全面实施绩效目标管理的若干思考

●江书军 梁丽娟

(作者单位：河南理工大学财经学院)

党的十九大报告提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，把绩效管理提高到了一个崭新的高度，为进一步完善财政预算制度、深化预算绩效管理改革指明了方向。2018年9月25日，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》公布，提出建立全方位、全覆盖、全过程的预算绩效管理体系，从三个维度推动绩效管理全面实施。尤其从管理链条上看，将绩效评估、目标管理、过程双监控、绩效评价结果的反馈与应用全部过程融合为一个完整的预算绩效管理机制，使得预算绩效管理的内容更加全面、完整。绩效目标管理作为整个预算绩效管理的灵魂，是编制部门预算、实施绩效监控、开展绩效评价的前提和基础。然而，从绩效评价工作的实践来看，许多财政资金在申请预算时绩效目标的编制质量不高，存在缺失或者模糊的现象，难以成为预算编制、绩效监控及绩效评价的依据，绩效目标管理质量亟待提高。

一、绩效目标管理实施现状

（一）制度建设不断完善

2011年，财政部出台的《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号）中第三章对绩效目标的内容及设置原则提出了要求，同年《财政部关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预〔2011〕416号），对绩效目标管理的目标设定、目标审核、目标批复都作了具体要求，明确了绩效目标管理的原则、方法和步骤。2015年实施的新《预算法》有6处提到绩效，并强化了对绩效目标管理的要求。2015年5月，财政部印发《中央部门预算绩效目标管理办法》（财预〔2015〕88号），强调“绩效目标是建设项目库、编制部门预算、实施绩效监控、开展绩效评价等的重要基础和依据”，将绩效目标通过预期产出和效果细化、量化为产出指标、效益指标和满意度指标等内容，该办法还对绩效目标的设置依据、要求、方法、程序、审核等内容进行了界定。2018年9月出台的《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出“各级财政部门要将绩效目标设置作为预算安排的前置条件，加强绩效目标审核，将绩效目标与预算同步批复下达”。从“绩效目标”高频率出现在相应的制度、文件中可以看出，绩效目标管理逐步受到各级政府的重视。

（二）实施范围不断扩大

我国提出实施绩效目标管理后，2016年财政部要求中央部门在编制项目预算过程中，需将绩效目标一同编制，并选择了15个部委作为试点单位推行绩效目标的编制工作，实行逐一、“面对面”的审核，坚决贯彻预算编制有目标的政策规定，并在中央向地方转移支付过程中，附带了绩效目标表，初步构建了关键绩效目标和评价指标体系。2017年我国财政部则把绩效目标试点范围扩展到所有部门，同时选择了10个政府部门的重点项目作为绩效目标的试点对象，将其与预算编制一并向社会公布。2018年，我国财政部把绩效管理目标扩展到中央的政府性基金预算和国有资本基金预算，逐步实现了绩效目标编制的全覆盖。从财政部目前公布的数据来看，中央层面实施绩效目标管理的资金规模已达到2.5万亿元，涉及一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算三个领域，其中一般公共预算绩效目标设置实现全覆盖。

（三）绩效意识不断增强

随着《中央部门预算绩效目标管理办法》的出台，各地方政府也结合实际制定了预算绩效目标管理办法、规程等。如广东省制定了《省级部门预算项目支出绩效目标管理规程》，明确了绩效目标申报、审核、下达、调整确认、结果应用等内容。四川省根据财政部要求，修订完善《省级预算绩效目标管理暂行办法》，扩大绩效目标管理覆盖资金范围，细化绩效目标管理内容，加大绩效目标公开力度。北京市财政局印发《北京市预算绩效管理办法（试行）》，并首创了事前绩效评估模式，在事前评估过程中一方面关注项目的可行性与必要性，另一方面重点关注项目绩效目标设置是否科学、适当，绩效目标随年度预算同步批复并首次向社会公开，预算公开实现从“记账单”向“成绩单”的转变。浙江省明确要求省级项目入库之前必须设定绩效目标，针对绩效目标设置模糊、不合理或者未设置绩效目标的项目规定不得入选省级项目库。

