2018年土地科学研究重点进展评述及2019年展望——土地管理领域分报告

朱道林，宋 洋，郎海鸥，程 建，胡博文，张 晖

（1.中国农业大学土地科学与技术学院，北京 100193；2.中国土地政策与法律研究中心，北京 100193；3.中国国土勘测规划院，北京 100035）

1 引言

土地管理领域研究涉及土地管理基础理论、土地管理体制、土地管理制度与政策、土地管理法律、土地权籍管理与土地利用管理等方面。本文采用文献统计法，基于中国知网（CNKI）、万方、Elsevier、Springer、Science Direct等全文电子期刊数据库，梳理并比较了2018年国内外土地管理领域的研究进展与研究重点，展望2019年土地管理研究的科技需求和重点问题。以“土地管理”（land management）、“土地管理体制”（land management system）、“土地制度”（land institutions）、“土地法律”（land laws）、“土地权利”（land rights）、“不动产登记（Real estate registration）”等为关键词进行文献检索，通过筛选获得75篇文献，其中中文文献51篇（均为核心期刊），主要发表于《中国土地科学》《资源科学》《中国农村经济》等刊物；英文文献24篇（均为SSCI来源期刊），主要发表于Land Use Policy、Habitat International、Journal of Development Economics等期刊。遴选文献分布情况详见表1。

表1 2018年土地管理领域国内外研究文献分布情况Tab.1 Literature on land management in 2018

2 2018年国内外土地管理领域重点问题研究进展

2.1 国内重点研究进展

2018年国内土地管理研究领域在基础理论研究、应用理论研究和应用实践研究方面均有所推进。基础理论研究关注了土地空间资源利用及其管理；应用理论研究涉及土地管理体制、制度、政策和法律方面：土地管理体制研究关注自然资源管理体制改革，土地制度与政策研究围绕“三块地”改革和农村产业用地政策创新展开，土地法律研究侧重承包地和宅基地“三权分置”以及《土地管理法》修法。此外，土地管理应用实践研究重点关注农村土地确权、耕地保护和占补平衡。

2.1.1 土地管理基础理论研究

近年来，土地科学学科建设研究日益受到重视，有关土地管理基础理论研究逐渐升温，2018年以郭仁忠为代表的学者围绕土地空间资源利用管理开展了基础理论研究，并在探讨土地空间资源概念和特征基础上，提出建立土地空间资源管理的基本框架。该研究指出传统二维思维的土地管理理论方法难以适应城市立体化发展的需要，有必要向土地资源管理三维空间拓展。从土地资源到土地空间资源，蕴含了视角、内涵和思维的全新转变，具有广阔的研究空间，需要在认识三维管理的需求、对象和内容基础上，进一步创新理论认识和科技方法[1]。

2.1.2 土地管理体制研究

2018年自然资源部正式组建，中国进入“山水林田湖草”系统治理的自然资源管理新时代。学界认为，中国在国土空间治理体系现代化进程中迈出了具有里程碑意义的重要一步，统一的自然资源资产管理体制夯实了国土空间开发保护的权利基础，统一的国土空间用途管制和生态保护修复体制强化了国土空间治理的制度保障，统一的自然资源监管体制提升了国土空间治理的整体效能[2]。当然，也有学者指出，新管理体制的效能有待在实践中检验完善。首先，产权、利用、市场等基础制度建设需要在实践中不断完善；其次，职能优化调整过程并非一蹴而就，仍需根据实践反馈不断调整；再者，监管体系也需要根据实践反馈反复巩固[3]。

2.1.3 土地管理制度与政策研究

（1）“三块地”改革。2018年“三块地”改革试点进一步深化推进。从各地试点看，经济发展阶段、土地资源禀赋及改革需求差异决定了各地改革的方式选择[4]。深化“三块地”改革需要回归到更本质的改革要义，树立更高远的改革理念，建立更开放的改革思路[5]。基于土地资源基本属性与功能的归纳，农村土地制度改革的根本目标应是利用市场机制配置资源的基础性作用，实现农村土地资源再配置，要防止土地过度资本化对其生产功能的冲击[6]。

