家庭农场退出诱发的利益冲突与化解策略研究

刘灵辉

（电子科技大学公共管理学院，四川 成都 611731）

1 引言

一般而言，随着土地适度规模集中的实现、农业机械设备的购置、农业基础设施的完善、配套设施用地的解决等，家庭农场会逐步迈入正常的生产运营轨道。并且，伴随着时间的推移，家庭农场的“资产专用性”也随之变得越来越高，使得农民一旦投资家庭农场就会在一定程度上处于一种“被锁定”的状态[1]，如果家庭农场主选择退出农业生产领域，将会导致其前期投入的时间精力全部付诸东流、已购买农业机械被贱卖、用于修建基础设施（沟、路、渠等）与设施农业用地（晾晒场、大棚等）的投资难以收回，更面临着高额的土地流转违约索赔等问题。因此，考虑较高的退出成本，家庭农场主不到万不得已不会选择退出。然而，在家庭联产承包责任制下，从传统农户的小规模经营走向家庭农场土地规模化经营的制度演进并非只会遵循一种单向线性的轨迹，即传统小农越来越少直至完全消失，家庭农场等新型农业经营主体逐渐增多直至完全替代传统小农。故而，不仅家庭农场土地适度规模化经营与传统农户的小规模承包经营将长期同时并存[2]，而且在制度条件与环境变化的情况下家庭农场主也存在“退守”为一般农户[3]，甚至完全退出农业生产领域转向二三产业的可能。

在学术界，刘新卫等[4-7]众多学者均提出应坚持“可进可退”的弹性原则，建立健全家庭农场进入和退出机制。邵桦毅[8]从退出方式、退出后土地的处理方式两个方面，刘连成[9]从退出方式、退出程序、退出责任三个方面，分别就如何完善家庭农场退出机制进行了分析。G KUEHNE[10]对决定出售农场、退出该行业有关的想法和感受进行了研究。然而，学术界对家庭农场退出可能诱发不同主体之间的矛盾冲突、化解矛盾冲突的原则与策略等方面的研究较为薄弱，呈现出分散零碎、不成系统的特征。因此，本文围绕家庭农场退出诱发的家庭农场主与农户、债权人、集体经济组织之间以及家庭农场内部成员间的利益冲突与应对策略进行深入系统的研究，具有重要的理论价值和现实意义。

2 家庭农场退出的经济学解释

图1 家庭农场退出埃奇沃斯盒状图Fig.1 Aiqiwosi-box diagram of family farm exit

根据经济学理论，传统小农迈向家庭农场的转变，以及家庭农场逐步扩大土地规模直至最适度的规模状态，这是一种“帕累托改进”；同样，建立家庭农场退出机制，充分发挥市场竞争机制，优胜劣汰，使问题严重、经营低效的家庭农场退出，让拥有丰富的农事经验、较高的农业种养技能、一定的企业运营管理能力的农民接管经营，实现生产要素的合理有序流动和资源的优化配置，这亦是一种“帕累托改进”。家庭农场退出这一“帕累托改进”过程能够很好地用“埃奇沃斯盒状图”来进行阐述（图1），假设市场上有两个主体：想要退出家庭农场的家庭农场主A（退出方）和想要接手家庭农场的普通农户B（受让方），双方都有两种生产要素——土地（L）和资金（M），ⅠA、ⅡA、ⅢA和ⅠB、ⅡB、ⅢB分别代表退出方和受让方得到L和M两种生产要素的无差异曲线，且效用依次升高。

虽然家庭农场退出的“帕累托改进”在理论上是存在的，但是如何寻找合适的受让方？以何种方式将家庭农场的土地、机械设备等资产处置给受让方？这些问题是必须妥善考虑的，且家庭农场主与众多农户之间的土地流转合同并不因家庭农场退出而丧失法律效力。因此，家庭农场退出不可避免会面临着土地流转合同违约、债权债务纠纷等一系列矛盾冲突，如若这些矛盾冲突得不到及时化解，会影响到家庭农场的合理有序退出，增大家庭农场主的退出成本，导致家庭农场主弃田跑路、资产闲置浪费等现象的产生，不利于社会效益的整体提升。

