企业收购集体林权资产的法律层面关注要点

王伟斌 黄恬恬

摘 要：我国集体林权流转制度尚未完善统一，各地的实际操作也存在差异，企业拟收购集体林权资产时，常常会面临复杂的法律关系。本文以云南省为例，对集体林权流转的法律要点进行分析，旨在为企业收购集体林权资产提供参考。本文认为企业收购集体林权资产时，应首先咨询林地所在地的林业行政主管部门，并应充分关注林权真实性、林权可流转性、林权流转方式、林权流转手续、收购方林业经营资格等合规性问题。

关键词：企业收购 集体林权 云南省

我国林业发展历史错综复杂，随着林业产权制度改革的深入，企业拟收购集体林权资产时，常常会面临复杂的法律关系。总体而言，国家鼓励和支持集体林权流转，自2003年的《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》开始，党中央、人民政府及林业主管部门相继出具《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发[2008]10号）、《国家林业局关于切实加强集体林权流转管理办法工作的意见》（2009 林改发[2009]232号）、《国家林业局关于进一步加强集体林权流转管理工作的通知》（林改发[2013]39号）、《国家林业局关于规范集体林权流转市场运行的意见》（林改发[2016]100号）（以下简称《林改发[2016]100号意见》）及《国务院办公厅关于完善集体林权制度的意见》（国办发[2016]83号），明确要坚持和完善农村基本经营制度，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活林地经营权，推进集体林权规范有序流转，促进集体林业适度规模经营，完善扶持政策和社会化服务体系，创新产权模式和国土绿化机制，广泛调动农民和社会力量发展林业，充分发挥集体林生态、经济和社会效益。

目前，规范集体林权流转的基本法律依据有限，主要有《森林法》、《农村土地承包经营法》与《物权法》，而地方性法规和地方政府规章居多，该等法规和规章完善了我国关于集体林权流转的管理制度，但也往往造成各地區对集体林权流转管理不尽相同的情况。本文旨在以云南省为例，对集体林权流转的法律要点进行分析，为企业收购集体林权资产提供参考。

一、国有林权与集体林权

林权，是指森林、林木和林地的所有权或者使用权[1]。根据《森林法》的规定，林地所有权只能归属国家或者集体[2]，我们通常所称国有林权或集体林权的流转，应系指国有林或集体林的林地使用权、森林或林木所有权及使用权的流转。

不似集体林权，目前我国关于国有林权流转的法律制度并不健全，尚未形成完善、统一的制度，而国有林权的流转又理应是一项政策性非常强的工作，必须遵循严格的决策、审批和交易程序。前述原因导致了目前国有林权流转充满了随意性和无序化，使其可操作性大打折扣，故在国家层面未出台统一的法规和政策性文件之前，笔者建议收购方对国有林权的流转暂不考虑为妥。

而关于集体林权，现阶段可流转的集体林权资产通常主要包括两类：

1、集体林地使用权，主要体现为集体林地经营权，包括集体统一经营管理的林地经营权和林地承包经营权。我国实行的是农村土地承包经营制度，国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行林地承包经营权流转[3]。由于林地承包经营权人依法对其承包经营的林地享有占有、使用和收益的权利[4]，故受让方可根据相关林地流转合同的约定享有前述全部或部分的权利。

需进一步明确的是，可以依法流转的集体林地使用权，准确来说应当是集体商品林地使用权。

2、集体林木所有权和集体林木使用权。国家保护承包造林的集体和个人的合法权益，任何单位和个人不得侵犯承包造林的集体和个人依法享有的林木所有权和其他合法权益[5]。林地使用权发生流转时，林地上的林木的所有权或者使用权可以同时流转，已经取得的林木采伐许可证同时转让。

二、集体林权的流转

1、云南省的相关政策与制度

以云南省为例，云南是我国的四大重点林区之一，随着集体林权制度改革地深入发展，云南省先后出台了一系列关于集体林权流转的政策与制度。云南省人民政府曾于2006年出台《云南省人民政府关于深化集体林权制度改革的决定》（云发[2006]19号），明确将“放活林地经营权”作为改革内容之一，即遵循林地所有权和使用权分离的原则，在集体林地所有权性质、林地用途不变的前提下，按照“依法、自愿、有偿、规范的原则”，鼓励林木所有权、林地使用权有序流转，通过承包、租赁、转让、拍卖、股份合作等多种形式，建立以林农为主的多元化市场经营主体，开展多种经营，推进林业生产的规模化。

