乡村振兴背景下宅基地资格权研究

陈广华，罗亚文

继农民承包地所有权、承包权、经营权“三权分置”重大改革后，2018年1月2日，国务院颁发的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》(以下简称《乡村振兴战略意见》)指出：“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。”《乡村振兴战略意见》将宅基地“三权分置”改革的构想在乡村振兴战略框架中进行原则性部署，表明宅基地制度改革对乡村振兴的重要意义。之后，姜大明提出我国将探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”(1)参见焦思颖《姜大明在全国国土资源工作会议上提出——国土资源工作要在推动乡村振兴战略实施中有更大担当》，中国政府网，http://www.mnr.gov.cn/dt/ywbb/201810/t20181030_2289562.html，最后访问日期：2019-05-20。。此前，我国对宅基地分设两权，分别是宅基地所有权，归集体所有；宅基地使用权，由农户享有。探索宅基地“三权分置”中宅基地资格权在我国宅基地改革中的创新性和重要性不言而喻。

一、宅基地资格权的权利生成

要厘清“三权分置”中宅基地资格权的相关概念，首先应当理解宅基地资格权的权利来源。宅基地资格权目前尚未纳入法律规范中，该权利生成主要来源于我国“乡村振兴战略”对农村土地制度改革的政策性要求。

(一)宅基地“两权分离”的制度缺陷

在宅基地“两权分离”制度下，由于“房地一体原则”，宅基地上农民合法建造的房屋所有权不能进行转让。一方面，法律限制宅基地流转导致农民无法合理处置其所有的房屋财产，从而限制了农民的利益；另一方面，农村宅基地资源囿于农民手里难以被合理利用，宅基地价值难以发挥。此外，“一户多宅”的现象导致大量宅基地空置、利用效率低，同时也导致新增加的农户难以取得宅基地。显然宅基地从“两权分离”到“三权分置”改革的终极目标就是在保障农民房屋财产权和居住权的基础上，推进宅基地使用权以及房屋使用权的流转，从而推进农村土地市场化。

(二)宅基地资格权生成的现实基础

在实务中，宅基地改革政策以及地方宅基地改革实践都为宅基地资格权的提出奠定了基础。近年来一些政策性文件中提到：“加强农村宅基地确权登记发证和档案管理工作”(2)《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》(国土资发〔2010〕28号)。，“加快推进宅基地和集体建设用地使用权登记发证。”(3)《国土资源部 财政部 住房和城乡建设部 农业部 国家林业局关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》(国土资发〔2014〕101号)。其中，宅基地确权登记发证对农民身份作出严格要求，对农民的居住权起到一定的保障作用。这种具有身份性要求和居住权保障性质的政策方针正是宅基地资格权生成的来源。地方政府也积极响应这一政策。早在2017年义乌市委、市政府印发了《关于推进农村宅基地制度改革试点工作的若干意见》，该意见明确规定，在落实宅基地所有权和保障集体经济组织成员资格权的前提下，允许宅基地使用权通过合法方式有条件转让，由此义乌市率先确立了宅基地资格权。

在理论界，早有学者提出宅基地“三权分置”概念，其中不乏与宅基地资格权相当近似的概念。有学者将“三权”分为所有权、占有权和使用权，宅基地占有权的设置是为了保障农村社会的稳定以及农民的居住权和财产权，应当把宅基地占有权的流转限制在本集体经济组织内部，不得将退出宅基地占有权作为农民进城落户的条件(4)董祚继：《以“三权分置”为农村宅基地改革突破口》，《中国乡村发现》2017年第1期。；也有学者提出宅基地居住权，宅基地归农民占有，基于农民身份从集体获得，且不能进行转让，即使农民出卖宅基地进入城镇生活，他们的居住权依然保留(5)参见欧阳觅剑《“三权分置”原则也应运用于宅基地改革》，《21世纪经济报道》2014年11月28日，第4版。；另有学者提出宅基地配给权的概念，配给权基于农民身份而享有，具有鲜明的身份性和资格性，配给权具有很强的保障功能，不得用于流转和继承(6)岳永兵：《宅基地“三权分置”：一个引入配给权的分析框架》，《中国国土资源经济》2018年第1期。。以上几种权利虽与宅基地资格权名称不同，但它们的社会保障性、身份性特征以及权利内容均与宅基地资格权相通。

