对构建我国战时新闻管控制度的几点思考

李梦蝶

(国防大学政治学院，江苏 南京 210003)

战争是人类社会发展到一定历史阶段而产生的社会历史现象。几千年的战争史向人类说明，尽管和平是每个历史时期人类共同的追寻与向往，但事实证明，战争在一定时间空间内并不会消亡。德国著名军事理论家克劳塞维茨认为：“战争是迫使敌人屈从我们的意志的一种暴力行为。”[1]时至21世纪，尽管自由、民主、博爱已经深入人心，康德所追求的“人类永久和平”[2]仍然是一种海市蜃楼般的幻觉。

而新闻作为一种舆论传播的工具和信息的载体，几乎与战争相伴相生，哲人有言，“宣传与炮火并重,有宣传而无炮火尚可制胜，有炮火而无宣传,未有不败绩者。”战时的新闻宣传，是一个国家、民族或政党表明政治立场、鼓舞军心士气、争取舆论支持、夺取战争胜利的重要手段，已经成为继战场“硬摧毁”之外实现“软杀伤”的利器。在信息化战争时代，信息成为决定战争走向的重要战略资源，甚至能够使军事实力大大增值。

然而，与和平时期新闻宣传追求的民主自由不同，在战时，新闻的发布与传播应当服从国家利益与军事权益，具有新的特点。因此，研究我国的战时新闻管控具有重要意义。

一、我国战时新闻法律制度变迁

(一)抗战时期国民政府的新闻宣传

每个时期的新闻法律制度都是建立在特殊的历史背景之上的。抗战时期国民政府所推出的一系列新闻制度，都旨在维持国民政府的统治，维护国民政府的战争利益。通过出台《战时空军新闻限制事项》《战时新闻禁载标准》等，国民政府将新闻传播权牢牢掌握在自己手中，通过法律和相关规定将禁止在战时发布的新闻类型、内容和发布战时新闻明确规定下来。

抗战时期的新闻管控充分体现出时代特点与战争需要的制度主要有二：一是战时新闻回避制度。1939年中华民国军事委员会颁布了《战时新闻检查办法》，其中第三条规定：“战时新闻检查局局长，由中央宣传部、军事委员会派员分任之。”同年国防最高委员会颁布的《对于新闻发布统制办法》中也明确了中央各院、部、会主官及特别指派之人员外的任何机关团体人员，都应尽量避免与外人接触。这就从法律制度上规定了什么样的人有发布战时新闻的权利，避免了新闻的泄露，保障了新闻发布的客观性与真实性。二是违法违规发布战时新闻的惩戒制度。抗战时期国民政府将战时新闻发布的审查关口前置，规定了一系列法律禁止发布的新闻事项，并在1939年发布的《战时新闻违检惩罚办法》中针对报社的违法行为规定了五个等级的惩治类型：忠告、警告、严重警告、定期停刊和永久停刊；针对特别重大的违规事件，第八条第一款还规定了“其惩罚不限于适用本办法”。这些体现了国民政府对新闻制度的事前审查与事后审查相结合，对违规发布战时新闻的团体和个人从严处罚、绝不姑息[3]。

(二)抗美援朝时期的新闻宣传

抗美援朝是我国在新中国成立之初抗击美帝国主义进行的一场正义的战争。在当时情形下，中美双方军事力量还较为悬殊：美军已掌握了制空权，而我国空军才刚刚组建；美军一个军拥有各种口径的炮多达1428门，而我国一个军的火炮数量是198门……在军事实力远远落后的情况下，如何巧妙运用新闻宣传占领舆论高地，具有更加重要的时代意义。在中国共产党的领导之下，从1950年底到1952年上半年，迅速组建了抗美援朝运动的宣传网，在反对美国侵略、宣传战争正义性及必要性方面取得了重大成功。