通过中央政府及地方政府的实践来看，各级政府绩效目标管理意识不断增强，绩效目标逐步成为各级政府预算绩效管理的前提和考核依据。

二、绩效目标管理存在的不足

（一）绩效目标与战略目标关联度有待增强

从中央部门和地方政府制定的预算绩效目标管理办法来看，“绩效目标要符合国民经济和社会发展规划、部门职能及事业发展规划等要求”成为各级政府在绩效目标设定中共同的规定，即绩效目标的设定要“指向明确”，做到“花好钱”与“办对事”相结合。但从具体的实践来看，许多部门绩效目标的设置仅考虑眼前利益，未能有效融合中央及各级地方政府的中长期战略发展规划，绩效目标指向模糊，与政府甚至本部门的年度工作计划和发展规划之间衔接不够紧密，绩效目标的设定缺乏系统性、全局性的考虑，局部与整体的逻辑关系不够清晰。

（二）绩效目标设置细化和量化程度不够

各级政府在预算绩效目标管理办法中规定，绩效目标应进行细化，并尽可能进行定量表述，如果无法定量描述，可采用定性表述，但应具有可衡量性。但从各预算部门绩效目标的编制情况来看，存在两个方面的问题：一是细化程度不够，绩效目标设置的语言表述笼统，例如“更好地带动区域经济发展”、“提升就业服务水平”等，这在一定程度上加大了后续的绩效目标监控以及事后绩效评价的难度；二是量化程度不够，许多预算部门在设置绩效目标时定性指标多，定量指标少，即便有些单位设计了定量指标，但更多的是关注产出数量，对产出质量和时效的指标设计不多，例如“科技论文数量”，但针对科技论文的质量、级别等内容没有详细规定，可能导致后续评价过程中，“绩”很好，但“效”却不理想。

（三）绩效目标值设置不够科学

绩效目标值在设定过程中，需要经过调查研究和科学论证，要与预算部门的客观实际相符，同时目标设置的时候要依据“跳一跳、够得着”的原则，充分调动预算部门的积极性。但从绩效目标编制的实际开展来看，大部分预算部门为防止绩效目标制定过高影响后期的绩效评价结果，基于自身利益考虑，利用信息不对称等因素，在目标的设定过程中，并没有对绩效目标设置的科学性、合理性进行充分的调研和论证，出现了绩效目标值相对偏低的现象，限制了资金最大效益的发挥。另外，绩效目标设置过程中经常出现任务数与资金额度不匹配的现象，即财权与事权不匹配，且普遍反映为财权大于事权。

（四）预算绩效目标评审机制不健全

按照要求，预算单位编制的绩效目标，必须经过财政部门审核。但随着全面实施绩效管理工作的开展，绩效目标的编制和审核实现了全覆盖，这对当前我国绩效目标的评审机制提出了巨大的挑战，其原因源于两个方面：一是各单位绩效目标编制专业性较强，涉及领域较广泛且审核、批复的时间紧、任务重，绩效目标审核过程中主要侧重于材料是否齐全、内容是否完整等形式审核，缺少对绩效目标的相关性、绩效指标的科学性等实质性内容的审核；二是财政支出千差万别，对参与目标评审专家要求越来越高，评审专家的专业及数量局限性与绩效目标评审的多样性之间的矛盾日益突出，制约了绩效目标评审的质量。

三、优化绩效目标管理的建议

（一）强化绩效目标与战略目标的融合

绩效目标是整个预算绩效管理的起点，也是难点。“预算编制有目标”，如何做好绩效目标管理，使得设定的绩效目标对预算单位起到促进作用，以实现部门、项目、政策等效益的最大化，是绩效目标设计的关键。因此，从宏观层面而言，绩效目标的设计要结合政府和部门中长期战略规划目标、年度规划目标，确定各项部门职责的年度绩效目标，在绩效目标中体现预算部门的战略规划及事业发展规划；从中观层面而言，绩效目标的设计要与预算单位工作任务、项目资金需求等进行有效结合，合理测算绩效目标与预算资金的达成度，以保证绩效目标的顺利实现；从微观层面而言，预算单位需将战略目标一步步细化、量化，实现定量目标、定性目标、近期目标、远期目标、经济目标、社会目标和生态目标等有机统一。

