受限制、存在大量辖区政府、辖区间无利益外溢、信息完备等假设条件下，由于各辖区政府提供的公共产品和税负组合不尽相同，各地居民可以根据各地方政府提供的公共产品和税负的组合情况，自由选择那些最能满足自己偏好的地方定居。也就是说，居民可以“用脚”迁入或迁出的方式来给当地政府投票。

⑨数据来源于《中国国土资源年鉴》《中国国土资源统计年鉴》，并参考国土资源部官网公告，最终通过各省财政厅官网的债务披露文件经汇总、计算得到。

⑩经济结构转型主要包括两方面：供给侧结构性改革和有效需求管理。其中，供给侧改革的内容包括：去金融杠杆、化解过剩产能、去房地产库存以及基础设施建设补短板。

⑪伴随着我国多年的积极财政政策，宽松货币政策在所难免，截至2017年底，我国广义货币（M2）余额为167.68万亿，同比增长8.2%；狭义货币（M1）余额为54.38万亿，同比增长11.8%，二者均高于同期实际GDP增长率，经济系统面临的通胀压力较大。