那么，在增设宅基地资格权的情况下，“三权分置”改革如何缓和、解决我国农村宅基地制度存在的问题？其一，宅基地资格权是对集体经济组织成员取得宅基地资格的赋予，集体成员可以免费申请宅基地，且可以免费使用，当然需满足“一户一宅”、宅基地面积符合标准等前提。而宅基地使用权仍为用益物权，在一定条件下可以放活。将成员资格权和宅基地使用权相区分，既实现了宅基地使用权的流转，又实现了对农民从实物保障到资格保障的转型。其二，宅基地资格权的提出很好地解决了宅基地占有、使用超标的问题(7)李凤章、赵杰：《农户宅基地资格权的规范分析》，《行政管理改革》2018年第4期。。根据有关规定，对于高出标准面积占用宅基地的，法律不予确权。另外，宅基地本身的价值随着地理位置的差异也有所不同，即使面积一致，农民在宅基地上建造房屋支出的费用也不一样，因此宅基地质量超标的情况存在。宅基地资格权只保障农民标准面积和标准质量内的宅基地资格，对于超出的部分，农民应当支付相应对价。我国各地实践中的做法，例如江西省余江县实施的超面积有偿收费制度、浙江义乌实施的宅基地有偿选位制度等正与此相呼应。因此宅基地资格权可以从制度层面合理规范和解决宅基地面积超标、质量不达标的问题。其三，近年来，基于乡村振兴发展的需要，政府征收宅基地的情况较为普遍，同时政府鼓励自愿有偿退出宅基地。基于适度放活宅基地使用权的政策导向，具有成员资格的人可能在合法条件下将宅基地使用权流转给他人。无论是政府征收宅基地还是农民自愿退出宅基地，都应当保障宅基地资格权人的权益，给予其经济补偿，继而促进我国农村宅基地的退出。

综上，增设宅基地资格权能更好地促进宅基地使用权流转，更好地保障农村集体经济组织成员的利益。

(三)宅基地资格权的权利由来

就宅基地所有权和宅基地使用权而言，二者均具有物权属性。基于“权能分离”理论，宅基地所有权为母权。由于我国土地公有制的国情以及对农民住宅的保障性政策，我国从宅基地所有权中分离出占有和使用权能形成宅基地使用权。虽然分离出的权能某种程度上导致宅基地所有权权能的缩减，但宅基地所有权的内在利益因不同权能在不同主体之间的分配得以更好地实现(8)参见王利明《物权法》，北京：中国人民大学出版社，2015年，第96页。。宅基地所有权主体的限制是我国土地公有制的历史演进结果，集体所有的规定不可动摇。宅基地资格权与宅基地所有权具有一致的权利主体身份限制，但集体经济组织不能充分发挥宅基地上应被赋予的权利内容，因此另一具有成员属性和权利主体限制的“私权”应运而生——赋予单独自然人宅基地资格权，以便于农村集体经济组织成员行使和利用宅基地所有权的部分权能，例如宅基地分配请求权、政府征收补偿权、退出权等。这种分离与我国土地公有制的国情不冲突。

二、宅基地资格权实现路径的法理基础

(一)宅基地资格权属于成员权

与宅基地使用权“物权法定”的表现形式不同，宅基地资格权尚未有法律层面的性质界定，目前针对宅基地资格权性质进行研究的学术文章也很少。有学者认为，如果放活宅基地使用权自由流转，则宅基地资格权是一种要求分配宅基地的成员资格；如果宅基地使用权不允许依法自由流转，宅基地资格权则是针对已经分配的宅基地，在转让使用权后的剩余权(9)李凤章、赵杰：《农户宅基地资格权的规范分析》，《行政管理改革》2018年第4期。。笔者认为这种观点有不妥之处：一方面，不存在宅基地使用权是否得以自由流转的讨论前提，此次改革的目标就是适度放活宅基地使用权流转，即使其不能实现完全自由流转，但“放活流转”是不容置疑的；另一方面，在宅基地使用权不被允许自由流转的情况下，将宅基地资格权定性为“剩余权”，即宅基地使用权转让后剩余的权能集合，此时宅基地资格权实际上属于物权，这样定性不仅违背“物权法定”原则，而且与“保障农户资格权”的保障性政策理念相左，起不到保障农民依据农民身份性特征而获取宅基地的作用。