3 家庭农场退出可能诱发的利益冲突与成因

3.1 家庭农场主与农户之间的利益冲突问题与成因

3.1.1 家庭农场退出面临的“毁约退地”问题

在农村土地“三权分置”政策框架下，家庭农场对于通过出租、转包等方式获得的土地，仅享有合同约定期限内的土地经营权，在家庭农场主退出时，如果与农户签订的土地流转合同期限恰好届满，那么，家庭农场主不续签合同将土地退还给农户并结清尚未支付的用地成本即可；如果家庭农场退出的时间节点发生在土地流转合同有效期限范围内，由于基于真实意思表示的合同契约关系存在，家庭农场主将面临着“毁约退地”问题。由于家庭农场经营的土地面积往往较大，高额的土地合同违约索赔将随之产生，同时，如果众多农户凭借土地流转合同拒绝家庭农场主的单方面“毁约”，还将引发复杂的土地流转交易纠纷，激化双方的矛盾冲突，给农村社会带来不稳定因素。

3.1.2 家庭农场退出后的土地承包经营权处理

无论采用主动还是被动方式退出，家庭农场都应当进行清算[9]。清算是指为终结现存的财产和其他法律关系，依照法定程序，对公司的财产和债权债务关系进行清理、处分和分配，以了结其债权债务关系，剥夺公司法人资格的法律行为。那么，在家庭农场退出时，家庭农场拥有的土地权利是全部纳入被清算财产的范围用以清偿债务？还是要区分不同类型的土地获取方式进行区别对待？同时，土地承包经营权不仅是一项用益物权，而且还具有特殊的社会保障功能[11]，是农民赖以生存的基础[12]，具有财产性和社会性双重属性，如果将家庭农场的土地作为清算财产进行处分后，可能导致部分农户丧失土地这一最基本的社会保障。但是土地作为家庭农场最重要的财产组成部分，如果将其排除在清算财产范围之外并原封不动地退还给农民，那么债权人的利益如何得到保护[13]？如果土地承包经营权不用于债务偿还的，应采取何种资产替代土地承包经营权用来偿还债务？家庭农场退出对土地承包经营权处置方式的模糊不清，会影响到家庭农场的外部融资能力以及农民将土地承包经营权流转给家庭农场使用的积极性。

3.2 家庭农场主与债权人之间的利益冲突问题与成因

3.2.1 家庭农场性质不清晰而导致的债务承担责任不明确

根据浙江省、天津市、山东省等地区出台的家庭农场登记（试行）办法，家庭农场自愿进行注册登记的，可以依法注册为个体工商户、个人独资企业、合伙企业、公司等组织形式。这些组织形式在治理机制、经营决策、出资和债务承担等方面都存在着显著差异，如果允许家庭农场注册时可以在不同性质的民事主体之间自由任意选择组织形式，不仅有失科学性，而且在实践中存在着诸多的不确定性和不可预见的问题[14]。根据《民法通则》《个人独资企业法》《合伙企业法》的相关法律条款规定，个体工商户、个人独资企业的设立人或发起人以其个人财产对债务承担无限连带责任；合伙分为普通合伙企业和有限合伙企业，普通合伙人对债务承担无限连带责任，有限合伙人以其认缴的出资额为限对合伙企业债务承担责任；如果家庭农场注册为有限责任公司，公司以其全部资产对外部债务承担责任，出资人或股东以其出资份额或持股比例对公司的债务承担责任[15]。因此，在家庭农场退出时，家庭农场的主体性质定位模糊，会造成家庭农场债务清偿责任的巨大差异并影响到债权人的利益保护。

3.2.2 家庭农场退出债务清偿次序与比例模糊不清而产生的冲突

在家庭农场退出时，应成立专门的清算机构，负责召开债权人会议，对家庭农场的土地权利、机械设备、办公（生产）用房、债权债务等进行彻底清算，然而，家庭农场的债权人数量往往不止一个，既有民间借贷而形成的普通债权，又有向金融机构通过财产抵押贷款而形成的担保债权，同时，家庭农场还可能有尚未结清的雇员工资以及拖欠的应缴税款，那么，如果采取一般民事执行程序，会造成不同债权人竞相请求对家庭农场财产的强制执行，这有可能导致部分债权人由于未及时提出申请或者未得到消息而得不到偿还或只得到少量偿还，这当然是显失公平的。因此，在家庭农场退出时，家庭农场的债务应按照何种次序进行偿还，在偿还债务后的剩余财产应该如何分配？以确保对家庭农场债务清偿的有序开展且实现债权人得到公平合理补偿，这是亟待深入研究的问题。