（二）增强绩效目标设置的明确度

1967年，美国学者洛克（Edwin Locke）年提出的“目标设置理论”，他认为：明确且有一定挑战性的目标比模糊或笼统的目标能产生更高的绩效，明确且清晰是工作目标设计的一个关键属性，在工作内容、工作方向、完成时间、目标达成度等方面都清晰地设定一个合理的标准，可以有效激励人们去完成。洛克指出，明确具体的目标相对于“尽最大努力去做”的目标能够产生更高更好的绩效，因为明确的目标给人一个正确的导向，使其有动力去追求最好的绩效。因此，预算绩效目标的设置应该具体，且以定量指标为主，定性指标为辅，从范围、标准、时间等方面强化绩效目标的可衡量性，避免“大幅提升”、“明显改善”等模糊指标的出现，增强指标描述的清晰度。鉴于此，首先，各预算单位要对部门职能、项目实施等进行梳理，合理确定各项工作职责；其次，结合国家政策和财政支出方向，合理确定预算单位中长期规划和年度工作计划，尽可能地用定量指标衡量预计的产出和结果，将其确定为绩效目标；最后，将绩效目标细化为工作任务，落实到岗位和个人，提升绩效目标的明确度。通过绩效目标的细化、量化编制，强调绩效目标的可考核性，充分发挥结果导向作用，做到预算执行有据可依，为下一步绩效运行跟踪监控和绩效评价实施管理提供依据。

（三）合理把握绩效目标设置的难度

绩效目标的科学性、合理性及全面性对全面实施预算绩效管理至关重要，绩效目标不仅仅是一个概念、一个标准，更是管理部门实施预算绩效管理的重要抓手。因此，目标的设置必须与客观实际相符，遵循“跳一跳、够得着”的原则，能够在规定期限内完成，在实现绩效最大化的同时提升预算部门的满足感、成就感。鉴于此，一方面要科学测算绩效目标，各预算部门要经过充分调研和论证，对历史标准、行业标准等进行充分研判，围绕投入、产出和效果等，科学设计和测算绩效目标值。同时，目标值的设定要有一定难度，并综合考虑目标与预算部门外部环境、资源及能力的匹配度，具有一定的挑战性和可接受性，避免目标设置脱离实际。另一方面，在把握目标难度的同时也要注意提高预算部门的满足感，使其能够积极主动地完成设定的绩效目标，这是提高财政绩效的重要手段。但鉴于目标难度、满足感、绩效三者之间的关系，可在绩效目标的设置过程中确定中等难度目标，这样在获取满足感的同时，又能获取比较高的绩效，实现绩效目标管理的共赢。

（四）完善绩效目标评审机制

实施全过程预算绩效管理，源头在于绩效目标管理，绩效目标管理是最基础的前置条件，因此，将绩效目标管理与各预算单位预算编制的各个环节进行融合，构建科学的绩效目标评审机制，切实做到绩效目标与预算编制同步申报、同步审核、同步批复的“三个同步”，充分发挥绩效目标的先导性作用。而在“三个同步”的过程中，关键在于一个“评”字。在“评”的过程中，可分两个步骤进行，一是部门之间交叉互评。各预算部门申报绩效目标后，财政部门可组织各预算部门负责人，按绩效目标设置的一般要求，对绩效目标各要素完整性、相关性、适当性、可行性等方面进行交叉互评，及时修改、完善绩效目标编制，使各预算部门能够在互评过程中查漏补缺、取长补短，提升各预算部门绩效管理意识和重视程度。二是引入专家评审机制。财政部门在预算单位互评的基础上，引入专家评审机制，邀请项目研究领域、行业研究领域、绩效评价领域等各方面的专家组成绩效目标评审小组，对各预算部门申报的绩效目标进行科学性、合理性论证，提高绩效目标的编制质量，为后续绩效管理质量的提升奠定基础。

（基金项目：本文系河南省政府决策研究招标课题“全面实施绩效管理难点及对策研究”〈2018CA04〉、河南省软科学研究计划项目“河南省财政科技支出绩效评价分类指标体系构建及应用研究”〈182400410633〉，以及2018年度河南省高等学校重点科研项目资助计划“河南省科技创新政策绩效区域异质性研究”〈18A630023〉的阶段性研究成果）