2008年，云南省林业厅出台了《云南省集体林地林木流转管理办法（试行）》，云南省内依法取得林权证的林地、林木流转均适用该办法。2010年云南省又出台了《云南省林地管理条例》，该条例规范了云南省区域内林地的保护、管理、开发和利用，其中对林地使用权的流转专门以一章节进行了规定。

2、集体林权流转方式

集体林权流转方式一般有承包、租赁、转让、抵押、拍卖、入股等方式。集体林地使用权的流转期限最长不得超过70年，再次流转的期限不得超过原流转的剩余期限。以下笔者将简要介绍几种主要的集体林权流转方式：

1）承包

林地承包经营权的交易形式多样，可以通过招标、拍卖、公开协商等方式，派生为转包、互换、转让等流转方式。

集体林地承包经营权的主体一般是农村集体经济组织的成员（即家庭承包方式）。但是，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包不宜采取家庭承包方式的“四荒”地[6]的，集体林地承包经营权的主体可以是农村集体经济组织成员以外的人，包括非农业人员和组织。林地的承包期一般为30～70年，家庭承包的林地流转，不得超过承包期的剩余期限。

2）租赁

主要是指在一定时期内，通过收取租金或收益分成的形式转让集体林地的使用权、经营权。集体林地使用权采取出租方式流转的，应当报村民小组备案，且不得变更林权，应当进行备案登记[7]。

3）转让

转让是一种最彻底的流转方式，通过转让，转让方丧失部分或全部林地承包经营权，受让方取得部分或者全部林地承包经营权。转让后，转让方和发包方的原承包合同关系因此部分或全部终止，由受让方和发包方确立新的合同关系。林地使用权采取转让方式流转的，应当签署书面合同，并应当经村民小组同意，且流转双方应当到林地所在地县级林业行政主管部门申请办理变更登记[8]。

据笔者了解，实务操作中，林权转让需经过公示程序，在林地所在地县级林业局办理变更登记时，转让方或受让方属公司的，应提交相关股东会决议或董事会决议。此外，除应得到林地所有权人的同意外，还需提交村（居）民委员会、乡（镇）人民政府在相关变更登记申请表/审批表上签署的书面同意意见。

4）抵押

抵押是抵押人以其合法的林地使用权或林木以不转移占有的方式，向抵押权人提供债务履行的担保，当债务人（抵押人）不履行债务时，抵押权人有依法从抵押的不动产拍卖所得的价款优先受偿的权利。抵押是林业生产经营者融资的重要方式。

云南省人民政府金融工作办公室于2010年出台了《云南银行业林权抵押贷款管理暂行办法》，该办法规范了云南省辖内的林权抵押贷款行为。其中，该办法明确了以下主要内容：

-无林权证的不得办理林权抵押贷款；

-有限责任公司、股份有限公司办理林权抵押的，银行业金融机构应要求抵押人提交经股东大会或董事会通过的决定书，公司、企业章程另有规定的除外；

-申请贷款时，抵押人应取得林权所有人的书面同意；

-银行业金融机构应对抵押的林权进行评估，林权抵押率最高不超过评估价值的60%；

-抵押权人在处置抵押的林权时，可以采取协商、拍卖、变卖等方式进行；

-银行业金融机构与抵押人签订的抵押合同中应明确规定，林权抵押期间，未经抵押权人同意，抵押人不得将抵押物流转或进行林木采伐等，林权登记部門不得为抵押林权的流转办理变更登记，采伐审批部门不得批准或发放林木采伐许可证等。

此外，中国银行业监督管理委员会、国家林业局于2013年发布了《关于林权抵押贷款的实施意见》（银监发[2013]32号），就林权抵押贷款业务给予了指导性意见，明确了：