3.3 家庭农场主与集体经济组织之间的利益冲突与成因

由于家庭农场所需适度规模化土地的获得需要特定区域范围内涉及众多农户的一致性参与才能完成，然而，家庭农场主挨家挨户进行协商谈判，不仅工作量大、交易成本高，而且谈判失败形成“钉子户”的可能性较高。因此，部分家庭农场需要由集体经济组织和村干部出面协调斡旋，才能顺利达成协议。根据笔者对湖北、四川、江苏、山东4省的家庭农场调研发现，存在着部分集体经济组织先将众多农户的土地集中起来，然后将大面积的土地划分成若干个规模适度的片块，再通过招投标等方式分配给家庭农场主使用的情况。此时，集体经济组织在家庭农场土地适度规模集中过程中实际上充当着“中介桥梁”的作用，对流转土地的农户承担着一定程度的信誉保证。因此，家庭农场在土地流转合同尚未届满就突然退出，不愿意“退地”的农户会感到上当受骗或预期收益受损，而将怨气撒向集体经济组织管理者，不仅使之处于被动的尴尬局面，而且集体经济组织管理者因信誉受损影响未来基层群众工作的顺利开展。

3.4 家庭农场内部成员间的利益冲突问题与成因

一般而言，参与家庭农场投资创办、生产劳动、经营管理的成员应该是传统户籍意义上的“核心家庭成员”，即父辈、夫妻、子女，由于他们基于血缘关系和亲情关系而天然形成一种“紧密利益共同体”，在家庭农场退出时，对于资产的处置、债务的承担、剩余利益的分配等敏感问题一般不会出现较大的争议。然而，由于不同个体的职业价值取向差异等原因，“核心家庭成员”并非都愿意、都刚好能参与家庭农场的农业生产和经营管理中来，同时，农村家庭规模小型化、核心化趋势日渐明显，为了保证家庭农场有充足的劳动力，部分家庭农场的主要劳动力还包括任何有血缘关系、姻亲关系或法律上的继、养关系的大家庭成员[16]。家庭农场内部成员构成的复杂化会导致家庭农场的退出决策以及资产处置方案在成员内部很难达成一致；同时，在家庭农场退出时，如果还有尚未还清的债务，哪些成员拥有清偿责任，债务负担的比例是多少？如果在家庭农场清偿所有债务后还有财产剩余，应该按什么比例在哪些成员之间进行科学合理分配？这些都是比较棘手的现实问题。

4 家庭农场退出诱发的利益纠纷化解策略

4.1 家庭农场退出与农户间利益冲突的化解

4.1.1 家庭农场退出诱发的“毁约退地”问题的化解策略

第一，家庭农场整体转让。家庭农场退出本质上是属于经营者的退出，家庭农场的规模化土地、农业机械、设施农业用地、基础设施用地等届时都将处于闲置且待处分的状态。因此，应优先通过公开招标、拍卖等方式寻找到合适的受让方接手家庭农场，在转让手续办理完毕后，由家庭农场受让方与农户重新签订土地流转协议，明确双方的权利义务关系。

第二，家庭农场整体租赁。家庭农场主将整个农场的经营权在一定的期间内让渡给其他单位或个人，根据农场的区位、经营类型、土地面积与质量、机械设备数量、配套设施用地等情况，由家庭农场主与承租方协商确定租金水平与支付方式。在这种情况下，家庭农场主与农户之间的土地流转合同仍然有效，土地流转费用可以由家庭农场主自己从每年获取的农场租金中支付，也可以由承租者进行支付。此时，家庭农场主实质上是一种间接退出，在家庭农场主选择彻底转让农场时，承租方具有优先受让权。

第三，新型农业经营主体托管经营。由政府部门在本辖区的家庭农场、专业合作社、龙头企业等新型农业主体备案库中发布信息，并筛选出合适的新型农业主体作为托管方，在明确托管方的权利和义务的前提下，由其对退出家庭农场进行全程托管经营，在托管经营期间，土地流转费用由托管方从家庭农场的经营收益中代为支付，托管期限到家庭农场整体转让为止，在此期间，托管方具有优先受让权。

4.1.2 家庭农场退出诱发的土地承包经营权问题的化解策略

家庭农场通过出租、转包等方式流转获得的仅仅是债权性质的土地承包经营权，根据大陆法系“债权不得单独抵押只能质押”的国内外立法例[17]，家庭农场不能用债权性质的土地承包经营权抵押贷款。同时，在家庭农场退出时，虽然家庭农场主与农户签订的流转合同尚未到期，但是剩余年限的租金一般尚未支付。因此，农户完全可以接受家庭农场主的“退地”要求；如果家庭农场主已经预先支付了流转费用，那么这些土地也不能纳入清算财产进行公开拍卖等处分，而仅能够利用这类承包地再流转赚取的收益或者农户退回家庭农场主预先支付的土地流转费用进行债务清偿。上述内容均应在家庭农场主与农户签订的土地流转合同中予以明确，以避免将家庭农场只拥有债权性质的土地承包经营权纳入破产财产的范畴。