宅基地资格权与农村集体经济组织成员的身份密不可分。该权利是对权利主体取得宅基地资格的规范，并非实实在在的财产权，不属于物权，应当归属于成员权的范畴。目前学术界对成员权有多种界定，有的学者将其定义为社员权，社员权指成员在社团中享有管理以及取得财产利益的权利(10)谢怀栻：《论民事权利体系》，《民法总则论文选萃》，北京：中国法制出版社，2004年，第250页。；另有学者认为成员权是具有成员身份的社员在本团体中享有的各类身份性民事权利的集合(11)杨遂全：《中国之路与中国民法典不能忽视的100个现实问题》，北京：法律出版社，2005年，第154页。；王利明教授认为，成员权是成员在团体中享有的各种权利的总称，且该成员享有的权利来源于法律以及团体内章程的规定(12)参见王利明《民法学》，上海：复旦大学出版社，2004年，第58页。。虽然学者们对成员权的定义不一，但其中存在学界公认的有关成员权的基本特征，而这些特征恰恰符合宅基地资格权的内涵：其一，宅基地资格权以农村集体经济组织成员的身份为产生基础，权利的取得具有先天开放性，取得农村集体经济组织成员身份则享有宅基地资格权，如果集体成员身份灭失，则宅基地资格权灭失；其二，宅基地资格权以农村集体经济组织为权利相对方，该权利存在于农村集体经济组织内，局限于这一社团，权利的实现在本集体经济组织外无现实意义；其三，宅基地资格权的依据包括法律事先的直接规定，但基于我国不同地域农村集体经济组织不同的情形，各集体内部的规定和意思自治的内容也是宅基地资格权的依据，这与成员权的确定方式相一致。事实上成员权是各类权利的集合体，是具有成员身份的权利人取得的各类权利的统称。宅基地资格权将社团定位于农村集体经济组织，因此宅基地资格权属于农村集体经济组织成员权的范畴。

同时，由于宅基地资格权包含了政府征收补偿权等权能，农村集体经济组织成员基于其拥有的宅基地资格权，在政府征收时可获得宅基地的土地补偿费用以及社会保障性质费用，因而宅基地资格权是具有财产属性的成员权。

(二)宅基地资格权权利主体为农村集体经济组织成员

《乡村振兴战略意见》提出“保障宅基地农户资格权”，将宅基地资格权的权利主体规定为“农户”。同时我国《土地管理法》(2004年修正版)第六十二条规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，即“一户一宅”作为宅基地取得的基本原则，由此可见我国法律将“农户”作为取得宅基地的基本单位。这是否意味着宅基地资格权的权利主体应当为“农户”呢？笔者认为显然不是。首先，《乡村振兴战略意见》中的“保障宅基地农户资格权”是我国特殊国情下的政策性语言，而非法律规范，之所以用“农户”这表述，是因为改革开放以来，我国的农业基本经营制度“以家庭承包经营为基础”，农村改革模式主要以家庭为基本单位。“农户”这一主体在我国农村长期居于主导地位，是整个社会的基本组织单位(13)徐勇：《中国家户制传统与农村发展道路——以俄国、印度的村社传统为参照》，《中国社会科学》2013年第8期。，而且农户的主体地位具有一定的制度基础，所以以“农户”为宅基地取得的主体有利于宅基地的分配和管理。其次，针对《土地管理法》的规定，“农户”仅作为“取得宅基地”的主体，而非宅基地资格权的主体，因为享有宅基地资格权不一定取得宅基地。宅基地资格权具有期待性，是农村集体经济组织成员取得宅基地的必要条件，但并不是充分条件。宅基地的拥有仍需满足“一户一宅”、经过法定或集体经济组织规定的程序、集体经济组织内部是否有剩余可供分配的宅基地等条件，所以拥有宅基地资格权不一定拥有宅基地，两者在本质上不具有必然的关系，因此享有资格权的主体与取得宅基地的主体也不必然一致。再次，宅基地资格权主体必须是农村集体经济组织成员而不得是“农户”。一方面是因为宅基地资格权的身份性和专属性。要成为某一权利的主体，主体范围以及主体形态应当清晰且稳定，这样权利义务的性质和内容才得以明晰，权利义务的行使和履行才具有科学性和实践性。若以“农户”为主体，一户中人员纷杂不一，有新生的、去世的、外嫁的、入赘的，宅基地资格权的赋予就会出现混乱。另一方面，宅基地资格权属于集体经济组织成员权，集体经济组织成员权的权利主体当然以独立自然人为基准，若以“农户”为权利主体，则与宅基地资格权的成员权属性相矛盾。最后，基于宅基地“三权分置”改革的目的，以自然人为权利主体才能更好地落实和保障农村集体经济组织成员的权益。