这一时期的新闻宣传工作也因为其特殊的时代背景与使命任务而展现出新的特点：一是不同时期的新闻宣传工作侧重点不同。在美军舰入侵台湾海峡之初，我军新闻工作宣传的重点在于“反对美国侵略台湾朝鲜，保卫世界和平”，在没有确认参与作战之前从国际社会安全稳定形势着手进行作战思想准备与战争动员；而随着战争局势不断发生变化，国民厌战情绪激增与“恐美”“亲美”等思想的蔓延，当时的新闻重点宣传了中朝之间战略上唇亡齿寒的关系，旨在消除各阶层中的“恐美” “亲美”思想；中国人民志愿军正式入朝之后，新闻工作的重心则转向了对美国国内重重矛盾的披露、对我军正义之师威武之师的形象的宣传，使民众了解并且相信美国出兵朝鲜在政治上和道义上的非正义性，树立起我军必胜的信心。二是及时组建了覆盖党内外、能够快速运转的宣传网。相关数据显示，至1950年年初，全国广播台共计49座，收音机110余万部，设备的紧缺限制了信息的传播，因此在4月2日政务院批准了新闻总署《关于建立广播收音网的决定》,在全国各县级政府、军队的各级政治机关设置收音员, 由这些人员抄收每天广播中的新闻、政令，然后印发并张贴在各场所[4]。同时，各级机关、学校和社会团体也应当设置收音员，收音员可以通过墙报、手抄报等各种形式完成新闻宣传工作，使人人都可以了解国家大事。三是广泛运用社论和时评，为支持抗美援朝运动提供有力支撑。在草木皆兵的战时背景之下，主流媒体的声音会成为群众关注的焦点，引导舆论的走向。如《人民日报》1951年4月4日发表的《普及抗美援朝要订出计划来》,6月2日发表的《广泛订立并认真执行爱国公约》等社论，都很好地帮助群众了解党的方针政策。

(三)对越自卫反击战中的新闻宣传

马克思恩格斯曾提到新闻可以带来信息势能，这在对越自卫反击战中体现得尤为明显，在这场战役之中的“管控”，也已经突破了仅仅是“管”的界限，利用大众心理和宣传技巧，使得战时新闻传播更好地服务于战争全局。

对越自卫反击战的新闻宣传总体仍遵循战争开始前、战争进行中和战争结束后的时间脉络，在不同时期展现出不同特点。一是利用议程设置原理进行报道。战争开始前，新闻媒体就开始利用议程设置和多种文体开始进行战争准备和战争动员，光是《人民日报》就发布了8篇关于越南挑衅我国边境并发生流血事件的报道，包括1979年2月2日第六版报道的《越南武装人员恣意横行不断向我边境挑衅》、1979年2月3日第六版报道的《越南武装人员又在我边境制造流血事件》……直至1979年2月17日报道的《是可忍，孰不可忍》，版面不断前移，篇幅越来越大，国民对于侵略行为的义愤之情和爱国热情不断累积，自卫反击的呼声越来越高，为自卫反击打下了良好的舆论基础。二是战争开始后采用不同文本类型对自卫反击战进行全方位报道。在对越自卫反击战进行期间，新闻发布常常通过消息、通讯、社论、声明、述评等不同形式、不同类型，在发布上虽无明显规律，但因其各自的特征而在战争进行的不同时期起到了显著作用。例如，消息具有传播速度快、便捷迅速的特点，因而成为战时发布新闻的首要选择，《人民日报》中发布的消息就为左右战争舆论态势起到了重要作用。社论比起其他形式的新闻，更是作为政党的喉舌发挥作用，具有更强的权威性，在战争期间对于表明国家立场、对战争责任作出明确界定具有重要意义。在对越作战期间，各大主流媒体在引用新华社的社评之外同时引用外媒社论，使中方言论更具客观性，为塑造我国被迫进行自卫反击战的正义形象起到了不可估量的作用。