宅基地制度改革方面，研究发现，富有成效的试点都建立了有效的经济激励机制[7]，农户总体福利水平得到提升[8]，同时改革间接促进乡村治理[9]，撬动村庄转型[10]。然而，改革内生动力和制度稳定性问题依然存在，缺乏可持续、市场化的经济机制[11]，且过于强调当下利益，城镇化导向明显[12]。针对地区差异问题，学者们普遍认为，宅基地制度改革不能无视地区差异，不能脱离具体条件，要适应各地实际需求，处理好个性与共性的关系是未来全国宅基地制度改革须遵循的基本原则[13]。

集体经营性建设用地入市改革方面，学者对入市模式进行了系统梳理[14]，并对广东南海[15]等地开展了微观分析。研究表明，入市带动了集体经济发展，尤其是农户收入水平的提高，实现了提高农民集体分享土地增值收益比例的改革目标[16]。但从宏观来看，集体经营性建设用地存量在经济发达地区与欠发达地区、近郊区与偏远农村呈现非均衡分布[17]。这种初始禀赋差异造成单一的市场化改革措施只能保证土地资源经济效率提升，很难保证改革红利在分配上的公正公平[18]。同时，由于关联领域积弊深、配套不足，很多地方陷入了一种“有试点、无市场”的改革“内卷化”境地[19]。

征地制度改革方面，土地征收机制重建是探讨的重点。一方面，有学者提出要改变按“原用途补偿”的思路，征地补偿还要体现土地开发权转让的实际价值，并提高农村集体经济组织收益量[20]。另一方面，有研究认为，农地征收补偿标准的“技术解”注定失灵，建立完善的协商参与程序、寻求利害相关者共识的“契约解”才是解决征地难题的关键[21]。这也要求农民在征地过程中的程序性权利必须得到保障，通过明确程序性权利的具体内容，细化其实现方式，可促进实体性权利的实现，从而改善征地制度实施的效率[22]。

（2）农村产业用地政策创新。农村新产业新业态发展催生新型用地需求，使得农村产业用地政策创新得到更多关注。有对华南地区的调研发现，农村新产业新业态形式不断丰富，用地呈现出多功能复合利用趋势，项目规模和用地面积不断加大，原有土地政策面临调整完善压力[23]。有研究提出，应正视农村土地利用功能的复合性，以此倒逼现行规划用途分类体系改革，在科学界定农村新产业新业态内涵与分类的基础上，制定差别化的供地政策，实现精准的政策供给[24]。对以设施农用地之名打“擦边球”的违法用地行为，须建立监管机制，完善设施农用地政策[25]。

2.1.4 土地法律研究

（1）承包地“三权分置”。2018年研究继续关注承包地“三权分置”的法律实现。关于权利构造模式，研究认为“土地所有权—土地承包经营权—土地经营权”的权利构造模式是实现“三权分置”法律表达的妥善方案[26]。关于土地经营权性质，有学者建议将其定性为物权化的债权，并采取登记方式加以保护[26]。也有学者坚持物权化，并提出化解物权化法理诘难的不同方案，一是放松用益物权的派生原则，设立双重用益物权，即次级用益物权[27]或权利用益物权[28]；二是坚持集体所有权基础上，将承包经营权设立为“母权利”，即将集体土地使用权独立出来，并在此基础上派生用益物权[29-30]。

（2）宅基地“三权分置”。宅基地“三权分置”一经提出就迅速引起学界关注。有学者提出应舍弃“资格权”的称谓，而采用“使用权”的立法表述[31]。宋志红[32]认为政策向立法的转换不应拘泥于政策表述，但要实现政策文件的实质精神，租赁和权利分离后转让是实现“三权分置”的两种法律途径，从而构建了“所有权—使用权—租赁权（债权）/经营权（用益物权）”物债二分的权利结构。席志国[33]提出了“所有权—使用权—地上权（用益物权）”的构造方式。