如果农户是以入股的方式流转土地给家庭农场，则农户是以丧失用于出资的土地承包经营权为代价而取得家庭农场的股东地位，入股的土地承包经营权直接变成为法人财产的一部分，用于投资经营，获得利润，实现资本价值[18]。故而，家庭农场主可以用农户入股的土地承包经营权向银行抵押贷款。按照股份制企业经营风险由众多的股东共同分担的原则，以土地承包经营权入股的农户应该以出资额为限承担责任。清算土地承包经营权，不能为追求农民股东利益特殊、优先保护的政策目标而置法律于不顾、置债权人利益于不顾的做法并非可取[19]。对于学术界普遍担心的用土地偿还债务而诱发的农民失地问题，本文认为，在家庭联产承包责任制下，农户享有的土地具有分散性、零碎性、多块性的特点。因此，农户入股家庭农场的土地一般不会涵盖其全部土地。另外，农户可以通过入股、互换、转包、出租、转让等多样化流转方式的合理搭配，以避免全部土地都被纳入清算财产范围，达到降低投资风险的目的。同时，在家庭农场退出时，可以赋予农户根据评估价对入股土地承包经营权行使赎回权，这样既保护了债权人的合法权益，又使农民的生存保障问题得到解决[20]。

4.2 家庭农场主与债权人之间的冲突化解

4.2.1 科学界定家庭农场的主体性质

家庭农场退出需要承担的法律责任是由其法律地位所决定。如果家庭农场的组织形态界定不清楚，不仅影响债权人的债权是否能够得到清偿保障，而且如果家庭农场对债务被界定为必须承担无限连带责任，也使得家庭农场主无法通过申请破产的方式来最大限度的保护自己[11]。因此，为避免家庭农场主的宅基地及住房、机动车等不隶属于家庭农场财产范围的私人生活资料被纳入清算范畴，在清晰界定家庭财产和家庭农场财产范围的基础上，家庭农场在责任承担上宜以有限责任为主[9]。故而，家庭农场在登记时不鼓励注册为个体工商户、个人独资企业或普通合伙企业，而应鼓励采用企业法人和有限合伙组织形式，这样就可以使投资者或债权人形成一种比较确定的法律后果预期，即在家庭农场退出时对企业债务承担的责任限定在其投资的范围内，不承担无限连带责任。同时，建议国家在修订《土地承包经营法》时，以负面清单形式将家庭农场不可以选择的主体组织形式罗列出来，使家庭农场经营者对其可选择的主体组织形式有清楚的认知[21]。

4.2.2 明确家庭农场退出的债务偿还规则

家庭农场退出时的债务偿还规则可参照《中华人民共和国企业破产法》第43条、第109条和113条规定来开展：第一，为了债权人的共同利益，在人民法院受理破产申请后，针对债务人财产所发生破产费用和共益债务，应当优先清偿；债务人财产不足以清偿所有破产费用和共益债务的，先行清偿破产费用。债务人财产不足以清偿所有破产费用或者共益债务的，按照比例清偿。第二，偿还有财产担保的债权。在设有抵押担保的债权中，如果家庭农场以机械设备等动产作为抵押的，根据《物权法》第188条之规定，抵押权从抵押合同生效时设立，但是未经登记，不得对抗善意第三人；如果家庭农场以其建筑物和土地承包经营权及其地上附着物抵押的，应该适用于《物权法》第187条之规定“抵押权自登记时设立”，已登记的抵押权优先于未登记的抵押权受偿，在登记的抵押权中，按照抵押权登记的先后顺序清偿，如果抵押权登记时间完全相同的，按照债权的比例清偿；如果抵押财产均未办理抵押权登记的，则应按照抵押权人的债权比例清偿。第三，支付家庭农场所欠雇员的工资、医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金。第四，支付家庭农场欠缴的其他社会保险费用和所欠税款。第五，清偿家庭农场所欠的无财产担保的普通债权。如果家庭农场在清偿上述债务后所拥有的财产不足以清偿所有普通债权的，按照普通债权的比例清偿。

4.3 家庭农场主与集体经济组织之间的冲突化解

集体经济组织作为中介方参与到家庭农场土地适度规模经营，应该将自己的职能定位在服务和协调上来，不应参与双方的任何利益分配或收益抽成，以避免在家庭农场退出时因利益瓜葛而被卷入其中。同时，在家庭农场退出时，集体经济组织在家庭农场主和转出土地的农户之间应该保持中立的姿态，不能因顾及到家庭农场主已蒙受巨额经济损失，而积极游说农户无条件接受家庭农场主单方面终止土地流转协议的行为，让农户觉得集体经济组织偏袒家庭农场主；同时，集体经济组织亦不应该完全站在农户的角度，给家庭农场主施压使之屈服以满足农户提出的不合理赔偿要求，令广大家庭农场主感到“寒心”。集体经济组织应该站在公平公正的角度，以法律政策、土地流转合同为依据，积极地在家庭农场主与农户之间斡旋协调，实现化解矛盾纠纷、避免冲突扩大化的目标；同时，及时发布退出家庭农场的转让、出租等信息，参与推荐家庭农场受让方，协助家庭农场退出过程中财产清查、债务清偿、受让方与农户土地流转合同的重新签订等各项工作。