-可抵押林权的具体范围；

-规定未依法办理林权登记、权属不清或存在争议的森林、林木和林地、无法处置变现的林权不得作为抵押财产；

-以承包经营方式取得的林权进行抵押的，抵押人应提供承包合同，以其他方式承包经营或流转取得的林权进行抵押的，抵押人应提供承包合同或流转合同和发包方同意抵押意见书；

-除取得抵押权人书面同意外，不予办理林权变更登记；

-贷款到期后，借款人未清偿债务或出现抵押合同规定的行使抵押权的其他情形时，可通过竞价交易、协议转让、林木采伐或诉讼等途径处置已抵押的林权。

5）拍卖

拍卖是将林地使用权和林木所有权、使用权以公开竞价的方式，在一定期限内一次性作价卖给购买者，并签订买卖合同，明确双方权利义务，购买者依照法律、法规通过一次性支付交易款项，取得集体林权资产的流转形式。其前提是林权产权清晰、价值明确，并需获得林权发包方及当地政府和林业主管部门同意流转的审批文件，通过正规交易机构公开拍卖。

例如，按照中国林业产权交易所[9]发布的业务流程，转让方在交易平台进行拍卖前，必须完成村委会（发包方）审核同意、乡（镇）政府、县林业局审批同意等前置手续，经林权交易机构审核后，才可在交易平台发布信息，启动竞价拍卖程序。

6）入股

入股一般是农户自己组成林业企业或其他林业经济组织，以林地使用权或林木所有权作为入股的条件，也可以是林农以林地使用权或林木所有权作为入股条件加入已有的林业企业。

关于林权出资入股，浙江省已于2012年5月1日起施行了《浙江省林权出资公司登记管理暂行办法》，山东省也于2012年9月1日起施行了《山东省林权出资登记管理暂行规定》。遗憾的是，笔者尚未查找到云南省有关于林权出资入股的相关规定。

三、收购集体林权资产时的关注要点

1、核实林权真实性

现实情况中，不能排除林权在登记发证的过程中存在不规范甚至违法的情形，故在收购林权时，收购方应做好林权真实性核查的尽职调查工作。收购方应在相关林业局（站）核查拟收购的林权资产的真实性，包括林权面积、林权性质（是否已变更为公益林）、小班图等信息，以免存在误差或伪造的情形而不自知。

2、明确不得流转的林权

根据《森林法》、《林改发[2016]100号意见》及《云南省集体林地林木流转管理办法》等相关规定，下列林地、林木不得流转：

1）除《云南省集体林地林木流转管理办法》第七条规定之外的林地和林木[10]；

2）林地、林木权属不清或有争议的；

3）应取得而未依法取得林权证或不动产权证的林地和林木；

4）未依法取得抵押权人或共有权人同意等情况下的林权[11]。

需注意的是，区划界定为公益林的林地、林木在《森林法》中被排除在可流转的林地、林木范围内，但在《林改发[2016]100号意见》中，公益林被明确暂不得进行转让，但允许以转包、出租、入股等方式流转。笔者认为，允许公益林以一定方式进行流转，意味着国家进一步扩大了林权流转的范围，有利于调动更多林农、林业经营单位的积极性，并有利于进一步推动林业及农村经济的发展。

此外，根据《农村土地承包法》的有关规定，集体林地使用权如果是通过家庭承包方式取得的，想要转让的话就须同时满足三个条件：承包方必须是有固定收入的农户、发包方同意转让、受让方可以是从事其他农业生产的但必须是农户。可见，这个规定已经严格将此类集体林地使用权的转让进行了限制，也就使其不再适宜流转了。2016年出台的《林改发[2016]100号意见》第三条也规定，对家庭承包林地，以转让方式流转的，流入方必须是从事农业生产经营的农户。家庭承包林地的经营权可以依法采取出租、入股、合作等方式流转给工商资本，但不得办理林权变更登记。

但笔者发现，从云南省的政策规定和实践情况来看，集体林地使用权若是以家庭承包方式取得的，政策上也并未禁止其向从事林业生产的工商企业和不具有农户身份的个人转让。可见政策上和实际的操作中，都已经超出了前述法律所规定的，存在地方政策超前的法律风险。

所以，在收购集体林权资产时，除须注意拟收购的林地、林木是否为国家和地方政策、法律法规规定不得流转的林地、林木外，还须注意林地经营权的取得方式，注意其是否系以家庭承包方式取得的林地经营权，笔者认为不能排除为响应国家层面的政策规定，地方政策或实践操作发生变化的可能性，故在届时启动收购时，还需向林地所在地县级林业行政主管部门进行咨询为宜。