（3）《土地管理法》修法。“修正案征求意见稿”公示之后，引发社会广泛讨论。关于土地征收改革，贺雪峰[34]认为，“修正案征求意见稿”对土地征收制度的修改改变了农民维权或利益博弈的预期，可能引发更多更不可控的利益博弈与征地冲突。关于集体经营性建设用地入市，桂华[35]分析认为，“修正案征求意见稿”增加集体经营性建设用地入市内容的目的是解决特殊时期形成的历史遗留问题，本轮修法应控制集体土地入市，避免产生新增的集体经营性土地。在宅基地制度改革方面，“修正案征求意见稿”重点推行依法自愿有偿退出制度，但该方案对资金的依赖可能制约其在大多数农村的实践操作[36]。

2.1.5 土地管理实践研究

（1）土地权籍管理。2018年土地权籍管理侧重研究土地确权的实施情况及其对农村土地流转的影响。叶剑平[37]等通过17省农村土地调查发现，农村土地确权登记颁证工作发证率依然较低，登记颁证中妇女土地权利得到改进，但尚未享受到与男性同等的权利。还有学者分析了农村土地确权与土地流转间的关系，虽然承包地确权强化了农户的土地产权强度，但从短期看它对农户土地流出意愿的影响尚不明确[38]，政策效应未能凸显[39]。但也有学者研究发现，集体林地确权、宅基地使用权确权都显著促进了土地流转[40-41]。在贫困地区，土地确权促进土地流转，带来减贫效应[42-43]。不动产登记研究中，有学者建议选择“形式审查+合理注意义务”的审查模式，从微观、中观、宏观三个层面构建不动产登记审查体系[44]。

（2）土地保护管理。2018年土地保护研究重点仍是耕地保护，其中改进耕地占补平衡备受关注。耕地保护的战略研究方面，漆信贤等[45]研究揭示出中国耕地保护不平衡不充分的新矛盾，认为中国耕地资源要素对于2035年基本现代化目标实现的支撑能力有待提升。有研究将农田生态系统的特点、功能、过程和状态与耕地“三位一体”保护相结合进行综合分析，设计了耕地保护“三位一体”保护路径[46]。为提高耕地保护效率，在高标准基本农田划定中要体现空间区位选择的科学性[47]，做好高标准基本农田差别化建设与管理[48]。耕地占补平衡研究中，研究认为2017年4号文回归了耕地占补平衡的产能本质[49]，也给耕地产能核算技术方法创新和建设用地供地机制创新[50]带来新挑战。对此，韩璐[51]等探索了技术层面的改进方式，从体制机制层面提出了创新管理措施。

2.2 国外重点问题研究进展

2018年，国外土地管理体制研究重点探讨了不同国家和地区土地管理体制的改革问题；土地管理制度与政策研究方面，仍然重点关注发展中国家和地区土地制度与政策改革的进程研究；土地管理法律研究持续关注土地利用与管理过程中的立法问题；土地管理实践研究重点关注妇女土地权益、城市土地扩张的管理和管控、发展中国家和地区土地征收及不合理补偿等问题。

2.2.1 土地管理体制研究

土地管理体制作为国家形成和治理的重要内容之一，其改革进程研究逐渐成为国外学者关注的重点。国家土地管理体制的形成受政治、经济、社会和国际关系的综合影响，其与国家形成关系的变化往往符合国家背景和国际形势[52]。政策制定方式的差距影响包括农村妇女在内的弱势群体利益，因此全球治理机构需持续关注土地管理体制改革的公平性和有效性[53]。此外，土地管理系统（LAS）[54]与自发性地理信息（VGI）[55]等技术在波兰、博茨瓦纳等国家的应用为国外土地管理体制改革提供了有效的技术支撑，弥补了土地管理过程中治理能力缺乏、财政资金有限等问题。