基于宅基地资格权的身份性特征及其产生的时代背景、依据法理，宅基地资格权的权利主体应当为农村集体经济组织的成员。每一个农村集体经济组织成员均具有宅基地资格权，且每个自然人只享有一个农村集体经济组织的宅基地资格权，不得同时享有几个集体经济组织的宅基地资格权。有关农村集体经济组织成员资格的界定，我国法律尚未有统一规定，学界存在较大争议。有学者认为其确定标准属于村民自治权的范围，应当排斥政府机构和法律过多的干涉(14)刘同君：《新型城镇化进程中农村社会治理的法治转型——以农民权利为视角》，《法学》2013年第9期。；有学者认为村民自治会导致侵犯权益的情形发生，致使不同地区采取不同标准(15)蒋月：《农村土地承包法实施研究》，北京：法律出版社，2006年，第180～182页。，应当由法律来规范。考虑到集体经济组织成员只有在接受且遵守组织内部规定的前提下才能享受成员权益(16)参见黄河《农业法视野中的土地承包经营权流转法制保障研究》，北京：中国政法大学出版社，2007年，第3页。，法律既应对集体经济组织成员资格的确定标准作出原则性的规定，也应给村民自治留下部分空间(17)丁文：《论土地承包权与土地承包经营权的分离》，《中国法学》2015年第3期。。

(三)宅基地资格权人享有可期待利益

权利属性和权利的设置目的决定了权利内容，权利属性使得其内容更具有科学性，权利设置的目的决定了权利内容的深度(18)参见丁文《论“三权分置”中的土地承包权》，《法商研究》2017年第3期。。因此宅基地资格权的权利内容应当由其成员权属性和宅基地资格权负载的保障功能来决定，宅基地资格权权利内容的形态表现为一种可期待利益，但它本身没有具体的利益价值。首先，宅基地资格权可期待性表现为当宅基地资格权人符合法定或集体规范的条件时可通过相关程序取得宅基地，即宅基地资格权是取得宅基地的前提和基础。当然拥有宅基地资格权不一定就能获得宅基地，因为宅基地的获得需要满足“一户一宅”、本集体经济组织尚有剩余可供分配的土地、符合法定程序等条件。但享有宅基地资格权即享有了一种可期待利益——取得宅基地，“取得宅基地”是宅基地资格权可期待性最重要的表现之一。其次，宅基地资格权人享有的可期待利益还表现为在政府征收和自愿退出宅基地的情况下权利主体享有经济补贴。这是宅基地资格权人、宅基地所有权人以及宅基地使用权人均应当享有的保障性福利。最后，可期待性利益不仅表现为获取财物，还体现为宅基地资格权人对宅基地享有监管权利。宅基地的使用情况因深切触及宅基地资格权人的利益，因而宅基地资格权人将积极地行使监管权，从而更有利于管理和规范农村宅基地的使用。

三、“三权分置”下宅基地资格权的制度设计

为了更好地进行宅基地“三权分置”改革，宅基地资格权法律法规层面的制度规范亟待落实，建议《土地管理法》等相关法律明确宅基地资格权概念，明确其成员权属性，适当规范宅基地资格权的部分重要权能，明晰宅基地资格权的取得及退出机制。同时与宅基地改革相关的《意见》应该在《土地管理法》规定的基础上进行详细的阐释。当然地方性政策也应该对宅基地资格权作出规范，在上位法的基础上细化权利主体的具体认定标准、具体权利内容以及宅基地资格权在宅基地使用权流转中发挥的作用等。

(一)宅基地资格权的取得及退出机制

基于宅基地资格权的身份性、专属性的权利特征，凡属于农村集体经济组织成员的自然人即取得宅基地资格权，具体取得条件、方式和程序交由农村集体经济组织内部文件进行规范，法律只需进行原则性规定即可。宅基地资格权没有继受取得的方式，不能继承。权利的取得具有先天开放性，随着身份的产生而取得，随着身份的丧失而消灭。