3、区分承包经营权的出租与转让

林地承包经营权采取转让方式流转的，林地承包经营权人应当向发包方提出书面申请，并须经发包方同意[12]，发包方应当在收到承包方的申请后7日内给予书面答复，不同意的，应当说明理由[13]。采取转让方式流转的，发包方与受让方应当签订新的承包合同。且流转双方应当到林地所在地县级林业行政主管部门申请办理变更登记。

林地承包经营权采取出租方式流转的，应当报发包方备案，且不得变更林权，应到林地所在地县级林业行政主管部门进行备案登记。

因此，收购方应事先明确其对林权拟采取的流转方式及其操作的难易度，根据收购方的商业安排，或可变通采取租赁的方式取得林地承包经营权。

4、区分家庭承包经营的林权，以及集体统一经营管理的林权的流转

集体所有的林地，存在部分仍由农村集体经济组织统一管理的情况，而农村集体经济组织统一管理的林地使用权流转，其流转方案、流转方式、流转保留价及是否进行资产评估等须经本集体经济组织成员村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，且在同等条件下本集体经济组织成员享有优先权。《林改发[2016]100号意见》第三条进一步明确，集体统一经营管理的林地经营权和林木所有权流转的，流转方案应在本集体经济组织内提前公示，依法经本集体经济组织成员同意，采取招标、拍卖或公开协商等方式流转；流转给本集体经济组织以外的单位或者个人的，要事先报乡（镇）人民政府批准，签订合同前应当对流入方的资信情况和经营能力进行审查。

可见，对于收购仍由农村集体经济组织统一管理的林权，其操作流程具有一定特殊性，且按照国家新政策的规定，要求以公开方式进行流转。

5、审查收购方自身条件

《林改发[2016]100号意见》第四条已明确，必须严格林权流入方资格条件，林权流入方应当具有林业经营能力，林权不得流转给没有林业经营能力的单位或者个人。租赁农地从事生产经营要进行资格审查，未获得资质条件的，不得租赁农地从事生产经营。

四、结论

综上，笔者从集体林权流转方式着手，提出了企业在收购集体林权资产时的几个法律层面的关注要点。目前，我国集体林权流转制度尚未完善统一，存在地方制度与国家政策上的不统一，地方与地方之间的不统一，在云南省境内的各个县，在实际操作层面仍有不一致，故落实到具体拟收购林权时，建议在制定收购方案时先行咨询林地所在地的林业行政主管部门为妥。

参考文献

[1] 对于林权的概念，学界有多种不同观点，笔者参考2000年12月31日施行的《林木和林地权属登记管理办法》第一条规定“为了规范森林、林木和林地所有权或者使用权（以下简称林权）登记工作，根据《中华人民共和国森林法》及其实施条例规定，制定本办法”，在本文中定义林权。

[2] 《森林法》第三條第一款规定：“森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。”

[3] 《农村土地承包法》第十条。

[4] 《物权法》第一百二十五条。

[5] 《森林法》第七条。

[6] 系指荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地。

[7] 《云南省集体林地林木流转管理办法（试行）》第十五条、第十六条。

[8] 《云南省集体林地林木流转管理办法（试行）》第十五条、第十六条。

[9] 中国林业产权交易所（以下简称中国林权所）是经国务院批准同意，由国家林业局同意并联合北京市人民政府共建的全国性林权及森林资源交易的市场平台。

[10] 《云南省集体林地林木流转管理办法》第七条规定，下列林地、林木可以依法流转：（一）用材林、经济林、薪炭林；（二）用材林、经济林、薪炭林的林地使用权；（三）用材林、经济林、薪炭林的采伐迹地、火烧迹地的林地使用权；（四）县级以上地方人民政府规划用于发展用材林、经济林、薪炭林的宜林地；（五）法律、法规规定的其他可以流转的林地、林木。

[11] 《国家林业局关于规范集体林权流转市场运行的意见》（林改发【2016】100号）第一条。

[12] 根据《农村土地承包法》第十二条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。

[13] 《云南省实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》第二十条。