二、新型新闻传播方式对我国现行新闻制度提出挑战

纵观新中国成立之后我国的战争史不难发现，新闻工作也在不断总结历史经验教训之后日趋完善。但在信息爆炸性增长、新型战争已经打响的今天，科技进步不仅是给军事装备带来了新的挑战，也给新闻工作带来了新的机遇与挑战。

(一)存在立法空白：相关制度与机制不健全

目前，我国尚未出台现行有效的《新闻法》，虽然在党中央的强有力推动下，对新闻宣传工作的重视程度已经不断加强，但从总体上看，这些制度与机制能否在瞬息万变的战场环境顺利稳定地发挥作用，仍有待考察。

第一，缺乏系统成套的战时新闻管理办法。在我国，也出台了一系列管控军事新闻的法律法规和文件，如2008年军队出台了相关文件《中国人民解放军战时军事新闻宣传管理规定》，2010年军队和国家有关部门共同颁布了《互联网军事信息传播管理规定》、总政颁发了《关于严格执行对外宣传纪律的通知》……但纵观这些法规和文件我们不难看出，对军事新闻的管理停留在非战争状态下，战时的新闻管理规定又只局限于军队范围之内[5]。由于在数字化时代，战争的爆发往往是一瞬间的，一旦国家进入战争状态，很多工作的开展立刻也要进入战争状态。因此，建立起一套主体明确、权责分明、符合战争规律的新闻管理办法势在必行。

第二，战时新闻发布等信息公开制度运行不够顺畅。当前，由于法律法规和相关的规定不够明确，新闻公开和发布的主体职责和权限的规定也不够详尽，就使得各级党委、政府和有关部门在新闻公开上有很大的自由裁量权。瞒报漏报重要信息、甚至强硬地采用官方“辟谣”的方式来进行新闻公开，在风声鹤唳的战时，将导致政府和官方媒体失信于民。正所谓“甚至以‘辟谣’方式生硬地封堵——这些都容易引发网友对官员的信任危机，以至于官方出面“辟谣”的行为，往往被网友认定为官方在‘确认’某事的确发生了”[6]。

第三，缺乏突发事件的应急处理机制。我们处于和平年代，虽然已经很久没有经历过战争，但在出现一系列突发事件的过程之中，我们不难发现，我国在紧急状况下的新闻制度还存在一些欠缺，一旦战争爆发，现有的新闻制度能否经受得住新型“炮火”的考验？虽然在一系列突发事件的处理中，我国政府和有关部门陆续出台了相应的法规政策，不断完善我国紧急情况下的新闻工作立法，但事件中还是经常出现反应不够快、协调不到位的问题，各部门之间“协调作战”的运行机制还尚未形成。

(二)新型新闻传播方式的出现对现有制度提出考验

在信息传播速度呈指数增长的今天，新闻传播相较于过去已经呈现出新的特点：传播速度更快、范围更大、产生的影响更广。新型新闻传播方式的出现，如微博自媒体、微信公众号等，更加快了新闻传播的速度，受众也日趋广泛。这对我国现行的新闻制度提出了更加严峻的挑战。

第一，对新媒体的运用停留在形式上。面对快速发展的新生事物，现存的制度设计还不能很好地服务于新闻宣传，对新媒体的运用尚不能很好地适应形势的发展。一些地方的党政干部尚未意识到新媒体时代网络舆论的发酵速度之快，在思想上有所懈怠、在技术上力不从心，有些地方政府的门户网站，常常形同虚设，“意见箱”“留言板”下常出现千篇一律的官僚式回答。“主流媒体建立的新闻网站普遍存在体制不活、人才缺乏、融资困难等问题，与商业网站相比，在争夺网民、抢占舆论新阵地中还处于劣势地位，社会影响力相对较弱。”[7]