在实践中，安徽省旌德县政府在一块宅基地上颁发了三本证书，权利人分别取得宅基地使用权人证、宅基地资格权人证以及宅基地所有权人证(19)《我省首本宅基地“三权分置”产权证在旌德县颁发》，《安徽日报》2018年3月1日，第5版。安徽省旌德县兴隆镇三峰村发文组的村民王五四在2015年以35万元的价格买下本镇隔壁村大礼村牌坊一组村民方圣莲的房屋，方圣莲全家迁居县城，由于各种原因，房屋过户未能解决。2018年初，由于农村宅基地“三权分置”改革，王五四向县国土部门提交办证申请，此后旌德县为这块宅基地颁发了三本证书，王五四手持宅基地使用权人证，方圣莲手持宅基地资格权人证，大礼村村委会持有宅基地所有权人证。。此例中政府为宅基地上房屋出卖方方圣莲颁发了宅基地资格权人证。宅基地资格权人证书不是确权证书而是一种保障凭证，即使未申请证书，农村集体经济组织成员仍具有宅基地资格权。取得宅基地资格权的情形可以分为自然取得和加入取得，自然取得即出生便属于农村集体经济组织的成员则当然享有宅基地资格权；加入取得即由于婚姻关系、领养关系等加入农村集体经济组织成为成员后享有宅基地资格权。为了保障加入取得宅基地资格权的主体及时取得宅基地资格权，应当赋予该主体主动向农村集体经济组织申请宅基地资格权的权利，当其完全符合条件时农村集体经济组织应当为其颁发宅基地资格权人证，此时宅基地资格权人证书是对权利人取得宅基地资格权的形式保障，并非确权证书。

与宅基地资格权的取得原则相一致，身份的灭失意味着宅基地资格权的退出，如户口迁移到城镇即“农转非农”，则宅基地资格权灭失，或者户口迁移到其他集体经济组织内部，则原有宅基地资格权灭失，该农民相应取得新集体经济组织的宅基地资格权。“宅基地资格权退出”与“宅基地退出”应当区分开来。事实上“宅基地退出”的法学表述应当为“宅基地使用权退出”，其退出原因包括权利人因违反法律法规或者集体经济组织内部的规定丧失宅基地使用权、权利人自愿放弃宅基地使用权。前者主要指宅基地使用权人违法将宅基地使用权转让给城镇户口的居民或者在宅基地上建造不属于住宅的其他违法建筑物等情形而丧失宅基地使用权；后者主要指权利人基于自身户口“农转非农”、农村集体经济组织公共设施的建造或公益事业的发展等原因权利人自愿放弃宅基地使用权。“宅基地资格权退出”与“宅基地使用权退出”有同时存在的情形，即农村集体经济组织成员身份的灭失。除身份灭失这一条件外宅基地资格权稳定存在，在其他情形下即使宅基地使用权丧失，权利人依然享有宅基地资格权，这是我国适度放活宅基地使用权、实行宅基地有偿自愿退出以及推进农村宅基地市场化的保障性政策需要。

(二)宅基地资格权权能设计

权能是实现权利价值的重要方面。宅基地资格权的权能主要包括宅基地分配请求权、政府征收补偿权、退出权、退出补偿权等方面，当然也包括一些基础权能例如知情权能、监管权能等。

第一，宅基地分配请求权。宅基地分配请求权是宅基地资格权的主要权能，宅基地分配请求权的实现应当注意申请主体必须是宅基地资格权人，即农村集体经济组织成员，被申请方是农村集体经济组织，宅基地的申请与分配应当受到“一户一宅”等原则的限制。在宅基地因自然条件灭失的情况下，宅基地资格权人依然享有宅基地分配请求权。