2.2.2 土地管理制度与政策研究

国外土地管理制度与政策研究仍然重点关注发展中国家和地区土地制度与政策改革的进程问题。21世纪土地开发与规划制度创新的关键在于能否通过新技术降低市场交换的交易成本，并使产权结构趋于一致，以在不损害当前经济需求的情况下实现土地资源利用与管理的可持续性[56]。学者通过对巴西和印度金纳尔区的研究发现，土地制度改革仍然是减轻贫困和增加农民收入的重要政策工具[57]，对于当地经济的发展具有显著的促进作用[58]。在土地使用政策的制定过程中，提高农民的参与程度可以强化和保障农民的土地所有权，从而更有效地实施并避免社会动荡[59]。

2.2.3 土地法律研究

国外土地法律研究重点仍然集中在土地利用与管理过程中的立法问题。学者对埃塞俄比亚奥罗米亚地区的研究发现，立法保护的缺失助长了肆意的土地征收和土地掠夺行为，同时导致大多数小农和牧民的经济边缘化[60]。研究发现贝宁《土地法（2013—01）》的实施具有明显的局限性，由此带来的习惯法与现代法并存所产生的法律二元矛盾造成贝宁仍面临着土地交易冲突和生活环境恶化等城市问题[61]。另有学者通过对西班牙[62]、肯尼亚[63]的不同土地法律研究发现，新立法的实施对防止社区和保护区土地开发具有有效的保护作用。荷兰新城市土地调整立法（ULR）的引入增加了公共和私营部门之间土地开发相关利益再分配的风险[64]。

2.2.4 土地管理实践研究

（1）土地权籍管理研究。国外土地权籍管理研究在持续关注妇女的土地权益及土地权益性别不平等的原因问题的同时，也深入探讨了土地产权安全对农业生产的影响问题。研究发现，赞比亚存在寡妇土地继承权的不稳定性，导致土地投资水平较低[65]；受男权制观念、不平等的共同决策以及政治局势的影响，卢旺达妇女的附属地位和土地权益不稳定等问题仍然存在[66]。总体来看，体制障碍、土著文化、接受文化、妇女的生产和生育角色以及经济制约是引发土地权益性别不平等的主要因素[67]，通过新的法律和政策加强妇女的土地权利保障十分必要。此外，学者们研究发现，土地产权安全是影响农民投资土地利用的重要因素之一[68]。通过对包括赞比亚在内的撒哈拉沙漠以南的非洲地区的实证研究，在资源环境约束下，可持续农业实践有利于提高农业生产力，保障粮食安全[69]。

（2）土地利用管理研究。国外土地利用管理研究除重点关注城市土地扩张的管理和管控问题外，还侧重研究发展中国家和地区土地征收及不合理补偿的影响问题。有研究发现，人口和收入的增长、交通基础设施的发展与私人交通工具的广泛使用，是城市土地扩张的主要驱动因素。城市扩张不仅仅是“市场力量”的结果，同时也受到公共政策的影响[70]。学者建议政府采取长期租赁政策，激励农民进行粮食生产的积极性，并减少土地管理成本，以保护城市周边的土地[71]。此外，学者研究发现，埃塞俄比亚土地不合理征收和不公平补偿问题仍是当前土地利用与管理制度改革的重点[72]。由于征地补偿不足造成的土地所有权丧失，严重影响了土地所有者的福祉[73]。

（3）土地规划管理研究。国外土地规划管理研究着重体现在城市土地利用与管理冲突的规划战略应对，以及可持续土地利用规划过程中的农民决策等方面。学者通过对马拉维主城区的研究发现，城市规划制度和行政框架的矛盾、法律矛盾及政治经济体制矛盾是其城市土地利用和管理过程中面临的主要问题，这也严重影响了马拉维城市的形成和改善[74]。此外，学者通过对坦桑尼亚和马拉维可持续土地管理（SLM）实践的研究发现，只有在可持续土地管理政策的研究、规划和实施中，更广泛地考虑农民在土地利用规划和管理过程中的角色和定位，才能通过相应的干预措施从根本上解决土地退化问题，并满足农民的需求和愿望[75]。