第二，主流媒体与新兴媒体之间互动融合程度低。新老媒体融合已经成为时代主流，二者间的融合不仅可以促进信息与受众的交互，更能形成合力，更好地引导大众舆论。但从实践上看，大众主流媒体不管是在表达途径、热点聚焦方面，还是在表达方式上，都和新兴媒体存在较大差异。二者之间的议题错位主要表现在，一方所关注的焦点问题，往往并不为另一方所关注，或关注的程度有很大区别。通过观察不难发现，新兴媒体侧重点更偏向于民生问题，受众习惯于从个案中剖析社会现象，从琐碎事件中“针砭时弊”，解读宏观政策与国家大事，难免有一叶障目的嫌疑，呈现出一种非理性的繁荣。而体制内外的主流媒体，又往往带有硬性灌输的色彩，立足于国家政治经济文化发展的宏观大局，对敏感问题常常有意规避，对热点问题介入不深[8]。二者的融合程度低甚至脱节将直接导致在战时，主流媒体的声音很难取信于民，而对新兴媒体的管控一旦放松，不利于战争局势的声音在将很大程度上影响舆论的走向。

第三，部分领导干部或新闻发言人不善于与媒体沟通交流。执政者怎样与媒体打交道，如何运用媒体发出自己的声音，将在很大程度上引导舆论的走向。实践中，一些领导干部对媒体“敬而远之”、避之不及的做法往往会为政府的政策措施带来负面影响。一部分人受到官僚主义、形式主义的桎梏，在与媒体打交道的过程之中就容易态度、方法失当，使自己深陷舆论漩涡。战争一旦发生，各级政府将直面民众带来的舆论压力，对战争正义性的宣传、对我军英勇作战形象的报道任务都将落在政府有关部门领导人的头上，这就对他们学会驾驭新媒体、学会与媒体人沟通提出了更高要求。

(三)政府维稳的思维定式有悖于新时代民众对新闻提出的要求

新媒体的发展与媒体市场化发展已成不可逆的潮流，这在很大程度上改变了政府与媒体之间的关系，大大提升了媒体在新闻宣传工作中的作用。在这样的情况下，民众对新闻的时效性和真实性也提出了更高的要求，而有些地方政府或领导人仍旧没有摆脱“一切为了稳定”的思维定式，想要一味通过“堵”来进行新闻管制，反而会适得其反。

如今，媒体的喉舌功能已经不同以往，往往可以独立自主地发出声音，且在不同范围内形成自己的舆论场，影响民众对事件的看法。而部分政府和领导人却仍然存在着“安定民心、维持稳定”的思维定势、“报喜不报忧”的惯性思维，在新闻宣传工作中避重就轻、自说自话，与新媒体还原的一些事实真相大相径庭，对新兴媒体没有采取正确的态度，就很难使大众相信主流媒体的声音[9]。

这就使得新闻宣传缺乏群众立场与受众视角。新时代民众获取信息的方式多种多样，对新闻时效性与真实性的要求与日俱增。倘若新闻发布滞后，将直接导致民众对新闻真实性的影响，受众将会质疑在新闻滞后的这段时间里，是否有人歪曲了事件的真相。因此，保障民众的知情权，为民众在第一时间还原事件真相，必须要求新闻真实有效。战时的新闻传播也是如此。民众越渴望了解战争真相，就要求新闻的传播越高速有效，同时又要保证新闻造成的舆论效果向着有利于取得战争胜利的方向前进，这就要求政府和有关领导人必须打破思维定势，化“堵”为“疏导”，改变对新闻媒体的态度，学会利用媒体的喉舌功能发出自己的声音。

三、构建我国战时新闻管控制度的必要性

(一)战争将使社会呈现出特殊状态

战争的不可避免性决定了我们必须研究战时状态下特殊的社会运行方式和社会实践活动。战争作为一种暴力行为，必须最大限度使用力量。战时状态相较于平时状态，主要有如下区别：

第一，战时状态的不可预见性。随着高技术战争时代的到来，现代战争往往从启动到结束用时更短、节奏更快，对于什么时候会出现战争、在什么样的地点会发生战争、战争的规模会有多大，就变得更加难以预测。战争一旦爆发，国家进入战时状态，往往将导致一定程度上各方面运行系统的瘫痪，提前制定紧急预案、应对措施就显得尤为重要。