第二，政府征收补偿权。政府征收是宅基地所有权、宅基地资格权以及宅基地使用权灭失的原因之一。基于适度放活宅基地使用权的目的，具有成员资格的人可以在合法条件下将宅基地使用权流转给他人。由于宅基地制度的保障性，在政府征收宅基地时应对宅基地上权利人给予适当补偿。享有政府征收补偿权的权利主体包括宅基地所有权人、宅基地资格权人以及宅基地使用权人。对于宅基地资格权人和宅基地使用权人的补偿依据应当分情况而定，当宅基地资格权人和宅基地使用权人一致时，此人同时获得宅基地的土地补偿费用、社会保障性质的费用、地上房屋以及附属建筑物的补偿费用等；当宅基地资格权人与宅基地使用权人不一致时，宅基地资格权人获得宅基地的土地补偿费用以及社会保障性质的费用，而宅基地使用权人获得部分土地补偿费用以及地上房屋及附属建筑物的补偿费用。

第三，退出权和退出补偿权。宅基地资格权中的退出权主要指宅基地资格权人有权基于集体经济组织成员身份的灭失而自愿放弃宅基地资格权，此时也伴随着宅基地使用权的退出。基于退出权的行使，宅基地资格权人同时享有退出补偿权，即宅基地资格权人退出宅基地资格权后应当得到相应补偿。尽管政府征收补偿权与退出补偿权均具有补偿性，但两者产生的原因不一致，前者基于政府征收的需要，后者源于宅基地资格权人的自愿退出。更重要的是，政府征收补偿权实现时宅基地归于国家，即宅基地灭失，宅基地上附属的宅基地资格权同时消灭，此时补偿对象包括农村集体经济组织；而退出补偿权实现时宅基地归于农村集体经济组织，宅基地资格权灭失，由农村集体经济组织对原宅基地资格权人作出补偿。

(三)宅基地资格权与宅基地使用权的权能交叉情形分析

在权利分置理念的指导下应当避免权能交叉现象的发生，一旦权能发生交叉，权利主体在行使权利时就可能产生冲突，但一些基本权能交叉又是无法避免的，例如宅基地资格权人和宅基地使用权人均应享有知情权、监管权。这类权能涉及权利主体对本集体经济组织内相关宅基地使用和利用情况的知悉、监督、管理等，否则权利主体享有的宅基地资格权或宅基地使用权就不能完整实现。对于一些典型的权能——宅基地资格权和宅基地使用权，应当避免权能的交叉。宅基地资格权的宅基地分配请求权和宅基地使用权都赋予了权利主体取得宅基地的权利，似乎二权在“申请宅基地”或“取得宅基地”这一层面发生权能交叉，从而容易导致宅基地申请主体的法律界定不确定的问题。但其实“申请宅基地”或者“取得宅基地”只体现在宅基地资格权的宅基地分配请求权中，不属于宅基地使用权的范畴。一方面，宅基地的申请主体应当严格限制在农村集体经济组织成员中，应为宅基地资格权人，而宅基地使用权人的范围在“适度放活宅基地使用权”的政策理念下将进一步扩大，不限于农村集体经济组织成员；另一方面，《土地管理法》有关“一户一宅”的规定以及《物权法》中“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利”的规定并非是宅基地使用权人“申请宅基地使用权”这一权能的体现，而是权利人在已经取得的宅基地上享有的权利规范。宅基地使用权目前仅包括对宅基地的占有和使用。《土地管理法》等相关法律法规应当明确规定，申请取得宅基地的权利主体为宅基地资格权人，即本集体经济组织的成员。如此规范与《土地管理法》及《物权法》有关宅基地使用权的规定也不冲突。

(四)“三权分置”下宅基地使用权流转重构

宅基地资格权分置的最终目的是放活宅基地使用权的流转，因此在明确了宅基地资格权内涵的条件下，宅基地使用权流转的重构是此次宅基地“三权分置”改革的关键。作为用益物权的宅基地使用权，其流转重构应将效率原则作为重点：首先，法律法规应当明晰宅基地使用权不同的流转方式；其次，法律法规应当增加相应条文或解释，使得宅基地使用权可以租赁、买卖和抵押；再次，应修改《物权法》的相关条款，增加宅基地使用权收益权能，体现其用益性。根据实践中宅基地使用权流转的不同情形，对宅基地资格权和宅基地使用权在制度层面应当作出以下规范：