3 国内外重点研究问题对比及重点评述

3.1 国内外重点问题对比

2018年，国内外研究在土地管理体制、制度、政策、法律和权籍管理等方面存在诸多共同点。国内外均十分关注土地管理体制改革和土地制度改革问题，都催生了土地立法完善的需求。值得注意的是，女性土地权益保护问题同时受到国内外学者的关注，发展中国家妇女土地权益保护不容乐观。不同的是，国内一贯重视耕地保护研究，而国外则很少涉及，更多集中在城市土地利用管理研究上。

表2 国内外土地管理领域研究侧重点比较Tab.2 The comparison of the main research topics of land management in China and abroad

3.2 2018年重点进展评述

2018年，土地管理研究领域新问题不断涌现，围绕土地制度改革、自然资源管理体制建立、耕地保护体制机制调整等方面开展了大量制度与法律层面研究，理论分析与实践探索相结合，推动了学科发展。具体来看：（1）土地管理基础理论研究方面，探讨了土地资源空间管理的基础理论和整体框架，蕴含了视角、内涵、思维的全新转变；（2）土地管理体制研究方面，及时衔接国家机构改革，探讨了自然资源走向统一管理的意义，并客观分析了新管理体制实践运行可能遇到的困难，提出了基于实践反馈调节的优化调整路径；（3）“三块地”改革方面，各地试点经验得到系统总结，凝聚了改革共识，厘清了农村土地制度改革的根本目标；（4）土地法律研究方面，承包地“三权分置”法律实现路径逐渐清晰，宅基地“三权分置”争鸣不断，权利体系和权利内容得到探讨；（5）土地权籍管理方面，典型调研揭示了农村土地确权工作进展和问题，农村妇女土地权益状况逐渐进入研究视野，土地确权与土地流转间相互关系实证分析也明显丰富；（6）土地保护研究方面，耕地保护体制机制研究更加多样化。然而，土地管理领域基础理论研究仍显缺乏，对学科建设的理论支撑力还不足。土地利用、土地市场和土地规划的科学视角研究缺乏，土地管理活动的规律性揭示不足。此外，对土地监察与督察方面的体制与机制探索明显不够。

4 土地管理领域研究展望

4.1 主要科技需求

2019年，在自然资源管理体制框架已经得到初步构建背景下，土地资源管理的体制机制需要在“山水林田湖草”的整体治理体系中进行重新定位，亟需探索基于自然资源调查监测评价、统一确权登记、资产有偿使用、合理开发利用、空间规划管制、资源保护督察等方面土地资源管理理论与方法创新；土地制度改革已经进入多种利益交织的深水区，农村土地制度改革将面临法律与现实矛盾的冲突，更需要基于理论逻辑的深入研究与探索支撑；《自然资源科技创新发展规划纲要》发布实施，明确提出“建立自然资源调查监测、国土空间优化管控、生态保护修复技术体系，全面增强对高质量经济发展和生态文明建设的科技支撑，持续提高科技贡献率，推进自然资源治理体系和治理能力现代化”，这需要更系统的土地科学研究和技术创新支撑。

4.2 重点问题研究

展望2019年，土地管理领域的以下方面或将得到学界重点关注：（1）基于自然资源系统治理的土地管理理论与方法研究将得到重点关注，土地空间资源管理的理论与技术体系有待深化；（2）乡村振兴背景下的农村土地政策创新、农村土地制度与法律实践、宅基地“三权分置”、土地市场化配置等方面将继续成为研究重点；（3）土地管理实践探索方面，“存量时代”土地利用管理、国土空间治理体系现代化、空间规划管理与国土空间管制、数量—质量—生态“三位一体”耕地保护研究、自然资源确权登记与资产管理、自然资源调查监测评价将进一步引起学者们的关注。

4.3 《中国土地科学》关注重点

2019年，《中国土地科学》将重点关注自然资源管理体制下的土地管理制度创新，基于土地管理基础理论研究的土地制度实践探索，自然资源统一管理体制运行与完善、自然资源确权登记与资产管理、“存量时代”土地利用管理、国土空间治理体系现代化、空间规划管理与国土空间管制、数量—质量—生态“三位一体”耕地保护等。