第二，战时危害的紧迫性。国家一旦陷入战争漩涡，所面临的挑战就是严峻而残酷的，这些挑战的矛头不仅指向国民的生命财产安全，更是指向国家的领土主权、公共利益，处理并应对危机是刻不容缓的。

第三，战时危害具有极端严重性、广泛性。在战时，不同于平时由个人或者团体引起的社会矛盾易于处理和控制，国家一旦陷入无序状态，将导致大规模的社会动荡，动摇社会稳定、国家安全之基础，产生极端恶劣的后果。

(二)战时新闻的特殊性对战时新闻宣传提出更高要求

正是由于战时社会状态具有特殊性，战时无序状态所产生的危害也将对社会产生远大于平时的影响，因此，在战时发布与传播的新闻相较于平时也有其特殊性。战时新闻的发布将不仅仅是引导舆论的走向，更能够影响一国在国际社会中的形象地位，从而改变战争进程，甚至决定战争胜负[10]。

战时新闻的特殊性主要表现在以下方面：

第一，高度的敏感性。战时新闻的发布涉及到军事信息内容，直接关系到国家生死存亡，将影响国际社会对于战争合法性的判断，关乎党和人民军队的国际形象。当今世界上战争已经不仅是两国间武器装备的较量，舆论和法理斗争的战场成为无形的战场。国家在战争中所采取的行动，将通过战时新闻的发布左右战场形势，改变战争样貌。

第二，明确的目的性。任何宣传活动都是有目的的社会活动，战时新闻的发布相较于平时具有更强的目的性。一支军队想要在国际舞台上展示强大的战斗力，一个国家想要告知国际社会自己所进行的战争是正义、合法的，就必须要借助强大的传播工具、先进的传播手段、科学的传播方法发出自己的声音。

第三，鲜明的针对性。战时新闻的发布是具有鲜明的指向性的活动，相较于平时新闻活动单纯地对既成事实进行报道，在战时如何及时巧妙地将信息第一时间传达给受众，既保证新闻的时效性，又确保战时新闻工作对战争产生正面积极的影响，离不开针对不同受众制定不同的新闻宣传策略。对内与对外的新闻发布、对不同地区的新闻工作都应当有所差异。

战时状态的特殊性赋予了战时新闻不同于平时的特殊地位，战时新闻从发布到为公众所知悉，每一个环节都将影响战争进程，一旦战时新闻不够准确或者被敌方所利用，将产生难以估计的可怕后果。因此，对战时新闻加以管控势在必行。

(三)战时新闻管控的核心要义：维护国家主权与军事利益

在现代政治文明高度发展的背景之下，任何民主制度都要满足民族——国家这一政治架构。民族——国家这一结构决定了一个国家无论在任何时期，其法治都要符合国家的政治原则。战争作为一种暴力行为，为了使敌方无力抵抗并屈从于我方意志，使用力量是没有限制的。这就对战时各方面制度法规的设计提出了挑战，要求相机而动、迅速反应，否则就要面临战争失败的风险，这是由战时特殊的社会状态所决定的[11]。

新闻作为信息传播的载体，公开性与时效性是其必要特征，对战时新闻加以管控，在维护国家主权与军事利益面前，适当地限制新闻权利，是完全合理且必要的。

为了保证国家公共安全，维护国家利益，政府有权无条件地或者有条件地对战时新闻传播进行检查，惩处那些危害国家安全与军事利益的人，这已经成为当今世界上许多国家新闻传播体制的共同原则[12]。“国家主权”与“军事利益”之所以能够成为进行战时新闻管控的理论支撑，是因为二者都符合民族——国家这一结构的要求，国家表面上凌驾于各阶级之上，但根本上是要维护公众利益的，而维护公众利益的核心手段就是维护国家主权与军事利益。任何一个国家在主权问题上都绝不会让步。