1.宅基地上房屋买卖。针对宅基地上房屋买卖的情形，首先应当规定买方不得为城镇户口。当买卖双方均为同一农村集体经济组织成员时，卖方即宅基地资格权人依然保留宅基地资格权，宅基地使用权由买方享有，且宅基地资格权人不得再次申请宅基地。《土地管理法》规定村民出卖、出租住房后，不予批准其再次申请宅基地的请求。之所以保留原集体经济组织成员的宅基地资格权是为了保障该权利主体享有政府征收补偿权，即在政府征收时能获得宅基地的土地补偿费用以及社会保障性质的费用。当买卖双方为不同集体经济组织成员时，应当根据各集体经济组织内部的规定决定能否进行买卖。笔者倡导各集体经济组织之间可以互相流转，这有利于提高宅基地的利用效率。当买方为其他集体经济组织成员时，一方面买方取得所买集体经济组织内部的宅基地使用权，另一方面仍保留其原来集体经济组织内部的宅基地资格权，为了秉承“一户一宅”原则，其不得再向原集体经济组织申请宅基地。

2.宅基地上房屋租赁。宅基地上房屋租赁与房屋买卖不一致的地方在于其对承租方的主体不加限制，承租方可以是本集体经济组织内部成员，也可以是城镇人员，政策明确禁止城里人到农村买宅基地(20)参见焦思颖《姜大明在全国国土资源工作会议上提出——国土资源工作要在推动乡村振兴战略实施中有更大担当》，中国政府网，http://www.mnr.gov.cn/dt/ywbb/201810/t20181030_2289562.html，最后访问日期：2019-05-20。，但未禁止租赁行为。由于租赁不发生物权变动，承租方在租赁期间不取得宅基地使用权，出租方依然享有宅基地资格权和宅基地使用权。

3.宅基地上房屋赠予。由于赠予与买卖发生的结果相似，因此应当将赠予的受赠方严格限制在农村集体经济组织成员内而不应当为城镇户口的人员，此时赠予者保留宅基地资格权、丧失宅基地使用权，受赠方取得宅基地使用权，且赠予者不得再次申请宅基地。

4.宅基地上房屋抵押。当宅基地上房屋用于抵押时，宅基地资格权和宅基地使用权均不发生变动。当抵押权人实现抵押权时，若抵押权人为集体经济组织成员，抵押权人可以通过双方合意直接取得房屋所有权和宅基地使用权，若抵押权人并非集体经济组织成员，则不得取得宅基地使用权，具体参考抵押权实现规则、宅基地上房屋买卖规则以及双方合意来处理抵押的房屋。

5.宅基地上房屋继承。当继承关系中的双方主体均为同一集体经济组织成员时，无论继承发生与否，继承者都具有宅基地资格权和宅基地使用权；当继承者为城镇户口时，被继承者死亡则宅基地资格权灭失，继承者不具有宅基地资格权，但由于继承关系继承者取得宅基地使用权，且可用于上述流转。理论上，农村集体经济组织应当收回宅基地，就宅基地上的房屋住宅对继承者进行经济补偿，但由于我国采取宅基地使用权自愿有偿的退出机制，因而宅基地使用权不应当被迫收回。

6.因婚姻关系、领养关系及其他关系发生变动的情形。基于婚姻关系、领养关系及其他关系发生的宅基地资格权和宅基地使用权的变动，法律既应对集体经济组织成员资格的确定作出原则性规定，也应给村民自治留下部分空间。原则性规定可以以户籍作为宅基地资格权取得的主要标准，同时考虑特殊群体的情形。如“外嫁女”“入赘男”以户籍是否迁移作为其是否具有宅基地资格权的标准。农户依法收养并办理了户籍登记的子女享有宅基地资格权。对于在校就读的学生、现役军人以及服刑人员，分别在其就读期间、服役期间以及服刑期间享有原所在农村集体经济组织的宅基地资格权。此时宅基地使用权往往伴随着宅基地资格权的取得而取得，此不再赘述。

四、结 语

宅基地资格权的增设更好地弥补了“两权分离”的制度缺陷。虽然《乡村振兴战略意见》提及“农户资格权”，但基于宅基地资格权的成员权属性，其权利主体应当为农村集体经济组织成员而非“农户”。权利的法理基础服务于制度规范，宅基地资格权的取得和退出取决于农村集体经济组织成员身份的有无。宅基地分配请求权、政府征收补偿权、退出权、退出补偿权等基本权利内容是宅基地资格权这一权能的应有之义。“保障宅基地资格权”是为了“放活宅基地使用权”，因此在明晰了宅基地资格权内涵的基础上，法律法规应当重新规范宅基地使用权流转的相关内容。