4.4 家庭农场内部成员利益冲突的化解

由于家庭农场的成员构成不仅包括直系血亲的家庭成员，而且包括旁系血亲的近亲属等，他们在经济利益上并非“铁板”一块，而是有着各自分化的利益诉求。因此，在家庭农场注册登记时，应该明确界定家庭农场的成员构成情况，建立相应的《家庭农场内部成员出资明细表》，清晰列出家庭农场内部各成员的出资数额、投入的农业机械设备（类型、数量与价值）等信息，签订《家庭农场内部成员合作协议》，明确各成员在家庭农场生产经营过程中的职责分工、对家庭农场共同财产享有的权利、家庭农场经营利润的分配原则与方式、家庭农场债务的承担方式等。同时，健全家庭农场内部治理结构，形成有效的民主管理制度，在决定家庭农场是否退出、资产如何处置方案等重大事项时，各家庭成员应经过充分的协商和讨论，按照“少数服从多数”的原则表决确定。本文认为，各家庭成员以其出资额对外部债务承担清偿责任，如果家庭农场资产全部变价出售仍不足以清偿债务的，家庭农场内部成员不承担无限连带责任；如果家庭农场清偿债务后财产仍有剩余，按照出资额的比例或者合作方案中约定的比例分配剩余财产。通过明确家庭农场成员构成及其“权责利”关系，这样可以避免在家庭农场退出时内部成员之间的财产分割纠纷、债务责任承担纠纷等。

5 研究展望

家庭农场退出为目前理论界研究的薄弱环节，未来还需要对以下三个方面进行研究和探讨。

第一，家庭农场进入和退出的意愿影响因素实证研究。在广大农村，既存在着想要扩大土地规模投资农业领域的普通农户，也存在着想要退出土地规模经营的家庭农场主。因此，在国内外文献梳理的基础上，从个人基本情况、家庭农场基本情况、贷款难易度、地权稳定性、政府扶持等方面，分别构建起家庭农场进入与家庭农场退出的影响因素指标体系，然后，基于外业问卷调查数据，对家庭农场进入和家庭农场退出的影响因素进行实证研究。最后，根据实证研究结论，探究不同地区家庭农场进入和退出的无缝衔接机制。

第二，家庭农场资产价值评估的实证研究。家庭农场的资产构成包括土地、农业机械设备、设施农用地、基础设施用地等多种类型。家庭农场的土地来源与构成存在着两种类型：家庭成员从集体经济组织承包获得的自有土地和通过农地权利流转交易获得的土地，其中，后者又可分为通过土地流转获得的债权属性的土地承包经营权和通过土地入股、土地退出获得的物权属性的土地承包经营权。因此，在家庭农场退出时，应对家庭农场土地内部构成建立清单，筛选科学的估价方法评估不同类型土地的价值。同时，家庭农场内部的沟、路、渠等基础设施，既有依托政府投资的土地整理修建的，也有家庭农场主自行修建的，同时，设施农用地还涉及政府补贴，那么，在家庭农场退出时，如何区分不同基础设施和设施农用地所属的类型，进行估价并确定受偿主体就显得尤为重要。

第三，家庭农场的代际传承与继承问题研究。家庭农场转移通常发生在代际中。因此，家庭农场的生存取决于家庭内部存在着可获得的继承者[22]，代际传承是否能够实现对于家庭农场的长期可持续经营具有决定性的影响。因此，在已经成立的家庭农场中，家庭农场主引导子女后代回归农业，这样不仅使父辈的经验和技能能够得到很好的传承，而且也解决了家庭农场后继无人的问题，在家庭农场主死亡后顺利地实现家庭农场通过继承的方式转移到继承人手中。然而，应当采取哪些针对措施以避免家庭农场“后继无人”，以及家庭农场继承的继承人范围和次序、遗产的范围与分割方法该如何确定，才能有效避免家庭农场多人继承导致的资产（土地、农业机械等）分割以及无人继承导致家庭农场闲置等一系列问题，这是未来亟需加以深入研究的重要问题。